Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN
1.2.2. Thực tiễn việcgiải quy ết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai ở Việt Nam
Từ trước đến nay, Đảng và nhà nước luôn quan tâm đến công tác tiếp dân, giải quyết KNTC, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, gắn với xây dựng bộ máy nhà nước ngày càng trong sạch, vững mạnh. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã có nhiều bài viết, bài nói chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại của nhân dân, yêu cầu, các ngành, các cấp trong việc tiếp nhận, xử lý giải quyết các đơn thư của người dân. Các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, 2013 đều ghi nhận quyền KNTC là một trong những quyền cơ bản của công dân và quy định việc KNTC phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng, đúng quy định. Thể chế hóa quan điểm của Người, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, văn bản pháp luật để không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại của nhân dân.
Trong lĩnh vực đất đai, trước tình hình khiếu kiện về đất đai không ngừng gia tăng và diễn biến phức tạp, Bộ chính trị, Ban bí thư Trung ương Đảng, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ đã tập trung chỉ đạo và ban hành thêm nhiều văn bản để chỉ đạo, xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Nghị quyết Trung ương 3 khoá VIII, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đều có nội dung nhấn mạnh về công tác xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai [1].
Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại nhấn mạnh: “Các cơ quan có thẩm quyền phải tập trung giải quyết kịp thời, dứt điểm các tranh chấp, KNTC về đất đai theo đúng quy định của pháp luật về KNTC, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự; công bố công khai kết quả giải quyết” [2].
Ngày 23-11-2012, tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 39/2012/QH13 "Về việc tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC về đất đai" đã chỉ rõ: “Thủ trưởng các cơ quan HCNN theo thẩm quyền chủ động xem xét từng vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai trong phạm vi quản lý để giải quyết kịp thời, dứt điểm, công bố công khai kết quả giải quyết, không để khiếu kiện vượt cấp, diễn biến phức tạp, khiếu kiện đông người; chịu trách nhiệm về việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo,...”[57].
Chính phủ xác định công tác giải quyết KNTC nói chung và công tác giải quyết KNTC về đất đai nói riêng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm, từ đó có nhiều biện pháp chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết KNTC, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản, chỉ thị như: Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 14/5/2012 về chấn chỉnh, nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC và nhiều văn bản khác chỉ đạo công tác giải quyết KNTC, tập trung vào các nội dung: Chấn chỉnh, xử lý những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về đất đai (như công tác quy hoạch sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cấp giấy chứng nhận QSDĐ,...); giải quyết kịp thời những vụ việc KNTC về đất đai ngay từ khi mới phát sinh, không để thành “điểm nóng”, gây phức tạp về an ninh, trật tự; tăng cường thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp trong giải quyết KNTC, nhất là các vụ việc KNTC đông người, phức tạp; tăng cường đối thoại, tiếp dân tại cơ sở, huy động cả hệ thống chính trị, phát huy vai trò của các đoàn thể chính trị - xã hội trong việc giải quyết KNTC; rà soát, kiểm tra, tập trung giải
quyết dứt điểm các vụ việc KNTC đông người, phức tạp, tồn đọng, kéo dài và công khai kết quả giải quyết; tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, kết luận giải quyết tố cáo đã có hiệu lực pháp luật; bảo đảm quyền KNTC của công dân và ổn định chính trị - xã hội [65]. Đặc biệt Thủ tướng Chính phủ đã chủ trì Hội nghị toàn quốc về công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC với Lãnh đạo các cơ quan, bộ, ngành Trung ương và địa phương để đánh giá tình hình, nguyên nhân và thống nhất chủ trương, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết KNTC trong thời gian tới. Chính phủ trực tiếp chỉ đạo, giải quyết các vụ việc KNTC đông người, phức tạp, kéo dài, các vụ việc được dư luận xã hội quan tâm và địa phương có ý kiến khác nhau, điển hình như: Vụ việc khiếu nại của một số công dân huyện Văn Giang, Hưng Yên liên quan dự án Khu đô thị, thương mại - du lịch Văn Giang; vụ khiếu nại của công dân xã Lai Vu, huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương liên quan dự án cụm công nghiệp tàu thủy; vụ việc cưỡng chế thu hồi đất ở xã Vinh Quang, huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng; vụ khiếu nại của công dân liên quan đến dự án hồ chứa nước sông Ray, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu, gần đây nhất là vụ Đồng Tâm v.v,...[21].
Có thể nói, tranh chấp, khiếu kiện đất đai đang là một thách thức đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đổi mới công tác giải quyết TCĐĐ, KNTC trong lĩnh vực đất đai, tiếp nhận ý kiến phản hồi từ tổ chức, cá nhân để hoàn thiện và xây dựng hệ thống quản lý đất đai (thể chế, bộ máy tổ chức), quan tâm thấu đáo lợi ích thiết thực của người dân để giải quyết tranh chấp khiếu kiện về đất đai đạt hiệu quả cao, góp phần ổn định tình hình an ninh, chính trị xã hội là vấn đề cấp bách, là yêu cầu đang đặt ra hiện nay đối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
1.2.2.2. Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính Nhà nước
Để cụ thể hoá các chủ trương của Đảng, tạo cơ sở pháp lý cho công tác giải quyết KNTC, TCĐĐ, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan HCNN, trình tự, thủ tục giải quyết các KNTC và TCĐĐ. Các văn bản đã được ban hành qua các thời kỳ, thể hiện sự thay đổi về cơ chế chính sách, theo hướng minh bạch, ngày càng có lợi hơn cho người dân, phù hợp với thực tiễn và hướng đến sự thống nhất, khắc phục mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, qua hệ thống các văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành từ trước đến nay có thể thấy hệ thống pháp luật quy định về giải quyết KNTC thiếu đồng bộ, còn nhiều điểm có xung đột trong toàn hệ thống pháp luật nước ta trong việc giải quyết KNTC của công dân.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 chưa được sửa đổi, bổ sung[18].Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố
cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo (vào các năm 2004 và 2005), nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp.Cụm từ “quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có hiệu lực thi hành”[19].Như vậy, trong giải quyết khiếu nại không còn tồn tại khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.
Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (2005) thì khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào, người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định: “Trường hợp khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Quy định này làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại.
Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại QĐHC về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được có HVHC đó[17].
Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và Luật Đất đai năm 2003 đã xảy ra xung đột trong thời gian qua, gây khó khăn trong việc áp dụng để giải quyết KNTC, TCĐĐ. Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 đã quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại phần nào đã khắc phục được mâu thuẫn trên.
Để khắc phục những mâu thuẫn, xung đột của pháp luật đối với việc giải quyết KNTC, TCĐĐ vừa qua Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014.
Hiện nay, áp dụng văn bản QPPL quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành từ khi có có Luật Đất đai 2013, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 đã khắc phục được mâu thuẫn trên nhưng vẫn còn hạn chế, bất cập.
Luật Khiếu nại có điểm mới, tiến bộ nhằm giúp người khiếu nại được nhờ Luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho Luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; Yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại không đúng pháp luật. Nếu trước đây, việc khởi kiện hành chính tại Tòa án của công dân gặp rất nhiều khó khăn do quy định bất cập của phấp luật về khiếu nại, tố cáo và luật tố tụng hành chính nên người dân chỉ có thể khởi kiện ra Tòa sau khi đã qua bước giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính nhà nước, thì nay Luật khiếu nại quy định người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.
Luật Tố cáo đã quy định rõ hơn cơ chế bảo vệ người tố cáo. Trước đây, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 đã ghi nhận một số nguyên tắc bảo vệ cho người tố cáo, xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc bảo vệ cho người tố cáo. Tuy nhiên, những quy định đó chưa được cụ thể hóa và thiếu cơ chế tổ chức thực hiện. Khắc phục tình trạng đó luật tố cáo 2011 bổ sung một chương mới - Chương V:
Bảo vệ người tố cáo, xác định trách nhiệm chính trong việc bảo vệ người tố cáo thuộc về người giải quyết tố cáo.
Bảng 1.1. Danh mục các văn bản pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai
TT
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng
năm ban hành
Cơ quan
ban hành Trích yếu nội dung
01
Luật số 09/1998/QH10 ngày 02/12/1998
Quốc hội
Luật Khiếu nại, tố cáo: quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết KNTC.
Hết hiệu lực thi hành 02
Luật số 26/2004/QH11 ngày 15/6/2004
Quốc hội
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998.
Hết hiệu lực thi hành
03 Luật số
58/2005/QH11 Quốc hội Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung
TT
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng
năm ban hành
Cơ quan
ban hành Trích yếu nội dung
ngày 29/11/2005 năm 2004).
Hết hiệu lực thi hành
04
Luật số 13/2003/QH11 ngày 26/11/2003
Quốc hội
Luật Đất đai: quy định về quản lý và sử dụng đất đai. Trong đó Chương VI, mục 2 quy định về giải quyết tranh chấp, KNTC về đất đai.
Hết hiệu lực thi hành
05
Luật số:
64/2010/QH12 ngày 24/11/2010
Quốc hội
Luật Tố tụng hành chính: quy định về hoạt động tố tụng hành chính. Trong đó, có các điều sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2003 về thẩm quyền giải quyết TCĐĐ và khiếu nại, khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai.
Hết hiệu lực thi hành
06
Luật số:
56/2010/QH12 ngày 15/11/2010
Quốc hội
Luật Thanh tra: quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân, trong đó có quy định về chức năng, nhiệm vụ giải quyết khiếu nại tố cáo của Thanh tra tỉnh, huyện và Thanh tra Sở.
07
Luật số 02/2011/QH13 ngày 11/11/2011
Quốc hội
Luật Khiếu nại: quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN
08
Luật số 03/2011/QH13 ngày 11/11/2011
Quốc hội
Luật Tố cáo: quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL của cán bộ công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ và đối với hành vi VPPL của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.
09
Luật số 93/2015/QH13 Ngày 25/ 11/2015
Quốc hội
Luật Tố tụng hành chính: quy định những nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính.
TT
Tên văn bản, số hiệu, ngày tháng
năm ban hành
Cơ quan
ban hành Trích yếu nội dung
10
Luật số 45/2013/QH13 Ngày 29/ 11/2013
Quốc hội
Luật Đất đai: quy định giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. Trong đó Chương XIII, mục 2 quy định về thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
11
Luật số 42/2013/QH 13 ngày 25/12/2013
Quốc hội Luật tiếp công dân
12
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
ngày 29/10/2004
Chính phủ
Về thi hành Luật Đất đai, trong đó Chương XII quy định về giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai
13
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP
ngày 25/5/2007
Chính phủ
Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Chương VI bổ sung một số quy định đối với giải quyết khiếu nại về đất đai
14
Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012
Chính phủ
Quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại:
quy định cụ thể về nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung, công khai và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, quy định về tiếp công dân.
15
Nghị định số 76/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012
Chính phủ
Quy định chi tiết một số điều của Luật Tố cáo:
quy định về trường hợp nhiều người cùng tố cáo về một nội dung, công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo, bảo vệ người tố cáo và chế độ khen thưởng đối với người có thành tích trong tố cáo.
16
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
ngày 15/5/2014
Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai
17
Nghị định số 64/2014/NĐ-CP
ngày 26/6/2014
Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật tiếp công dân
(Nguồn: quá trình thu thập số liệu)