Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BIỆN PHÁP KÊ BIÊN TÀI SẢN CÓ GIÁ TRỊ TƯƠNG ỨNG VỚI SỐ TIỀN PHẠT ĐỂ BÁN ĐẤU GIÁ VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.2. Một số giải pháp chung góp phần hoàn thiện biện pháp kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá
2.2.1. Bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định trong các nghị định của Chính phủ về biện pháp kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá
Như đã trình bày, liên quan đến vấn đề cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC bằng biện pháp KBTS, bên cạnh quy định chung được quy định tại Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, Chính phủ còn ban hành hai Nghị định để quy định về việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và thuế là Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, ngoài những bất cập, mâu thuẫn đã được trình bày trong các vấn đề cụ thể đã được xem xét ở mục 2.1.3 và 2.1.4 thì giữa Nghị định số 166/2013/NĐ-CP với Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP còn một số điểm không thống nhất khác cần lưu ý chỉnh sửa, cụ thể như sau:
Về đối tượng bị áp dụng biện pháp cưỡng chế KBTS
Các đối tượng bị áp dụng biện pháp KBTS được quy định tại Điều 18 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, Điều 48 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Điều 37 Nghị
định số 129/2013/NĐ-CP. Đối chiếu các quy định này có thể thấy mặc dù cách thể hiện khác nhau nhưng các Nghị định này cùng quy định các đối tượng bị áp dụng biện pháp KBTS bao gồm:
(i) Cá nhân không có tiền lương, thu nhập cố định và không có tài khoản tiền gửi tại các tổ chức tín dụng hoặc có tài khoản nhưng số tiền gửi không đủ khấu trừ để nộp phạt;
(ii) Tổ chức không có tài khoản hoặc số tiền gửi từ tài khoản tại tổ chức tín dụng không đủ số tiền phạt để áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản.
Tuy nhiên, khác biệt ở chỗ Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP còn quy định nếu cá nhân rơi vào các trường hợp bị áp dụng biện pháp KBTS ở trên nhưng “đang trong thời gian chữa bệnh tại các cơ sở khám chữa bệnh được thành lập theo quy định của pháp luật” thì không thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp KBTS89, trong khi Nghị định số 166/2013/NĐ-CP không hề quy định ngoại lệ này. Do đó, khi tình huống này xảy ra trên thực tế có thể làm phát sinh những tranh cãi khi xác định đối tượng bị KBTS do sự thiếu thống nhất của các quy định nói trên.
Về thời gian tiến hành KBTS
Theo khoản 1 Điều 22 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, thời gian tiến hành KBTS được quy định như sau: “Việc KBTS phải thực hiện vào ban ngày, thời gian từ 08 giờ đến 17 giờ”; trong khi đó, khoản 1 Điều 51 Nghị định số 127/2013/NĐ- CP và khoản 1 Điều 40 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại quy định: “Việc KBTS phải thực hiện vào ban ngày và trong giờ làm việc hành chính áp dụng tại địa phương KBTS”. Rõ ràng có sự thiếu thống nhất về thời gian tiến hành KBTS giữa các Nghị định bởi theo cách quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP thì thời gian tiến hành KBTS là “từ 08 giờ đến 17 giờ”, nghĩa là việc kê biên được tiến hành liên tục, tính cả thời gian nghỉ trưa; trong khi cách quy định của Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP là “giờ làm việc hành chính áp dụng tại địa phương KBTS”, nghĩa là thời gian tiến hành KBTS có thể sớm hơn 08 giờ hoặc trễ hơn 17 giờ theo quy định về giờ làm việc hành chính của địa phương nơi tiến hành KBTS và không tính thời gian nghỉ trưa.
Về điều kiện thành lập và thẩm quyền ra quyết định thành lập Hội đồng định giá
89 Khoản 3 Điều 48 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và khoản 4 Điều 37 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP.
Khoản 2 Điều 25 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định TS đã kê biên được định giá theo sự thỏa thuận giữa người chủ trì thực hiện quyết định cưỡng chế với đại diện tổ chức hoặc cá nhân bị cưỡng chế và chủ sở hữu chung trong trường hợp KBTS chung. Trường hợp các bên không thỏa thuận được về giá thì trong thời hạn không quá 10 ngày làm việc, kể từ ngày TS bị kê biên, người đã ra quyết định cưỡng chế ra quyết định thành lập Hội đồng định giá TS. Trong khi đó, khoản 2 Điều 54 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và khoản 2 Điều 43 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại quy định đối với TS kê biên có giá trị dưới 1.000.000 đồng hoặc TS thuộc loại mau hỏng, nếu các bên không thỏa thuận được với nhau về giá thì người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế có trách nhiệm định giá. Trường hợp TS kê biên có giá trị từ 1.000.000 đồng trở lên thuộc loại khó định giá hoặc các bên không thỏa thuận được về giá thì trong thời hạn không quá 15 ngày kể từ ngày TS bị kê biên, người đã ra quyết định cưỡng chế đề nghị cơ quan có thẩm quyền thành lập Hội đồng định giá.
Đối chiếu các quy định trên, có thể thấy điều kiện để thành lập Hội đồng định giá TS kê biên trong các Nghị định trên là khác nhau. Theo quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, trong trường hợp các bên không thỏa thuận được về giá thì người đã ra quyết định cưỡng chế tiến hành thành lập Hội đồng định giá TS mà không cần quan tâm TS được định giá có giá trị như thế nào. Trong khi đó, Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại dựa vào giá trị của TS được định giá để xác định có hay không việc thành lập Hội đồng định giá, theo đó, việc thành lập Hội đồng định giá chỉ xảy ra khi TS kê biên có giá trị từ 1.000.000 đồng trở lên thuộc loại khó định giá hoặc các bên không thỏa thuận được về giá.
Ngoài ra, thẩm quyền thành lập Hội đồng định giá trong các Nghị định trên cũng khác nhau. Nếu Nghị định số 166/2013/NĐ-CP cho phép người đã ra quyết định cưỡng chế “ra quyết định thành lập” Hội đồng định giá TS thì Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP chỉ cho phép người đã ra quyết định cưỡng chế “đề nghị” cơ quan có thẩm quyền thành lập Hội đồng định giá.
Về thời gian ký hợp đồng BĐG để BĐG TS kê biên
Khoản 1 Điều 26 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định trong thời hạn 15 ngày làm việc, kể từ ngày TS bị kê biên, người đã ra quyết định cưỡng chế ký hợp đồng BĐG với tổ chức BĐG chuyên nghiệp trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có TS bị kê biên để BĐG; trường hợp không ký được hợp đồng
BĐG với tổ chức BĐG chuyên nghiệp thì thành lập Hội đồng BĐG TS. Trong khi đó, khoản 1 Điều 57 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và khoản 1 Điều 46 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại quy định trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày ra quyết định kê biên, người chủ trì cưỡng chế ký hợp đồng BĐG với các tổ chức BĐG chuyên nghiệp (Trung tâm dịch vụ BĐG TS, doanh nghiệp BĐG TS) để tổ chức BĐG TS theo quy định.
So sánh hai quy định trên có thể thấy những điểm khác biệt về thời gian tiến hành ký hợp đồng BĐG TS kê biên giữa các Nghị định. Xét về thời hạn, thời gian tiến hành ký hợp đồng BĐG TS kê biên trong Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngắn hơn so với Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP tính theo “ngày làm việc” trong khi Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP tính theo “ngày thông thường”. Thời điểm tính thời gian tiến hành ký hợp đồng BĐG TS kê biên cũng khác nhau, trong khi Nghị định số 166/2013/NĐ-CP tính từ “ngày TS bị kê biên” thì Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP lại tính từ “ngày ra quyết định kê biên”.
Qua những phân tích trên, có thể thấy rằng giữa Nghị định số 166/2013/NĐ- CP với Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP tồn tại rất nhiều quy định không thống nhất với nhau, dẫn đến những mâu thuẫn, chồng chéo và gây ra nhiều tranh cãi trong quá trình áp dụng pháp luật. Những điểm thiếu thống nhất này có thể được lý giải bởi các lý do sau đây:
Một là, sự thiếu sót của Chính phủ khi quy định về phạm vi áp dụng của các Nghị định
Theo quy định hiện hành, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP là Nghị định được Chính phủ ban hành để quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong tất cả các lĩnh vực. Do đó, Nghị định này cũng được áp dụng đối với việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế. Tuy nhiên, bên cạnh Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, Chính phủ còn ban hành Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP để quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế, dẫn đến tình trạng cùng một vấn đề nhưng lại chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản.
Điều này có thể được lý giải rằng việc Chính phủ ban hành Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP là để hướng dẫn việc cưỡng
chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong hai lĩnh vực đặc thù là hải quan và thuế. Tuy nhiên, thiếu sót của Chính phủ là khi ban hành Nghị định số 166/2013/NĐ-CP lại không có quy định nào loại trừ việc áp dụng Nghị định này với hai lĩnh vực hải quan và thuế hoặc ít ra là có quy định dẫn chiếu việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và thuế sẽ được áp dụng theo Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP. Chính thiếu sót này dẫn đến hệ quả là giữa các Nghị định có nhiều điểm không thống nhất về biện pháp KBTS dẫn đến những mâu thuẫn khi áp dụng trong thực tế.
Hai là, về hiệu lực áp dụng của các Nghị định
Khoản 3 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (hết hiệu lực ngày 01/07/2016) và khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Nghị định số 127/2013/NĐ-CP, Nghị định số 129/2013/NĐ-CP và Nghị định số 166/2013/NĐ-CP đều là các văn bản do cùng một chủ thể là Chính phủ ban hành do vậy đối với những vấn đề liên quan đến biện pháp cưỡng chế KBTS mà có quy định khác nhau thì văn bản được áp dụng là văn bản được ban hành sau.
Xét về thời gian ban hành, Nghị định số 127/2013/NĐ-CP được ban hành ngày 15/10/2013, Nghị định số 129/2013/NĐ-CP được ban hành ngày 16/10/2013, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP được ban hành ngày 12/11/2013. Như vậy, chiếu theo quy định trên có thể kết luận rằng trong trường hợp có những quy định khác nhau giữa các Nghị định trên về biện pháp cưỡng chế KBTS thì áp dụng quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP vì đây là văn bản được ban hành sau.
Tuy nhiên, qua khảo sát tác giả nhận thấy khi cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC bằng biện pháp KBTS trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế thì các chủ thể có thẩm quyền luôn áp dụng quy định của Nghị định số 127/2013/NĐ- CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP trong khi đó đáng lẽ ra phải áp dụng Nghị định số 166/2013/NĐ-CP mới đảm bảo tính hợp pháp90. Đơn cử, trả lời phỏng vấn của tác giả về những vướng mắc khi áp dụng pháp luật về biện pháp KBTS, Bà Vũ Thị Hải Yến – Phó chi cục trưởng Chi cục thuế Quận 10, thành phố Hồ Chí Minh
90 Khi thực hiện khảo sát ý kiến của 20 cá nhân lãnh đạo các cơ quan hải quan và cơ quan thuế ở một số địa phương đều cho kết quả khi áp dụng biện pháp kê biên tài sản trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế thì văn bản được áp dụng là Nghị định số 127/2013/NĐ-CP hoặc Nghị định số 129/2013/NĐ-CP chứ không áp dụng Nghị định số 166/2013/NĐ-CP. (Xem Phụ lục 2 – Danh sách các cá nhân được khảo sát).
cho biết: “Đây là một trong những vấn đề pháp lý chúng tôi bị vướng khi thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC về thuế. Chúng tôi vẫn nắm được các quy định của Nghị định số 166/2013/NĐ-CP và nhận thấy có nhiều điểm chưa thống nhất với Nghị định số 129/2013/NĐ-CP khi hướng dẫn các biện pháp cưỡng chế. Tuy nhiên, trên thực tế khi áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt trong đó có biện pháp KBTS chúng tôi vẫn áp dụng quy định của Nghị định số 129/2013/NĐ-CP vì đây là văn bản hướng dẫn cụ thể dành riêng cho lĩnh vực thuế”91.
Vì các lý do nêu trên, để bảo đảm sự thống nhất trong các quy định giữa Nghị định số 166/2013/NĐ-CP với Nghị định số 127/2013/NĐ-CP và Nghị định số 129/2013/NĐ-CP về biện pháp cưỡng chế KBTS cũng như đảm bảo sự phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tác giả kiến nghị Chính phủ cần xem xét bổ sung quy định về việc không áp dụng các quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC đối với lĩnh vực hải quan và thuế trong Nghị định số 166/2013/NĐ-CP để giải quyết những vấn đề chưa thống nhất giữa các Nghị định như đã phân tích ở trên. Cụ thể, Điều 1 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP nên được quy định thành 2 khoản như sau:
“Điều 1: Phạm vi điều chỉnh
1. Nghị định này quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do VPHC gây ra trong trường hợp không áp dụng xử phạt (sau đây gọi chung là cưỡng chế), trách nhiệm thi hành và bảo đảm thi hành quyết định cưỡng chế.
2. Nghị định này không áp dụng đối với cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực hải quan và lĩnh vực thuế.”
Sự bổ sung này hết sức cần thiết bởi các lý do sau:
Một là, xác định rõ văn bản có hiệu lực áp dụng khi các chủ thể có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế KBTS trên thực tế bởi nếu bỏ qua vấn đề này sẽ dẫn đến tình trạng áp dụng sai văn bản pháp luật, dẫn đến hệ quả là việc cưỡng chế KBTS không đảm bảo tính hợp pháp, điều này hoàn toàn không phù hợp với mô hình nhà nước pháp quyền mà Nhà nước ta đang nỗ lực xây dựng.
Hai là, sự bổ sung này hướng đến thực hiện nguyên tắc tại Điều 8 Hiến pháp
91 Xem Phụ lục 2 - Kết quả phỏng vấn chuyên gia về công tác áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản trên thực tế.
năm 2013: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Nguyên tắc này đòi hỏi tiền đề là phải có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh92. Sự hoàn chỉnh trong hệ thống pháp luật yêu cầu các văn bản pháp luật phải thống nhất với nhau, điều này đã được cụ thể hóa thành nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tại khoản 1 Điều 5 như sau:
“Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Do vậy, các Nghị định hướng dẫn thi hành biện pháp cưỡng chế KBTS cũng cần phải quy định một cách thống nhất, có như vậy thì việc áp dụng biện pháp cưỡng chế KBTS mới được thực hiện một cách hiệu quả, thống nhất và hợp pháp.
2.2.2. Khắc phục tình trạng chủ thể vi phạm hành chính không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt
Trong thực tế, có rất nhiều trường hợp cá nhân bị xử phạt VPHC với mức tiền phạt rất lớn nhưng bản thân họ không có TS, thu nhập và các điều kiện khác để thực hiện nghĩa vụ theo quyết định xử phạt VPHC. Căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC 2012 thì có thể hiểu rằng việc áp dụng biện pháp KBTS có giá trị tương ứng với số tiền phạt để BĐG nhằm bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC chỉ có thể áp dụng đối với những người vi phạm có TS. Đối với người vi phạm không có tiền, TS theo quy định trên thì không thể thực hiện việc cưỡng chế được. Do đó, trong thời gian vừa qua, các cơ quan có thẩm quyền khá lúng túng trong việc xử lý đối với những trường hợp người bị xử phạt VPHC không có khả năng thi hành quyết định xử phạt.
Đơn cử, theo Báo cáo số 245/BC-UBND ngày 09/10/2015 của UBND thành phố Biên Hòa báo cáo công tác thi hành pháp luật xử lý VPHC năm 2015 ghi nhận việc tổ chức thi hành quyết định xử phạt còn gặp nhiều khó khăn do người vi phạm cố tình trốn tránh không chấp hành quyết định; những cá nhân từ địa phương khác chuyển đến sinh sống khi bị xử phạt đã nhận quyết định nhưng sau đó bỏ đi khỏi địa phương nên không tổ chức thực hiện được quyết định trong khi luật không cho phép thu hồi quyết định. Đối với những trường hợp chuyển quyết định về nơi cư trú của người vi phạm để tổ chức thực hiện nhưng không có quy định về việc phản hồi nên không thể theo dõi được kết quả thực hiện. Ngoài ra, việc cưỡng chế thi hành quyết
92 Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2013, tr.50.