CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC QUẢN LÝ CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ VÀ CÔNG TÁC ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
2.1. Cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
2.1.2. Cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
2.1.2.1. Khái niệm và phân loại cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
Ở Việt Nam, theo nghĩa chung nhất, CBCC chính quyền cấp xã được hiểu là toàn bộ những người đang đảm nhiệm các chức danh, chức vụ trong các tổ chức thuộc hệ thống chính trị ở cấp xã, bao gồm tổ chức Đảng, chính quyền nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã.
Khoản 3 điều 4 Luật CBCC quy định: “cán bộ cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Chức danh cán bộ chính quyền cấp xã:
+ “Chủ tịch, phó chủ tịch HĐND;
+ Chủ tịch, phó chủ tịch UBND”;
“Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Chức danh công chức cấp xã:
+ “Trưởng Công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy);
+ Chỉ huy trưởng quân sự;
+ Văn phòng - thống kê;
+ Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn), địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã);
+ Tài chính - kế toán;
+ Tư pháp - hộ tịch;
+ Văn hóa - xã hội”.
Trong điều kiện hiện nay, làm việc ở cấp cơ sở còn có một lực lượng lao động đặc biệt. Đó là những “công chức dự bị” của các cấp cao hơn được đưa về làm việc tại cơ sở. Ngoài ra còn có một lực lượng CBCC về tăng cường cho cơ sở.
- “Những người hoạt động không chuyên trách”: Đây là nhóm người làm việc giống như những nhóm người được bầu để giữ các vị trí đứng đầu các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội nhưng họ đảm nhiệm vị trí “cấp phó”. Đồng thời, họ cũng là những người làm việc chuyên môn nhưng không thường xuyên và không được gọi là công chức. Gồm:
+ “Trưởng ban tổ chức Đảng;
+ Chủ nhiệm Uỷ ban kiểm tra Đảng;
+ Trưởng Ban Tuyên giáo;
+ Người phụ trách văn phòng đảng uỷ;
+ Phó trưởng ban công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính qui);
+ Phó chỉ huy trưởng quân sự;
+ Kế hoạch - giao thông - thuỷ lợi - nông, lâm, ngư, diêm nghiệp;
+ Người phụ trách lao động - thương binh và xã hội;
+ Người phụ trách dân số - gia đình và trẻ em;
+ Người phụ trách thủ quỹ - văn thư - lưu trữ;
+ Người phụ trách đài truyền thanh;
+ Người phụ trách quản lý nhà văn hoá;
+ Phó chủ tịch Ủy ban mặt trận Tổ quốc; phó các đoàn thể cấp xã bao gồm:
“Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh”;
+ “Chủ tịch Hội Người cao tuổi, Chủ tịch Hội Chữ thập đỏ”.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, khái niệm CBCCCQCX được giới hạn là “Những người đang làm việc trong bộ máy chính quyền nhà nước ở cấp xã (HĐND và UBND), trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm các chức vụ”: “Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND; Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cấp xã và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã (công chức chính quyền cấp xã), với các chức danh: Tài chính - Kế toán, Văn hoá - Xã hội, Tư pháp - Hộ tịch, Địa chính - Xây dựng, Văn phòng - Thống kê, Trưởng Công an, Chỉ huy trưởng quân sự trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
2.1.2.2. Đặc điểm cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
Cán bộ, công chức chính quyền cấp xã là một bộ phận của đội ngũ CBCC được hình thành từ việc bầu cử và tuyển dụng. Do đó, đội ngũ CBCCCQCX có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, CBCCCQCX là những người thực thi hoạt động công vụ ở cấp xã.
Công vụ là một loại hoạt động mang tính “quyền lực – pháp lý được thực thi bởi đội ngũ CBCC nhà nước hoặc những người khác khi nhà nước trao quyền nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội”. Người CBCC được trao quyền thực thi công vụ, đồng thời, họ có bổn phận phục vụ xã hội, công dân và chịu những ràng buộc nhất định do liên quan đến chức trách đang đảm nhiệm. Họ có thể phải từ chức, bị truy cứu hoặc phải bồi thường thiệt hại nếu không hoàn thành trách nhiệm, sai phạm do quyết định hành chính làm tổn hại lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Thứ hai, CBCCCQCX “được nhà nước đảm bảo các điều kiện cần thiết, quyền lợi chính đáng để có khả năng và yên tâm thực thi công vụ”. Để thực hiện công vụ, CBCC được nhà nước cung cấp các điều kiện cần thiết để tiến hành thực thi công vụ như: trụ sở, phương tiện, điều kiện làm việc… Họ được đảm bảo các quyền lợi vật chất và tinh thần như: hưởng lương từ NSNN tương xứng với chức trách và công việc được giao, nhận các loại trợ cấp, phụ cấp bằng tiền hoặc hiện vật và được nhận lương hưu khi đủ thời gian cống hiến cho nền công vụ, được khen thưởng khi có công lao xứng đáng.
Thứ ba, CBCCCQCX hầu hết là “người địa phương, sinh sống tại địa phương, có quan hệ dòng tộc và gắn bó mật thiết với nhân dân”. Họ là những người cư trú, sinh sống, gắn bó chặt chẽ với nhân dân địa phương, có mối quan hệ trực tiếp với người thân, gia đình, họ tộc. Do đó, người CBCCCQCX luôn chịu tác động của các mối quan hệ đan xen phức tạp: vừa là người đại diện cho quyền lực của Nhà nước tại địa phương, vừa là người dân cùng làng, cùng phố, cùng họ tộc... Những mối quan hệ đó vừa thống nhất nhưng cũng vừa mâu thuẫn và có ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công vụ. Mặt khác, CBCCCQCX thường có tư liệu sản xuất riêng như ruộng đất, phương tiện, máy móc... Họ có thể tham gia làm kinh tế phụ gia đình, kinh tế tập thể, do đó ngoài thu nhập từ lương, phụ cấp do Nhà nước chi trả, họ có thể có thêm các khoản thu nhập khác.
Thứ tư, hoạt động công vụ của CBCCCQCX là một hoạt động đa dạng và phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện thường xuyên và chuyên nghiệp. Cấp xã là nơi giải quyết trực tiếp các vấn đề của người dân, so với các cấp quản lý khác (Trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) thì quy mô của cấp xã nhỏ hơn nhưng các vấn đề phải giải quyết thường phức tạp hơn do mỗi người dân có nhu cầu, hoàn cảnh, lợi ích khác nhau và họ hành động xuất phát từ lợi ích của họ nhiều hơn lợi ích của hệ thống. Chính vì vậy, CBCCCQCX phải có chuyên môn sâu, am hiểu thực tế và có kinh nghiệm giải quyết những tình huống khác nhau.
2.1.2.3. Vai trò của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
Xuất phát từ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, có thể khái quát CBCCCQCX có một số vai trò chủ yếu sau đây:
Một là, CBCCCQCX “xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, hoạt động thi hành nhiệm vụ”, công vụ. Trong xây dựng bộ máy của chính quyền cấp xã, đội ngũ cán bộ công chức là những người bố trí, sắp xếp sao cho cơ cấu tổ chức của chính quyền trở nên khoa học, tinh gọn, hợp lý, phân công đúng người, đúng việc, không có sự cồng kềnh, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các bộ phận, phòng ban. Tổ chức bộ máy ở cơ sở vững mạnh là nền tảng, tiền đề để phát huy năng lực của đội ngũ cán bộ công chức đồng thời góp phần kiện toàn và hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước; Trong hoạt động thi hành nhiệm vụ công vụ, cán bộ công chức cấp xã là những người trực tiếp tổ chức thực hiện và góp phần quyết định sự thành bại của đường lối và nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước trong thực tiễn đời sống. Chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước có được thực thi tốt hay không, có hiệu quả hay không một phần quyết định là ở cấp xã. CBCC cấp xã luôn phát huy những vai trò của mình trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước,
của các địa phương; trực tiếp với quần chúng, tạo dựng phong trào cách mạng quần chúng. Hiệu lực, hiệu quả của chính quyền cấp xã xét đến cùng chính là được quyết định bởi phẩm chất và năng lực thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã.
Hai là, CBCCCQCX, là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Đội ngũ cán bộ công chức cấp xã đều trưởng thành từ thực tiễn sản xuất và trực tiếp gắn bó với đời sống của nhân dân ở địa phương. Họ có mối liên hệ mật thiết, thường xuyên với quần chúng nhân dân, trực tiếp giải quyết mọi tình huống phát sinh ở cơ sở. Hơn ai hết, họ là những người am hiểu đặc điểm tình hình địa phương, thấu hiểu những mong muốn, tâm tư, nguyện vọng của người dân một cách nhanh nhất, chính xác nhất.
CBCC cấp xã là những người người trực tiếp “đem các chủ trương, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước giải thích cho nhân dân hiểu rõ và thi hành. Thông qua việc nắm bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trương, đường lối và chính sách, pháp luật, cán bộ công chức cơ sở là những người phát hiện ra những điểm còn hạn chế, thiếu sót của các chính sách khi triển khai trong thực tế đời sống, đồng thời là kênh để chuyển tải những mong muốn, nguyện vọng của nhân dân lên với Đảng và Nhà nước để từ đó Đảng và Nhà nước có sự điều chỉnh, bổ sung cho đúng, phù hợp với thực tiễn và thuận với lòng dân”.
Ba là, CBCCCQCX quản lý và tổ chức công việc của chính quyền cơ sở.
CBCC cấp xã có vai trò quan trọng trong quản lý và tổ chức công việc của chính quyền cơ sở, phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm lợi ích của nhân dân địa phương. Tùy theo vị trí, chức danh của mình, mỗi CBCC cấp xã sẽ đảm nhận và thực hiện những nhiệm vụ nhất định, chẳng hạn: Công chức Trưởng Công an xã sẽ có nhiệm vụ tham mưu cho lãnh đạo chính quyền xã và có nhiệm vụ bảo đảm, quản lý về tình hình an ninh trật tự xã hội trên địa bàn xã, công chức văn hóa xã hội sẽ đảm nhận các hoạt động để quản lý và phát triển lĩnh vực văn hóa – xã hội ở địa phương... Việc thực thi công vụ của họ có vai trò trực tiếp bảo đảm kỷ cương phép nước tại cơ sở, bảo vệ các quyền tự do, dân chủ, quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thông qua việc xử lý, đấu tranh ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật kịp thời, hiệu quả, góp phần ổn định tình hình an ninh - chính trị, trật tự an toàn xã hội tại từng địa bàn thôn, xóm.
Để thực hiện tốt vai trò này đòi hỏi đội ngũ CBCC cấp xã phải có khả năng tổ chức, sử dụng, tập hợp mọi người cùng tham gia hoạt động; phải có khả năng xử lý các tình huống phát sinh ở cơ sở, đó là các tình huống về tài chính, ví dụ: giải tỏa, đền bù đất đai; các tình huống về thiên tai, dịch họa; về xử lý vi phạm pháp luật, những va chạm xóm giềng, dòng tộc hay những tình huống nảy sinh khi ra những quyết định sai trái với
cấp trên… Đồng thời cán bộ công chức phải có khả năng kiểm tra, đánh giá hoạt động của mình, của đồng nghiệp và khả năng tổng kết việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách để góp phần quản lý và tổ chức công việc của chính quyền cơ sở.