CHƯƠNG 2: CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG NGỪA LAO ĐỘNG TRẺ EM
2.2. Nội dung quản lý nhà nước về phòng ngừa lao động trẻ em
Thể chế được hiểu như là hệ thống các quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cương xã hội.
Để thực hiện QLNN về phòng ngừa LĐTE, căn cứ vào quan điểm định hướng của Đảng và Nhà nước về công tác chăm sóc, bảo vệ trẻ em, thực trạng LĐTE, Nhà nước tham gia hoặc phê chuẩn các điều ước, công ước, hiệp định quốc tế và phòng ngừa, xóa bỏ LĐTE. Việt Nam có thể nói là một trong những quốc gia đi đầu trong việc thực hiện sự kêu gọi của các tổ chức quốc tế trong nỗ lực chấm dứt LĐTE toàn cầu khi mà tham gia phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc về Quyền con người và Công ước số 138, Công ước số 182 ngay từ rất sớm. Trên cơ sở đó, Việt Nam xây dựng và thực hiện kế hoạch hành động nhằm hướng tới xóa bỏ LĐTE thông qua việc ban hành các chương trình, chiến lược, kế hoạch hành động, các luật chuyên ngành về phòng ngừa LĐTE.
Sau khi phê chuẩn Công ước về Quyền trẻ em của Liên hợp quốc, Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991 và Chương trình hành động quốc gia vì trẻ em giai đoạn 1991 – 2000 để nội luật hóa những quy định bảo vệ trẻ em phù hợp với tiến trình phát triển của đất nước và xu hướng của quốc tế. Cùng với đó, các cơ quan chức năng thường xuyên
61
tiến hành rà rà soát, hoạch định hoặc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm nhằm bổ sung, cập nhật những quy định về phòng ngừa LĐTE, bảo vệ trẻ em.
Cho đến nay, có thể khẳng định, các văn bản pháp luật Việt Nam đã quy định tương đối đầy đủ cơ sở pháp lý để tạo mọi điều kiện bảo vệ, góp phần ngăn chặn và giảm thiểu tình trạng LĐTE.
2.2.2. Xây dựng và thực hiện chính sách phòng ngừa lao động trẻ em
Chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể của Đảng và Nhà nước trên cơ sở cụ thể hoá chủ trương đường lối chính trị chung và tình hình thực tế kinh tế - xã hội của đất nước, nhằm đạt được mục tiêu nhất định. Nói cách khác, chính sách là các quyết định của Nhà nước về một hay một số vấn đề nào đó.
Đó là một chuỗi các hoạt động cần giải quyết bởi các nhà quản lý về các vấn đề xã hội để điều hành và quản lý xã hội phát triển [53].
Chính sách có thể được ban hành và thực hiện bởi các chủ thể khác nhau:
chính sách của Đảng, chính sách của Chính phủ, chính sách của chính quyền địa phương, doanh nghiệp. Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành được thể chế hóa bằng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh, giải quyết các vấn đề xã hội. Để phòng ngừa LĐTE, nhà nước sẽ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh, tác động đến hành vi của các cá nhân, tổ chức, trẻ em, chủ sử dụng lao động thông qua các chính sách trực tiếp hoặc gián tiếp, phù hợp với từng giai đoạn và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Để các chính sách phòng ngừa LĐTE đi vào cuộc sống, cùng với việc xây dựng, ban hành chính sách không thể không nói đến việc tổ chức thực hiện chính sách. Với chức năng, nhiệm vụ được giao, các bộ và các cơ quan ngang bộ là những tổ chức thực hiện việc triển khai chính sách. Là cơ quan được giao nhiệm vụ, Bộ LĐ – TB - XH và trực tiếp là Cục Trẻ em sẽ là cơ quan chịu trách tổ chức triển khai thực hiện cũng như kiểm tra giám sát việc thực hiện chính sách phòng ngừa LĐTE trên phạm vi toàn quốc. Luật Trẻ em quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, gia đình, cá nhân và cơ sở giáo dục trong việc bảo đảm thực hiện quyền trẻ em, bao gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân các
62
cấp, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và đặc biệt quy định trách nhiệm của gia đình, cá nhân và cơ sở giáo dục. Công tác trẻ em liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan, tổ chức, địa phương, do đó Nhà nước quy định về tổ chức phối hợp liên ngành về trẻ em để giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc, điều hòa các hoạt động nhằm đảm bảo tính hiệu quả trong quá trình thực hiện quyền trẻ em giữa các cơ quan ở Trung ương, các tổ chức, các địa phương.
Trong thực tế, Bộ LĐ – TB - XH đã phối hợp với các cơ quan, tổ chức, bộ, ngành và địa phương cùng triển khai nhiều chương trình, dự án hoạt động thiết thực để bảo vệ trẻ em khỏi nguy cơ lao động trái pháp luật như các hoạt động truyền thông nâng cao nhận thức về LĐTE là sự phối hợp giữa Bộ LĐ – TB - XH, ILO, UNICEF, Bộ Thông tin Truyền thông, các tổ chức chính trị xã hội.
Các chính sách phòng ngừa LĐTE hướng đến việc đảm bảo quyền được hưởng những điều kiện tốt nhất để phát triển toàn diện, quyền có cuộc sống đầy đủ, được học tập, nghỉ ngơi, giải trí cho trẻ em; dựa trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước cũng như chiến lược bảo vệ trẻ em; phát huy cao độ vai trò và sứ mệnh của Nhà nước, cộng đồng và trẻ em; phù hợp với các định hướng và mục tiêu chung của quốc tế trong nỗ lực phòng ngừa tiến tới xóa bỏ LĐTE.
2.2.3. Kiện toàn tổ chức bộ máy và phát triển đội ngũ công chức, viên chức quản lý nhà nước về phòng ngừa lao động trẻ em
Tổ chức bộ máy nhà nước là tổ chức của hệ thống cơ quan công quyền các cấp được thành lập và hoạt động theo những nguyên tắc nhất định nhằm thực hiện các chức năng quản lý nhà nước. Như vậy, cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước có tổ chức và hoạt động của Chính phủ; tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ; tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
Do tính chất chuyên ngành và lĩnh vực quản lý khác nhau nên cơ cấu tổ chức bộ máy của các bộ, ngành và các cấp hành chính địa phương cũng được
63
tổ chức khác nhau phù hợp với chức năng nhiệm vụ. Tùy thuộc vào bối cảnh quốc gia và quốc tế, bộ máy QLNN cũng như chức năng nhiệm vụ có thể thay đổi nhưng hơn hết, để thực hiện hoạt động QLNN có hiệu quả thì tổ chức hợp lý và ổn định bộ máy là một trong những yếu tố tiên quyết. Tổ chức bộ máy QLNN về trẻ em nói chung và QLNN về phòng ngừa LĐTE nói riêng, trong tiến trình cải cách hành chính, việc tinh giản thu gọn đầu mối trong bộ máy cơ quan nhà nước, cũng gây ra ít nhiều xáo trộn về tâm lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức và ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả công việc. Trước 2007, Ủy ban Dân số - Gia đình - Trẻ em, là cơ quan ngang bộ thực hiện chức năng QLNN về Dân số - Gia đình - Trẻ em. Đến 8/8/2007, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1001/QĐ – TTg giải thể Ủy ban này và chuyển các chức năng của Ủy ban sang các Bộ có liên quan thực hiện. Từ thời điểm này Bộ LĐ – TB - XH được giao nhiệm vụ QLNN về công tác trẻ em cùng với việc tiếp quản nguyên trạng tổ chức, biên chế cán bộ, công chức, viên chức làm công tác trẻ em của Ủy ban.
Như vậy, gắn liền với tổ chức bộ máy chính là đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm công tác trẻ em. Họ chính là người tham mưu xây dựng các văn bản pháp luật chính sách về phòng ngừa LĐTE, đồng thời cũng là người triển khai, tổ chức và kiểm tra việc thực hiện các chính sách, pháp luật đó trong thực tiễn. Chính vì vậy, yêu cầu đối với đội ngũ cán bộ làm công trẻ em cần xác định đúng đắn nhiệm vụ quản lý nhà nước về phòng ngừa LĐTE trong quá trình phát triển, dự báo được xu hướng của LĐTE, những thách thức đặt ra đối với công tác quản lý nhà nước về phòng ngừa LĐTE, tức là có tầm nhìn xa nhưng phải gắn với thực trạng LĐTE đang diễn ra.
Để thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao, đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về phòng ngừa LĐTE được xác định với các yêu cầu: (i) có tầm nhìn xa, hướng về tương lai; có năng lực phân tích các yếu tố; nắm bắt được yêu cầu theo tiêu chí của quản lý; (ii) nắm bắt được đặc điểm và thực trạng LĐTE, đồng thời có tầm nhìn để đề ra các chương trình, kế hoạch và giải pháp hành động phòng ngừa LĐTE phù hợp với các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã
64
tham gia; (iii) có kiến thức về các lĩnh vực khác nhau, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, có khả năng phân tích để đề xuất các chính sách toàn diện, khả thi;
(iv) biết huy động nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ; (v) có kỹ năng trình độ hiểu biết về tâm lý con người, kỹ năng giao tiếp, ứng xử với con người.
2.2.4. Hỗ trợ và huy động nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất để phòng ngừa lao động trẻ em
Hỗ trợ về nguồn lực là việc các tổ chức, cá nhân hỗ trợ về tài chính, về nhân lực, về vật lực hay kỹ thuật - công nghệ để thực hiện các mục tiêu phòng ngừa tiến tới xóa bỏ LĐTE. Cần phải khẳng định, ngân sách Nhà nước là nguồn lực quan trọng để phòng ngừa LĐTE, tuy nhiên vẫn rất cần nguồn lực khác như con người, công nghệ, kỹ thuật. Hỗ trợ nguồn lực để thực hiện chức năng QLNN về phòng ngừa LĐTE vừa là chức năng, vừa là nhiệm vụ của nhà nước.
Nguồn lực được đầu tư và hỗ trợ trong QLNN để thực hiện các hoạt động sau:
- Duy trì tổ chức bộ máy và đảm bảo cho các hoạt động thường xuyên của bộ máy QLNN về phòng ngừa LĐTE;
- Thực hiện các chương trình, dự án phòng ngừa LĐTE;
- Trợ cấp xã hội cho LĐTE và gia đình của các em;
- Thực hiện đào tạo, hỗ trợ đào tạo nguồn nhân lực làm công tác trẻ em;
Chính vì vậy, cần phải huy động sự tham gia, ủng hộ của các cá nhân, tổ chức để thực hiện các mục tiêu phòng ngừa tiến tới xóa bỏ LĐTE.
Do khả năng tài chính quốc gia còn hạn hẹp nên việc thu hút nguồn lực là một hoạt động hết sức quan trọng và có ý nghĩa trong QLNN về phòng ngừa LĐTE. Nguồn lực ở đây bao gồm: nguồn tài chính, nhân lực (kể cả các tình nguyện viên), thiết bị kĩ thuật (phương tiện, máy móc, tài liệu), vật chất (lương thực, thực phẩm, quần áo, thuốc men) sẽ được tiếp tục huy động của các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước để thực hiện các mục tiêu phòng ngừa tiến tới xóa bỏ LĐTE.
Ở Việt Nam trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, về mặt kinh tế đã có những chuyển biến tích cực, nhưng mặt trái của kinh tế thị trường cũng nảy sinh những vấn đề xã hội như thất nghiệp, phân hoá giàu nghèo, tệ
65
nạn xã hội, xâm hại trẻ em, tình trạng LĐTE. Bên cạnh đó, trong những năm gần đây, do biến đổi khí hậu, thiên tai, dịch bệnh gây ra những hậu quả nặng nề, đòi hỏi phải có sự trợ giúp của nhà nước và xã hội. Theo UNICEF [80] đến cuối tháng 6 năm 2020, ước tính khoảng 30,8 triệu người ở Việt Nam đã bị tác động tiêu cực bởi COVID-19 và 53.7 % người lao động phải đối mặt với việc giảm thu nhập. Điều này thật sự đặt ra thách thức cho những nhóm dễ bị tổn thương trong đó có trẻ em, đặc biệt là LĐTE.
2.2.5. Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về phòng ngừa lao động trẻ em Thanh tra, kiểm tra là biện pháp hành chính mang tính quyền lực Nhà nước, do cơ quan hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền tiến hành nhằm phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân để xử lý kịp thời đảm bảo trật tự quản lý nhà nước.
Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về phòng ngừa LĐTE là hoạt động được thực hiện bởi lực lượng thanh tra của ngành LĐ - TB - XH nhằm phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm trong lĩnh vực LĐTE.
Thanh tra Bộ LĐ - TB - XH, thanh tra Sở LĐ - TB - XH thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành lao động. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, thanh tra lao động sẽ tiến hành thanh tra trong những trường hợp sau:
- Khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm các quy định về phòng ngừa LĐTE;
- Khi có khiếu nại, tố cáo hoặc có yêu cầu từ các cơ quan có thẩm quyền quản lý và phòng ngừa LĐTE;
- Khi phát hiện các hành vi vi phạm của các tổ chức, cá nhân về phòng ngừa LĐTE.
Một trong những chức năng và thẩm quyền của thanh tra viên lao động là thanh tra, điều tra những nơi thuộc đối tượng, phạm vi thanh tra được giao bất cứ lúc nào mà không cần báo trước. Các quyết định của thanh tra viên lao động được trực tiếp trao cho đương sự, trong quyết định phải ghi rõ ngày quyết định bắt đầu có hiệu lực, ngày phải thi hành xong, nếu cần thiết ghi cả ngày phúc tra. Quyết định của thanh tra viên lao động có hiệu lực bắt buộc thi hành
66
và người nhận quyết định có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Để kịp thời phát hiện và xử lý các vi phạm về LĐTE, các cơ quan thanh tra lao động tập trung vào những nội dung sau:
- Thanh tra việc thực hiện chương trình, chính sách, pháp luật về phòng ngừa LĐTE;
- Xem xét, kiến nghị với các cấp có thẩm quyền giải quyết xử lý các vi phạm về LĐTE;
- Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các quy định để nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra đối với LĐTE.
2.2.6. Xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu về trẻ em
Cơ sở dữ liệu về trẻ em là tập hợp thông tin cơ bản về trẻ em do Bộ LĐ, TB – XH quản lý. Cơ sở dữ liệu về trẻ em được xây dựng thống nhất trên toàn quốc để dùng chung cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm cung cấp chính xác, kịp thời thông tin cơ bản về trẻ em phục vụ công tác quản lý nhà nước, hoạch định các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an sinh xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Các thông tin trong cơ sở dữ liệu về trẻ em phải bảo đảm tính chính xác và cập nhật.
Xây dựng cơ sở dữ liệu trẻ em được tổ chức thực hiện theo đơn vị hành chính cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là xã) thống nhất trên phạm vi toàn quốc; góp phần hiện đại hóa cơ sở dữ liệu phục vụ công tác quản lý nhà nước về công tác bảo vệ trẻ em, làm cơ sở cho việc quy hoạch chính sách liên quan đến công tác bảo vệ, chăm sóc trẻ em nói chung, phòng ngừa LĐTE nói riêng.
Thông tin về trẻ em được thu thập, cập nhật thường xuyên sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về trẻ em, đặc biệt các thông tin về trẻ em bị bạo lực, xâm hại, bóc lột lao động sẽ giúp cơ quan quản lý nhà nước năm bắt được số liệu ở từng địa phương, hỗ trợ công tác phòng ngừa, can thiệp và bảo vệ quyền trẻ em, góp phần phòng ngừa các nguy cơ đưa trẻ em vào tình trạng phải lao động sớm hoặc lao động trong điều kiện nặng nhọc, nguy hiểm.