CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HÌNH THỨC XỬ PHẠT TRỤC XUẤT VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.2. Thực trạng pháp luật và thực trạng áp dụng các quy định cụ thể của hình thức xử phạt trục xuất và giải pháp hoàn thiện
2.2.4. Về quản lý người nước ngoài trong thời gian làm thủ tục trục xuất
(iii) tạm giữ hộ chiếu hoặc giấy tờ tùy thân khác thay hộ chiếu.
Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) cũng quy định về các trường hợp quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật trong thời gian làm thủ tục trục xuất nhưng lại “khai sinh” thêm biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý”. Câu hỏi đặt ra là áp dụng Luật XLVPHC năm 2012 hay là Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP). Theo khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì “trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Như vậy, trong trường hợp này, vấn đề quản lý đối với người bị trục xuất phải được áp dụng Luật XLVPHC năm 2012. Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay cho một kết quả ngược lại khi mà một quyết định trục xuất được cơ quan có thẩm quyền ban hành thì thường đi kèm với với việc ban hành quyết định đưa vào cơ
75 Khoản 2 Điều 39 Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 88/2015/NĐ-CP).
sở lưu trú bắt buộc do Bộ Công an quản lý. Mục đích áp dụng biện pháp này là nhằm tránh trường hợp người bị trục xuất bỏ trốn hoặc cản trở việc thi hành hình thức xử phạt trục xuất. Tuy nhiên, điều đáng quan tâm là so với ba biện pháp được nêu ở khoản 2 Điều 130 Luật XLVPHC năm 2012 thì biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” mang tính khắc nghiệt nhất vì người bị áp dụng biện pháp này bị hạn chế đáng kể các quyền và lợi ích hợp pháp.
Như đã phân tích, Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) “khai sinh” thêm biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” là chưa phù hợp với Luật XLVPHC năm 2012.
Tuy nhiên, trong thời gian qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp này rất thường xuyên. Bằng việc khảo cứu các quyết định xử phạt trục xuất do Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh ban hành, có thể thấy, cứ mỗi mỗi quyết định xử phạt trục xuất được ban hành thì luôn đi kèm với nó là quyết định áp dụng biện pháp quản lý: “buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý”76.
Ví dụ: ngày 22/03/2018, Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh đã ra Quyết định số 715/QĐ-XPVPHC áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với Nnaeto Ugochukuwu Kingsley (quốc tịch Nigeria) vì đã thực hiện hành vi “sử dụng chứng nhận tạm trú quá thời hạn từ 16 ngày trở lên mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép” quy định tại điểm đ khoản 3 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP. Đồng thời với việc ban hành quyết định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất, Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 757/QĐ-BPQL áp dụng biện pháp quản lý buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú số 2 của Bộ Công an tại xã Lương Hòa, huyện Bến Lức, tỉnh Long An.
Việc áp dụng biện pháp “buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú” không phải là đặc trưng riêng của Việt Nam. Pháp luật nhiều quốc gia trên thế giới cũng áp dụng biện pháp này đối với người bị trục xuất. Đơn cử, pháp luật Nhật Bản cũng quy định về vấn đề đưa người bị trục xuất vào quản lý tại nhà lưu trú. Tuy nhiên, điểm khác nhau cơ bản là Nhật Bản quy định rõ ràng biện pháp này trong Luật Quản lý xuất nhập cảnh và chấp nhận tị nạn Nhật Bản77. Trong khi đó, Việt Nam không quy định biện pháp này trong Luật XLVPHC năm 2012 mà lại “khai sinh” thêm trong nghị định của Chính phủ.
76 Xem phần Phụ lục 2: Tổng hợp quyết định xử phạt trục xuất của Công an thành phố Hồ Chí Minh 03 tháng đầu năm 2018.
77 Cao Vũ Minh (2018), “Trục xuất trong pháp luật một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chí Nội Chính, số 53.
Do đó, tác giả kiến nghị, cần xem xét lại tính hợp pháp của biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” được quy định tại điểm d khoản 2 Điều 30 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP). Trong trường hợp nhận thấy sự cần thiết của biện pháp này thì phải tiến hành sửa đổi và ghi nhận biện pháp này ngay trong Luật XLVPHC năm 2012.
Về thời hạn lưu trú trong cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý: vấn đề thời hạn lưu trú trong cơ sở lưu trú chưa được đề cập đến trong các quy định của pháp luật nói chung và Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) nói riêng. Nói cách khác, pháp luật hiện hành “bỏ ngỏ”
vấn đề thời hạn lưu trú trong cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý. Khảo cứu các quyết định trục xuất do Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh ban hành có kèm theo quyết định áp dụng biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” thì thời hạn lưu trú từ khi bị đưa vào cơ sở lưu trú bắt buộc cho đến khi bị trục xuất là khoảng một tháng, cá biệt có trường hợp lên đến hai tháng, thậm chí là nhiều hơn hai tháng.
Ví dụ: ngày 22/03/2018, Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh ra Quyết định số 731/QĐ-XPVPHC xử phạt trục xuất Okonkwo Kosisochukwu Promise (quốc tịch Nigeria) vì thực hiện hành vi “không xuất trình hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị thay hộ chiếu hoặc giấy tờ có liên quan đến xuất nhập cảnh khi nhà chức trách Việt Nam yêu cầu; không chấp hành các yêu cầu khác của nhà chức trách Việt Nam về kiểm tra người, hành lý” quy định tại điểm đ, khoản 2, Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP. Đồng thời với việc ban hành quyết định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất, Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 731/QĐ-BPQL áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở lưu trú số 2 tại Long An đối với ông Promise. Thời gian lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý là từ ngày 22/03/2018 đến 23/04/2018. Tuy nhiên, do khó khăn trong việc xem xét giấy tờ, liên lạc với cơ quan ngoại giao nên mãi đến 17/05/2018, cơ quan có thẩm quyền mới trục xuất Promise về Nigeria. Như vậy, ông Promise đã lưu trú tại cơ sở lưu trú trong hai tháng mặc dù trong quyết định thời hạn này chỉ là một tháng.
Nghiên cứu pháp luật của Nhật Bản có thể thấy, để bảo đảm cho việc thực hiện quyết định trục xuất thì người bị trục xuất có thể bị “buộc lưu trú tại nhà lưu trú”. Thời hạn lưu trú tại nhà lưu trú là 30 ngày. Trong trường hợp có lý do hợp lý, thì có thể gia hạn thêm 30 ngày. Pháp luật Việt Nam không quy định thời hạn lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý là một thiếu sót lớn.
Do đó, tác giả kiến nghị, bên cạnh việc ghi nhận biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý”, Luật XLVPHC năm 2012 cần đồng thời quy định thời hạn lưu trú trong cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý. Theo tác giả, thời hạn này nên được quy định là một tháng và có thể gia hạn thêm một tháng nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền có lý do hợp lý như: khó khăn trong việc liên lạc với cơ quan đại diện, tìm người phiên dịch, khó khăn trong việc xác định quốc tịch… để bảo đảm tốt nhất quyền và lợi ích của người bị trục xuất. Về thẩm quyền gia hạn thì theo tác giả, chủ thể có thẩm quyền áp dụng biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” thì cũng có quyền quyết định thời hạn áp dụng cũng như việc gia hạn thời hạn áp dụng.