Chương 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam
1.3.1. Cơ sở pháp lý về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư qua các thời kỳ
1.3.1.1. Giai đoạn trước khi Luật Đất đai năm 1987 có hiệu lực
Trong thời kỳ phong kiến từ triều Hồ Quý Ly (Đầu thế kỷ XV) đến thời kỳ nhà Nguyễn (Đầu thế kỷ XIX), chính sách bồi thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường ruộng đất canh tác và phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, điều kiện địa lý, đất ở không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác. Hình thức bồi thường chủ yếu bằng tiền qua từng triều đại được hình thành và phát triển rõ rệt, mức bồi thường ngày càng được quy định chặt chẽ, tương xứng với thiệt hại của người bị thu hồi đất. Tuy nhiên xét về bản chất, những chính sách nêu trên mục đích là để phục vụ cho lợi ích của giai cấp thống trị của các triều đại phong kiến đương thời.
Khi thực dân Pháp xâm lược nước ta, ngoài một số hiệp ước bất bình đẳng để chiếm hữu đất không bồi hoàn, Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 17 tháng 12 năm 1913 là những văn bản chính thức định ra những nguyên tắc nhượng địa, núp dưới hình thức mua bản để chiếm đoạt tài sản đất đai, mục đích chủ yếu là để cho tư bản Pháp khai thác tài nguyên của đất nước ta.
Sau cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, lần đầu tiên nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Hiến pháp vào năm 1946. Đến năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng đất và Luật cải cách ruộng đất được ban hành. Một trong những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân. Sau đó, Đảng và Nhà nước ta đã vận động nông dân vào làm ăn tập thể, đồng thời Nhà nước thành lập các nông trường quốc doanh, các trạm trại nông nghiệp - hình thức sở hữu tập thể.
Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg Ngày 14/4/1959, quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường và tái định cư ở Việt Nam, sau đó Ủy ban kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành thông tư liên bộ số 1424/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản với nguyên tắc phải đảm bảo kịp thời và diện tích đủ cần thiết cho công trình xây dựng kiến thiết cơ bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu của Nhà nước.
1.3.1.2. Giai đoạn Luật Đất đai 1987 có hiệu lực
Thi hành Hiến pháp năm 1980, Luật đất đai được Quốc hội thông qua ngày 29-2/1987 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước giao đất
cho các đối tượng có nhu cầu để sử dụng ổn định lâu dài, có thời hạn hoặc tạm thời quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất được duyệt. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó.
Tại khoản 4 Điều 48 Luật Đất đai năm 1987, không nêu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng đất "Bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất để giao cho mình bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đó làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật".
Hội đồng Bộ trưởng ngày 31 tháng 05 năm 1990 ra Quyết định số 186/HĐBT quy định về việc bồi thường đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác. Tại Điều 1 của Quyết định này quy định rõ: Mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước.
Khung mức giá bồi thường do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc Trung ương quy định cụ thể mức bồi thường đối với từng quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh sát với giá đất ở địa phương nhưng không được thấp hơn hoặc cao hơn khung định mức bồi thường của Chính phủ. Toàn bộ số tiền bồi thường phải nộp vào ngân sách nhà nước và được điều tiết cho các cấp theo tỷ lệ Trung ương 30%, địa phương 70%.
Có thể thấy trong thời kỳ này có vài quy định riêng lẻ về thu hồi đất chứ chưa hình thành chính sách thu hồi đất. Nguyên nhân là khi đó đất đai chỉ được xem là tài nguyên có giá trị sử dụng, mặt khác do nền kinh tế có nhiều khó khăn nên nhu cầu thu hồi đất cũng không lớn.
1.3.1.3. Giai đoạn Luật Đất đai 1993 có hiệu lực
Hiến pháp mới năm 1992 vẫn quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định, nhưng tiếp theo đó tuyên bố: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”.
Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992, Luật Đất đai năm 1993 ra đời và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993, với các quy định cụ thể như sau:
Tại Điều 12 quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo từng thời gian”.
Tại Điều 27 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường thiệt hại”.
Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó.
Việc thu hồi đất để chuyển sang mục đích khác phải theo đúng quy hoạch và kế hoạch đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Trước khi thu hồi đất phải thông báo cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án bồi thường thiệt hại.
Trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, chống thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp, thì việc trưng dụng đất do Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trở lên quyết định. Hết thời hạn trưng dụng, người sử dụng đất được trả lại đất và được bồi thường thiệt hại do việc trưng dụng gây ra theo quy định của pháp luật.
1.3.1.4. Giai đoạn Luật Đất đai 2003 có hiệu lực
Trên cơ sở tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai và xuất phát từ yêu cầu của giai đoạn mới, Hội nghị lần thứ VII Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH đất nước. Nghị quyết này là định hướng rất quan trọng để Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 4 thông qua Luật Đất đai mới vào ngày 26 tháng 11 năm 2003.
Luật Đất đai năm 2003 là luật có phạm vi điều chỉnh bao quát nhất, thể hiện đầy đủ nhất hơi thở của cuộc sống so với các Luật Đất đai đã ban hành trước đó. Luật có rất nhiều nội dung mới, trong đó đáng chú ý tập trung vào các vấn đề đang đặt ra trong quản lý sử dụng đất đai.
Một số văn bản quy phạm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi thi hành Luật Đất đai năm 2003
- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Thông tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26 tháng 11 năm 2004 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 116/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 15 tháng 6 năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung
về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Nghị định số 69/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư.
- Thông tư số 57/2010/TT-BTC ngày 16 tháng 4 năm 2010 của Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí tổ chức thực hiện bồi thương, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời có ý nghĩa quan trọng, đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong tiến trình phát triển nền kinh tế, ổn định chính trị - xã hội của đất nước, hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Luật Đất đai 2003 quy định thêm về chế tài áp dụng xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý và sử dụng đất đai, quy định cụ thể nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan Nhà nước trong quản lý đất đai, trình tự, thủ tục thực hiện quyền của người sử dụng đất. Về thu hồi đất, việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế là một quy định mới của Luật Đất đai 2003. Bổ sung trường hợp thu hồi đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án. Quy định thêm về việc thu hồi đất đối với các trường hợp đất bị lấn, chiếm.
Về vấn đề bồi thường, tái định cư cho người có đất bị thu hồi được quy định tại điều 42: Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi.
1.3.1.5. Giai đoạn Luật Đất đai 2013 có hiệu lực đến nay
Nhằm bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất, khắc phục bất cập và điều tiết một cách hài hòa lợi ích giữa Nhà nước,
người sử dụng đất và nhà đầu tư, đồng thời nhằm giảm thiểu khiếu kiện trong bồi thường, giải phóng mặt bằng, Luật Đất đai 2013 vừa tiếp tục kế thừa, luật hóa những quy định còn phù hợp đã và đang đi vào cuộc sống của pháp luật đất đai năm 2003, nhưng đồng thời đã sửa đổi, bổ sung một số quy định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất cập của pháp luật Đất đai năm 2003, đưa chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong Nghị quyết 19/NQ-TW đi vào cuộc sống.
Có thể khái quát một số nội dung chủ yếu mang tính đổi mới về lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng quy định trong Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai năm 2003 cụ thể như sau:
Quy định nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất.
Các chế định bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2003 trên thực tế đã không thể chế, truyền tải hết các quy định mang tính nguyên tắc để thực hiện thống nhất khi xử lý những vấn đề phức tạp phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại các địa phương, các bộ, ngành. Khắc phục hạn chế này, Luật Đất đai năm 2013 đã tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành 02 điều riêng biệt (Điều 74 và Điều 88). Trong đó, quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất và các nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất để các bộ, ngành, địa phương và người thu hồi đất căn cứ vào đó thống nhất thực hiện, cụ thể:
- Nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 74 Luật đất đai 2013):
+ Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường.
+ Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi
thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
+ Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
- Nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 88 Luật Đất đai):
+ Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường.
+ Khi Nhà nước thu hồi đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài phải ngừng sản xuất, kinh doanh mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại.
- Quy định cụ thể và làm rõ các điều kiện để được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đối với từng loại đối tượng mà Nhà nước thu hồi đất. Trong đó, Luật bổ sung thêm 02 trường hợp được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 75, cụ thể:
+ Bổ sung bồi thường đối với các trường hợp sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê nhằm đảm bảo sự bình đẳng giữa người sử dụng đất theo hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê với người được giao đất có thu tiền sử dụng đất (có cùng nghĩa vụ tài chính như nhau).
+ Bổ sung bồi thường đối với trường hợp cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp.
Đây là một trong những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 mà Luật Đất đai 2003 chưa quy định rõ, những quy định này sẽ giải quyết được những vướng mắc trong việc việc bồi thường, hỗ trợ đất đối với đất do cơ sở tôn giáo
đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện, không phải là đất do được Nhà nước giao mà có nguồn gốc do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho hợp pháp hoặc khai hoang trước ngày 01 tháng 7 năm 2004.
1.3.2. Cơ sở pháp lý về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư hiện hành
1.3.2.1. Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành
Sau khi Luật đất đai 2013 được ban hành, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư cụ thể hoá các điều luật về giá đất, bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất bao gồm:
- Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.
- Thông tư số 76/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài chính, hướng dẫn một số điều của Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất.
- Thông tư số 332/2016/TT-BTNMT ngày 26/12/2016 của Bộ Tài chính, sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 76/2014/TT-BTC ngày 16 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điều của Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất.