CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN - PHÁP LUẬT VỀ BIỆN PHÁP KÊ BIÊN TÀI SẢN CÓ GIÁ TRỊ TƯƠNG ỨNG VỚI SỐ TIỀN PHẠT ĐỂ BÁN ĐẤU GIÁ
1.2. Quy định pháp luật về biện pháp kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá
1.2.6. Thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá
KBTS là một hoạt động áp dụng pháp luật cụ thể, vì vậy việc áp dụng biện pháp cưỡng chế này phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Theo đó, khoản 1 Điều 87 Luật XLVPHC 2012 quy định thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế KBTS có giá trị tương ứng với số tiền phạt để BĐG thuộc thẩm quyền của các chủ thể sau đây:
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp;
- Trưởng đồn Công an; Trưởng Công an cấp huyện; Giám đốc Sở Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy; Giám đốc Công an cấp tỉnh; Cục trưởng Cục An ninh chính trị nội bộ; Cục trưởng Cục An ninh kinh tế; Cục trưởng Cục An ninh văn hóa, tư tưởng; Cục trưởng Cục An ninh thông tin; Cục trưởng Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội; Cục trưởng Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự xã hội;
Cục trưởng Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ;
Cục trưởng Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về ma tuý; Cục trưởng Cục Cảnh sát giao thông đường bộ, đường sắt; Cục trưởng Cục Cảnh sát đường thủy; Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy và cứu hộ, cứu nạn; Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh; Cục trưởng Cục Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp; Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường; Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm sử dụng công nghệ cao;
- Trưởng Đồn biên phòng; Chỉ huy trưởng Bộ đội biên phòng Cửa khẩu cảng; Chỉ huy trưởng Bộ đội biên phòng cấp tỉnh; Chỉ huy trưởng Hải đoàn biên phòng trực thuộc Bộ Tư lệnh Bộ đội biên phòng; Chỉ huy trưởng Vùng Cảnh sát biển; Cục trưởng Cục Cảnh sát biển;
- Chi cục trưởng Chi cục Hải quan; Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Cục trưởng Cục Kiểm tra sau thông quan; Cục trưởng Cục Điều tra chống buôn lậu thuộc Tổng cục Hải quan; Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan;
- Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm; Cục trưởng Cục Kiểm lâm;
- Chi cục trưởng Chi cục Thuế; Cục trưởng Cục Thuế; Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế;
- Chi Cục trưởng Chi cục Quản lý thị trường; Cục trưởng Cục Quản lý thị trường;
- Cục trưởng Cục Quản lý lao động ngoài nước; người đứng đầu cơ quan đại
diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài;
- Các chức danh quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 46 của Luật này;
- Giám đốc Cảng vụ hàng hải; Giám đốc Cảng vụ đường thuỷ nội địa; Giám đốc Cảng vụ hàng không;
- Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh;
Chánh án Tòa án quân sự khu vực; Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương; Chánh toà chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao; Chi cục trưởng Chi cục Thi hành án dân sự; Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự; Trưởng phòng Phòng Thi hành án cấp quân khu; Tổng cục trưởng Tổng cục Thi hành án dân sự.
Có thể thấy rằng, khoản 1 Điều 87 Luật XLVPHC 2012 đã sử dụng phương pháp liệt kê để xác định rõ những người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế KBTS để thi hành quyết định xử phạt VPHC. So với Pháp lệnh XLVPHC 2002 và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP28, Luật XLVPHC 2012 đã bổ sung thêm thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế KBTS cho các chủ thể sau đây: Trưởng đồn Công an;
Giám đốc Sở Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy; Cục trưởng Cục An ninh chính trị nội bộ; Cục trưởng Cục An ninh kinh tế; Cục trưởng Cục An ninh văn hóa, tư tưởng; Cục trưởng Cục An ninh thông tin; Cục trưởng Cục Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp; Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường; Cục trưởng Cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm sử dụng công nghệ cao; Chỉ huy trưởng Bộ đội biên phòng Cửa khẩu cảng; Chỉ huy trưởng Hải đoàn biên phòng trực thuộc Bộ Tư lệnh Bộ đội biên phòng; Chỉ huy trưởng Vùng Cảnh sát biển; Chi cục trưởng Chi cục Hải quan; Cục trưởng Cục Kiểm tra sau thông quan; Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan; Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế; Cục trưởng Cục Quản lý lao động ngoài nước; người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài; một số chức danh quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 46 của Luật XLVPHC; Giám đốc Cảng vụ hàng hải; Giám đốc Cảng vụ đường thuỷ nội địa;
Giám đốc Cảng vụ hàng không; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh; Chánh án Tòa án quân sự khu vực; Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương; Chánh toà chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao;
Chi cục trưởng Chi cục Thi hành án dân sự; Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự;
28 Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC 2002, Điều 4 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP.
Tổng cục trưởng Tổng cục Thi hành án dân sự. Việc bổ sung thêm các chức danh có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế KBTS là cần thiết để đáp ứng nhu cầu của thực tiễn quản lý. Bên cạnh đó, Luật XLVPHC 2012 cũng bãi bỏ thẩm quyền ra quyết định KBTS của một số chức danh so với trước đây như: Thẩm phán được phân công chủ toạ phiên toà; Trưởng phòng thi hành án dân sự cấp tỉnh; Chánh Thanh tra chuyên ngành cơ quan thuộc Chính phủ.
Qua sự phân tích trên có thể rút ra một số đặc điểm nổi bật về thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế KBTS như sau:
Thứ nhất, những chức danh có thẩm quyền KBTS bắt buộc phải là những chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC. Tuy nhiên, không phải mọi chức danh có thẩm quyền xử phạt đều có thẩm quyền KBTS để thi hành quyết định xử phạt.
Chẳng hạn các chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ, kiểm soát viên quản lý thị trường, công chức hải quan đang thi hành công vụ, chiến sĩ bộ đội biên phòng, kiểm lâm viên, đội trưởng, trạm trưởng… đều có quyền xử phạt mà không có quyền KBTS.
Thứ hai, mỗi một cơ quan sẽ chỉ có vài chức danh quản lý có thẩm quyền KBTS và không phụ thuộc vào chức danh đó là ở cấp bậc nào, ví dụ như: Chi cục trưởng Chi cục kiểm tra sau thông quan; Đội trưởng Đội kiểm soát thuộc Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Đội trưởng Đội kiểm soát chống buôn lậu; Đội trưởng Đội thủ tục Hải quan; Hải đội trưởng Hải đội kiểm soát trên biển và Đội trưởng Đội kiểm soát bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ thuộc Cục điều tra chống buôn lậu Tổng cục Hải quan có quyền xử phạt tương đương Chi cục trưởng Chi cục hải quan nhưng lại không có quyền KBTS như Chi cục trưởng Chi cục Hải quan.
Dựa vào các đặc điểm nêu trên có thể thấy rằng thẩm quyền cưỡng chế KBTS có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị cưỡng chế. Do đó, đòi hỏi người ra quyết định phải có “tầm” và “danh phận” nhất định để bảo đảm mỗi quyết định cưỡng chế được ban hành có được tính hợp pháp, hợp lý cao, hạn chế khiếu nại, khởi kiện. Một lý do khác mà các chức danh có thẩm quyền cưỡng chế KBTS là những chức danh được “chọn lọc” cao vì tính trách nhiệm của mỗi quyết định cưỡng chế buộc người có thẩm quyền cưỡng chế phải cân nhắc kỹ lưỡng trước khi ra quyết định, đặc biệt đó là những trường hợp ra quyết định cưỡng chế nhằm thi hành quyết định xử phạt của những chức danh khác chứ không phải để thi hành quyết định xử phạt của mình. Đồng thời, trong quá trình áp dụng các biện
pháp cưỡng chế, đặc biệt là biện pháp KBTS có giá trị tương ứng với số tiền phạt để BĐG thường cần đến sự hỗ trợ của lực lượng Cảnh sát nhân dân hoặc cá nhân, cơ quan, tổ khác khác, do vậy để có thể kêu gọi sự hỗ trợ của các chủ thể này đòi hỏi người có thẩm quyền cưỡng chế phải có những địa vị pháp lý nhất định.
Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 87 Luật XLVPHC 2012, những người có thẩm quyền cưỡng chế KBTS nêu trên có thể giao quyền cho cấp phó.
Việc giao quyền chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền.
Cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kì cá nhân nào khác.
Vấn đề đặt ra đối với quy định trên là Luật XLVPHC 2012 quy định giao quyền bằng “văn bản” nhưng không đề cập đến hình thức văn bản giao quyền là gì?
Đồng thời cũng không giải thích rõ sự “vắng mặt” của cấp trưởng được hiểu như thế nào?
Về hình thức của văn bản giao quyền: hiện nay, mẫu Văn bản giao quyền xử lý vi phạm hành chính trong phụ lục một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ không quy định rõ hình thức văn bản giao quyền. Do đó, có nhiều quan điểm khác nhau về hình thức của văn bản giao quyền. Có một số ý kiến nổi bật như sau29:
Ý kiến thứ nhất cho rằng: tên loại của văn bản giao quyền là “công văn”30. Vì công văn dùng để thông tin trong hoạt động giao dịch, trao đổi công tác hàng ngày trong các cơ quan như giao dịch, nhắc nhở, trả lời, đề nghị, mời họp, hướng dẫn thực hiện văn bản cấp trên, xin ý kiến, thăm hỏi, cảm ơn, phúc đáp. Tuy nhiên công văn chỉ ở mức độ nhẹ nhàng, không mang tính công quyền cao.
Ý kiến thứ hai cho rằng: tên loại văn bản giao quyền trong Luật XLVPHC là
“thông báo”31. Vì thông báo nhằm mục đích thông tin về hoạt động, thông tin nhanh
29 Nguyễn Thị Hương Huệ, “Hình thức văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, tạm giữ người theo thủ tục hành chính và trách nhiệm pháp lý của người được giao quyền”, đăng trên trang thông tin điện tử Sở tư pháp tỉnh Hưng Yên, tại địa chỉ:
http://sotuphap.hungyen.gov.vn/portal/Pages/2016-10/HC3ACnh20thE1BBA9c-ca0caa49ba71678c.aspx, truy cập ngày 27/5/2017.
30 Công văn số 1734/UBND-TH ngày 18/5/2015 của Chủ tịch UBND tỉnh Long An về việc ủy quyền điều hành, xử lý công việc của UBND tỉnh.
31 Thông báo số 07/TB-UBND, Thông báo số 08/TB-UBND, Thông báo số 09/TB-UBND ngày 12/01/2015 của Chủ tịch UBND huyện Phù Cát, tỉnh Bình Định về giao quyền xử lý VPHC cho các Phó chủ tịch UBND huyện gồm Lương Ngọc Anh, Phạm Ngọc Trình, Nguyễn Huỳnh Huyện.
cho người quản lý của mình biết thi hành và những thông tin về những tin tức khác mà người có liên quan cần biết. Như vậy, thông báo chỉ để mọi người biết người giao quyền đã giao quyền cho người được giao quyền. Thông báo cũng không mang tính pháp lý cao.
Ý kiến thứ ba cho rằng: văn bản giao quyền là văn bản hành chính vì văn bản hành chính mang thông tin quy phạm nhà nước và nó cụ thể hóa việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong khâu quản lý. Chính vì lẽ đó, mà văn bản giao quyền phải là “quyết định”32. Vì nó thể hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác.
Tác giả đồng tình với quan điểm thứ ba là nên quy định hình thức của văn bản giao quyền là “quyết định” vì tính pháp lý của nó cao hơn các hình thức khác, đồng thời thể hiện được sự cân nhắc kỹ lưỡng trong ý chí của chủ thể thực hiện giao quyền đối với cấp phó trong việc thực hiện quyền lực của Nhà nước qua việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC.
Câu hỏi tiếp theo cần trả lời là “sự vắng mặt” của cấp trưởng trong trường hợp này cần được hiểu như thế nào”?
Luật XLVPHC 2012 quy định 03 trường hợp cấp trưởng có thể giao quyền cho cấp phó thực hiện một số thẩm quyền của mình đó là: giao quyền xử phạt33, giao quyền quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt34 và giao quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính35. Tuy nhiên, về điều kiện giao quyền thì có sự khác nhau trong 03 trường hợp nêu trên. Nếu việc giao quyền xử phạt có thể được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc thì việc giao quyền quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt và giao quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt.
Vấn đề đặt ra là sự vắng mặt của cấp trưởng cần được hiểu như thế nào cho đúng với tinh thần của Luật XLVPHC 2012, đó là sự vắng mặt thường xuyên, lâu dài hay là sự vắng mặt tạm thời. Chẳng hạn trường hợp cấp trưởng chuyển đi nhưng chưa có cấp trưởng mới thay thế thì có được xem là vắng mặt để giao quyền cho cấp phó hay không? Nếu so sánh điều kiện giao quyền cưỡng chế so với giao quyền
32 Quyết định số 4587/QĐ-UBND ngày 15/9/2014 của Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí Minh về giao quyền xử phạt VPHC và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC.
33 Điều 54 Luật XLVPHC 2012.
34 Khoản 2 Điều 87 Luật XLVPHC 2012.
35 Khoản 2 Điều 123 Luật XLVPHC 2012.
xử phạt và xem xét quy định tại khoản 2 Điều 87 Luật XLVPHC 2012 có thể thấy Luật quy định “cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật”. Theo quy định này có thể thấy sự vắng mặt của cấp trưởng trong quy định này chỉ là sự vắng mặt tạm thời vì những lý do nhất định như sức khỏe, yêu cầu công tác... chứ không phải là sự vắng mặt thường xuyên bởi cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm trước cấp trưởng và trước pháp luật về việc thực hiện thẩm quyền được giao.
Việc quy định cấp trưởng chỉ được giao quyền quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt khi cấp trưởng vắng mặt là quy định hợp lý vì tính chất nghiêm trọng của quyết định cưỡng chế so với quyết định xử phạt. Một khi chủ thể có thẩm quyền cưỡng chế đã được “chọn lọc” thì việc giao quyền lại càng phải hạn chế. Nói cách khác, chỉ nên đặt ra vấn đề giao quyền trong hoàn cảnh không thể không giao quyền mới bảo toàn được ý nghĩa của việc chỉ trao quyền cưỡng chế cho một số chức danh quan trọng. Và do chỉ được giao quyền khi cấp trưởng vắng mặt nên đây là giao quyền theo vụ việc chứ không phải giao quyền thường xuyên, lâu dài36.