Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BIỆN PHÁP KÊ BIÊN TÀI SẢN CÓ GIÁ TRỊ TƯƠNG ỨNG VỚI SỐ TIỀN PHẠT ĐỂ BÁN ĐẤU GIÁ VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.1. Thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về các nội dung cụ thể của biện pháp kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá và giải pháp hoàn thiện
2.1.3. Về các tài sản không được kê biên
Như đã trình bày ở mục 1.2.4, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể bị xử phạt VPHC, pháp luật quy định khi áp dụng biện pháp KBTS có giá trị tương ứng với số tiền phạt để BĐG thì cơ quan có thẩm quyền không được kê biên các loại TS được quy định tại Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP. Quy định về các loại TS không được kê biên thể hiện tính nhân đạo của Nhà nước đối với chủ thể bị xử phạt. Tuy nhiên, sự thiếu rõ ràng trong các quy định nêu trên đã làm cho ý định tốt đẹp này khó thực hiện trên thực tế, thậm chí trở thành “kẽ hở” để
50 Xem Phụ lục 2 - Kết quả phỏng vấn chuyên gia về công tác áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản trên thực tế.
51 Tế Ngọc Đức (2016), Thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại học Luật TP.HCM, tr. 20.
chủ thể bị xử phạt lợi dụng nhằm tránh né việc thực hiện nghĩa vụ chấp hành các quyết định xử phạt VPHC.
Thứ nhất, theo Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền sẽ không được kê biên: “nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú”.
Theo quy định của Luật Nhà ở năm 2014: “Nhà ở là công trình xây dựng với mục đích để ở và phục vụ các nhu cầu sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân”52. Nếu dựa vào định nghĩa này, chúng ta dễ dàng hiểu rằng nếu cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế chỉ có một “công trình xây dựng với mục đích để ở và phục vụ các nhu cầu sinh hoạt” mà không có cái thứ hai thì nhà ở đó không thể bị kê biên BĐG để thi hành quyết định xử phạt VPHC. Tuy nhiên, như đã trình bày ở mục 2.1.2, việc xác định nhà ở của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế có phải “duy nhất”
hay không trên thực tế là một điều không hề đơn giản. Các cơ quan chức năng khi thực hiện KBTS gặp rất nhiều khó khăn trong việc xác minh tính “duy nhất” đối với nhà ở của cá nhân, gia đình người bị cưỡng chế.
Đối chiếu với quy định của Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2012, 2014) thì cá nhân được miễn thuế thu nhập cá nhân đối với thu nhập từ chuyển nhượng nhà ở, quyền sử dụng đất ở và TS gắn liền với đất ở của cá nhân trong trường hợp cá nhân chỉ có một nhà ở, đất ở duy nhất53. Hiện nay, pháp luật về thuế chỉ quy định biện pháp duy nhất để xác minh, kiểm tra thông tin của người đề nghị được miễn thuế đó là cam đoan của người nộp thuế54. Mặc dù quy định người nộp thuế phải chịu trách nhiệm về cam đoan của mình, nếu bị phát hiện nội dung cam đoan không đúng với thực tế sẽ bị xử lý truy thu thuế và xử phạt về hành vi vi phạm pháp luật thuế theo quy định của pháp luật về quản lý thuế nhưng thực tế không có cơ chế nào để kiểm tra về tính chính xác và trung thực của các cam đoan này. Để khắc phục tình trạng này, nhiều cơ quan thuế yêu cầu cá nhân khi đề nghị miễn thuế thu nhập cá nhân phải nộp giấy xác nhận của cơ quan có thẩm quyền về tính xác thực của nội dung trong cam đoan. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là cơ quan
52 Khoản 1 Điều 3 Luật Nhà ở năm 2014.
53 Khoản 2 Điều 4 Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 (sửa đổi, bổ sung năm 2012, 2014).
54 Điểm b2 khoản 1 Điều 3 Thông tư số 111/2013/TT-BTC hướng dẫn Luật Thuế thu nhập cá nhân quy định:
“Nhà ở, đất ở duy nhất được miễn thuế do cá nhân chuyển nhượng bất động sản tự khai và chịu trách nhiệm.
Nếu phát hiện không đúng sẽ bị xử lý truy thu thuế và phạt về hành vi vi phạm pháp luật thuế theo quy định của pháp luật về quản lý thuế”.
nào sẽ thực hiện xác nhận các cam đoan này khi pháp luật không có bất cứ quy định nào về vấn đề cung cấp xác nhận của cơ quan có thẩm quyền. Qua đó, có thể kết luận rằng việc xác định tính duy nhất của nhà ở của cá nhân, gia đình người bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trên thực tế là rất khó khăn.
Ngoài ra, khó khăn không chỉ dừng lại ở việc xác minh nhà ở duy nhất của cá nhân, gia đình người bị cưỡng chế mà ngay cả khi nhà nước có hệ thống cơ sở dữ liệu để kiểm tra thông tin thì cũng không tránh khỏi trường hợp các chủ thể này cố tình “lách luật” nhằm né tránh việc bị KBTS. Chẳng hạn, cũng trong ví dụ nêu ở mục 2.1.2, giả sử người bị xử phạt có hai căn nhà. Ngay sau khi bị lập biên bản (kể cả sau khi ra quyết định xử phạt) về hành vi vi phạm, người đó biết rằng mình có thể bị kê biên nhà ở để BĐG nên đã bán, chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho một căn nhà cho người khác. Đương nhiên, lúc này người bị xử phạt chỉ còn lại một căn nhà duy nhất. Do đó, cơ quan chức năng sẽ không thể thực hiện việc kê biên đối với nhà ở duy nhất của người đó.
Nhân đây, cũng xin nói thêm là việc không kê biên nhà ở duy nhất được áp dụng khi có thêm tiêu chí “có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú”. Hiện nay, ở mỗi địa phương thì “diện tích tối thiểu” được quy định khác nhau55. Tuy nhiên, việc “lách” quy định này cũng không quá khó khăn. Theo đó, chủ thể bị xử phạt có thể cho một số cá nhân nhập hộ khẩu vào một căn nhà để đạt được diện tích tối thiểu/người phù hợp với quy định pháp luật. Hiện nay, điều kiện để nhập hộ khẩu vào một căn nhà tương đối dễ dàng và thủ tục khá nhanh nên hoàn toàn có thể thỏa tiêu chí “diện tích tối thiểu”56. Trong trường hợp này, người bị xử phạt chỉ có một căn nhà duy nhất có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú. Do đó, căn nhà này không thể bị kê biên BĐG57.
Bên cạnh đó, việc áp dụng quy định này còn gặp phải trở ngại từ các quy định đặc thù của các địa phương. Như đã phân tích, theo Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định hai điều kiện để nhà ở không bị kê biên như sau: (i) Nhà ở bị kê biên phải là nhà ở duy nhất của cá nhân và gia đình người bị cưỡng chế và
55 Đơn cử, tại Hà Nội, chương trình phát triển nhà ở thành phố Hà Nội giai đoạn 2012-2020 và định hướng đến năm 2030 vừa được Thủ tướng phê duyệt tại Quyết định số 996/QĐ-TTg, đến năm 2015, diện tích nhà ở bình quân toàn thành phố là 23,1 m2/người (diện tích nhà ở tối thiểu 6,5 m2/người), trong đó khu vực đô thị là 26,6 m2/người, khu vực nông thôn là 20 m2/người.
56 Nguyễn Thị Thiện Trí (chủ biên) (2013), Quyền tự do cư trú của công dân trong giai đoạn hiện nay, Nxb.
Dân Trí, tr. 214, 227.
57 Cao Vũ Minh - Nguyễn Nhật Khanh (2016), “Bất cập trong các quy định pháp luật về tài sản không được kê biên để bán đấu giá khi thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6 (338), tr.10-12.
(ii) Nhà ở có diện tích tối thiểu theo quy định của pháp luật về cư trú. Nếu thiếu một trong hai điều kiện này thì nhà ở vẫn bị kê biên. Trên thực tế, cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế thường tìm đủ mọi kẽ hở của pháp luật để thỏa mãn hai tiêu chí trên nhằm né tránh bị kê biên nhà ở. Tuy nhiên, ngay cả khi thiếu một trong hai điều kiện trên thì việc KBTS cũng gặp phải những trở ngại nhất định do quy định đặc thù ở các địa phương. Theo khảo sát của tác giả, hầu hết các tỉnh, thành phố trên cả nước đều có quy định về diện tích đất ở tối thiểu được tách thửa, các quy định này hướng đến việc quản lý đất đai một cách có hệ thống và đảm bảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại các địa phương58. Tuy nhiên, các quy định về diện tích đất ở tối thiểu được phép tách thửa nói trên vô tình trở thành “lực cản” đối với các chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng biện pháp KBTS để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC.
Xin đưa ra một ví dụ để chứng minh cho lập luận của tác giả như sau: một người bị cưỡng chế KBTS có một nhà ở duy nhất tại Quận 1, thành phố Hồ Chí Minh, có diện tích là 70m2, sau khi trừ đi phần diện tích tối thiểu dành cho các thành viên trong gia đình theo quy định về cư trú thì phần diện tích nhà ở còn lại bị kê biên có diện tích là 30m2. Tuy nhiên, đối với đất đã có nhà ở tại Quận 1, để được tách thửa thì thửa đất mới hình thành và thửa đất còn lại, sau khi trừ lộ giới phải có diện tích tối thiểu là 45m2 và chiều rộng mặt tiền thửa đất không nhỏ hơn 03 mét tại đường phố có lộ giới ≥ 20 mét; 36m2 và chiều rộng mặt tiền thửa đất không nhỏ hơn 03 mét tại đường phố có lộ giới < 20 mét. Chiếu theo quy định này, phần diện tích 30m2 nhà ở gắn liền với đất bị kê biên sau khi BĐG sẽ không được tách thửa theo quy định nêu trên, người trúng đấu giá sẽ không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở đối với phần nhà ở gắn liền với đất bị kê biên nên khi BĐG phần nhà ở này có thể sẽ không có người mua. Do vậy, TS đã bị kê biên vẫn không thể BĐG để thu hồi số tiền phạt mà thậm chí còn phát sinh thêm nhiều chi phí để thực hiện cưỡng chế.
Để khắc phục bất cập này, tác giả kiến nghị cần sớm hoàn thiện cơ sở dữ liệu thông tin về nhà ở của cá nhân để có sự xác minh chính xác số lượng nhà ở của người bị cưỡng chế khi tiến hành KBTS, tránh trường hợp lạm dụng sự hạn chế về dữ liệu thông tin để trốn tránh việc bị kê biên nhà ở. Đồng thời, các địa phương khi ban hành các quy định đặc thù cần bảo đảm không tạo ra sự mâu thuẫn, chồng chéo
58 Xem Phụ lục 1: Quy định về diện tích đất ở tối thiểu được phép tách thửa ở một số địa phương.
hoặc vô hiệu hóa các quy định của pháp luật. Cụ thể, khi quy định về các trường hợp không được tách thửa đất tại địa phương cần loại trừ việc áp dụng quy định diện tích tối thiểu được tách thửa đối với phần diện tích đất có nhà ở bị kê biên.
Thứ hai, cũng theo Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền cũng không được kê biên: “thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm phục vụ nhu cầu thiết yếu cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng” và “công cụ lao động, đồ dùng sinh hoạt thông thường cần thiết cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng”.
Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông thì “thiết yếu” được hiểu là “rất cần thiết, không thể thiếu được”59. Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam cũng giải thích tương tự. Theo đó, “thiết yếu” (thiết: rất cần, yếu: quan trọng) là “rất cần, không thể thiếu”60.
Để phục vụ cho những nhu cầu không thể thiếu của cá nhân, gia đình người bị cưỡng chế nhằm đảm bảo sức khỏe và cuộc sống của họ, pháp luật quy định khi thực hiện kê biên thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm để đấu giá cơ quan thực hiện cưỡng chế phải xem xét đến nhu cầu sử dụng “thiết yếu” của cá nhân, gia đình người bị cưỡng chế. Tương tự, đối với công cụ lao động, đồ dùng sinh hoạt thông thường dành cho cho cá nhân bị cưỡng chế và gia đình họ sử dụng thì cơ quan có thẩm quyền không được cưỡng chế nếu xác định đó là “cần thiết”. Vấn đề cần nói là các tiêu chí “thiết yếu” hay “cần thiết” hoàn toàn không mang tính định lượng cụ thể rõ ràng. Việc không giải thích thế nào là “thiết yếu” hay “cần thiết” tuy là để bảo đảm tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động quản lý nhà nước nhưng cũng có mặt trái là dễ gây ra tình trạng tùy tiện, thiếu công bằng trong cưỡng chế do việc xác định một loại TS nào đó có là cần thiết hay thiết yếu hay không hoàn toàn phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của người áp dụng. Quy định tùy nghi như trên vừa thể hiện sự bất lực trong quá trình ban hành văn bản pháp luật, vừa rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện, dễ bị lợi dụng để “bao che” hoặc “chèn ép” trong việc KBTS.
Trong nhiều trường hợp, chính các quy định tùy nghi này có khả năng tạo ra những mâu thuẫn, bất đồng, tranh chấp giữa cơ quan thực hiện cưỡng chế và chủ thể bị cưỡng chế khi thực hiện cưỡng chế trên thực tế61.
Cần lưu ý, khi cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, các chức danh
59 Viện ngôn ngữ học (2002), tlđd, tr. 866.
60 Nguyễn Lân (2000), tlđd, tr. 1741.
61 Cao Vũ Minh - Nguyễn Nhật Khanh (2016), tlđd, tr.13.
có thẩm quyền phải dự liệu hết các hệ lụy pháp lý phát sinh như bị khiếu nại hoặc trở thành người bị kiện trong vụ án hành chính. Quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là một loại quyết định hành chính nên cá nhân, tổ chức bị áp dụng biện pháp KBTS có quyền khiếu nại lẫn khởi kiện quyết định này62. Vụ việc có thể được người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hoặc được đưa ra Tòa án để xét xử, nhưng vấn đề mấu chốt của vụ việc không thay đổi. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hay Tòa án giải quyết vụ án hành chính buộc phải trả lời câu hỏi: tiêu chí xác định tính “thiết yếu” hay “cần thiết” là như thế nào?
Liên quan đến nội dung này, pháp luật về thi hành án dân sự cũng có quy định các loại TS không được kê biên để bảo đảm các nhu cầu tối cần thiết của người phải thi hành án và gia đình họ63 như Nghị định số 166/2013/NĐ-CP khi hướng dẫn KBTS của cá nhân, tổ chức VPHC. Tuy nhiên, khác biệt nằm ở chỗ các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật về thi hành án dân sự đã có sự giải thích khá rõ ràng về nội dung này, trong khi các văn bản hướng dẫn về biện pháp KBTS lại không có quy định nào để giải thích64. Do đó, các nhà làm luật cũng cần nghiên cứu tiếp thu các quy định này để có những hướng dẫn cụ thể cách xác định số thuốc chữa bệnh, lương thực, thực phẩm phục vụ nhu cầu “thiết yếu” cũng như các loại công cụ lao động, đồ dùng sinh hoạt thông thường “cần thiết” cho cá nhân bị cưỡng chế và gia
62 Xem thêm Mẫu quyết định số 06 trong Phụ lục một số biểu mẫu xử phạt vi phạm hành chính ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ.
63 Khoản 2 Điều 87 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2014 quy định các tài sản không được kê biên khi thi hành án như: Số lương thực đáp ứng nhu cầu thiết yếu của người phải thi hành án và gia đình trong thời gian chưa có thu nhập, thu hoạch mới; Số thuốc cần dùng để phòng, chữa bệnh của người phải thi hành án và gia đình; Vật dụng cần thiết của người tàn tật, vật dụng dùng để chăm sóc người ốm;
Công cụ lao động cần thiết, có giá trị không lớn được dùng làm phương tiện sinh sống chủ yếu hoặc duy nhất của người phải thi hành án và gia đình; Đồ dùng sinh hoạt cần thiết cho người phải thi hành án và gia đình.
64 Cụ thể, Mục IV.1.c Thông tư liên tịch số 12/2001/TTLT-BTP-VKSNDTC ngày 26/02/2001 của Bộ Tư pháp và Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thực hiện một số quy định pháp luật về thi hành án dân sự (Thông tư liên tịch này hết hiệu lực ngày 15/9/2010. Các quy định hướng dẫn về thủ tục thi hành án dân sự và phối hợp liên ngành trong thi hành án dân sự hiện nay áp dụng Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP- TANDTC-VKSNDTC của Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành ngày 01/8/2016) quy định:
“Việc xác định công cụ lao động, đồ dùng sinh hoạt thông thường không được kê biên, cần căn cứ vào điều kiện lao động tối thiểu theo từng ngành nghề hoặc điều kiện sinh hoạt tối thiểu hàng ngày tại địa phương nơi người phải thi hành án sinh sống và các tài sản này có giá trị không lớn.
Công cụ lao động thông thường cần thiết là những công cụ lao động tối thiểu phục vụ sản xuất có giá trị không lớn như: cày, bừa, cuốc, xẻng, xe đạp thồ, xích lô... Các công vụ lao động có giá trị như: xe máy, ô tô, tàu thuyền, máy cày, máy xay xát..., thì Chấp hành viên vẫn kê biên, phát mại để thi hành án và trích lại một khoản tiền để người phải thi hành án có thể thay thế bằng một công cụ lao động khác.
Đồ dùng sinh hoạt thông thường cần thiết là vật dụng phục vụ điều kiện sinh hoạt tối thiểu hàng ngày của người phải thi hành án và gia đình như: nồi xoong, bát đĩa, gường, tủ, bàn ghế và các vật dụng thông thường khác.
Những đồ dùng sinh hoạt hay tư trang có giá trị như: ti vi, tủ lạnh, máy điều hoà, máy giặt, máy vi tính, nhẫn vàng..., thì cơ quan thi hành án vẫn kê biên để đảm bảo thi hành án.”