CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HÌNH THỨC XỬ PHẠT TRỤC XUẤT VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.2. Thực trạng pháp luật và thực trạng áp dụng các quy định cụ thể của hình thức xử phạt trục xuất và giải pháp hoàn thiện
2.2.6. Về thời hiệu và thời hạn ra quyết định xử phạt trục xuất
Theo thống kê, trong Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) có khoảng 123 tội phạm có sự chuyển hóa giữa vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật và tội phạm80. Tương tự, trong Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) có khoảng 140 tội phạm có sự chuyển hóa giữa vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật và tội phạm. Đơn cử, nhiều hành vi vi phạm như “trộm cắp tài sản”, “công nhiên chiếm đoạt tài sản”, “hủy hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản”, “chiếm giữ trái phép tài sản”81 có sự chuyển hóa giữa vi phạm hành chính với vi phạm hình sự.
Tùy vào tính chất, mức độ mà hành vi vi phạm sẽ bị truy cứu trách nhiệm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự chứ không thể truy cứu đồng thời hai loại trách nhiệm này. Tuy nhiên, sự phân biệt này không phải dễ dàng trong mọi trường hợp.
Ví dụ: ngày 24/09/2015, Li Yeqiao (sinh năm 1984, Quốc tịch Trung Quốc, Hộ chiếu số E97377091, cấp ngày 04/03/2015, tại Trung Quốc) thực hiện hành vi
“trộm cắp tài sản” trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Tang vật được xác định là cổ vật nên Li Yeqiao đã bị khởi tố vụ án hình sự. Tuy nhiên, ngày 12/10/2017, cơ quan tiến hành tố tụng của tỉnh Thừa Thiên Huế xác định đó không phải là cổ vật nên có quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự. Ngày 19/10/2017, cơ quan tiến hành tố tụng chuyển hồ sơ qua cho Công an tỉnh Thừa Thiên Huế đề nghị xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với Li Yeqiao82. Trường hợp xử phạt vi phạm hành chính đối với Li Yeqiao do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến thì thời hiệu sẽ vẫn được tính như trường hợp bình thường khác.
Trong trường hợp này, Công an tỉnh Thừa Thiên Huế nhận được hồ sơ vụ việc do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến đã quá một năm kể từ thời điểm “phát hiện hành vi vi phạm”. Do đó, Giám đốc Công an tỉnh Thừa Thiên Huế không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính và cũng không thể áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với Li Yeqiao.
Theo khoản 2 Điều 16 Luật XLVPHC năm 2012 thì: “người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính mà sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản khác của người vi phạm, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không kịp thời, không đúng tính chất, mức độ vi phạm, không đúng thẩm quyền… thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị
80 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 506.
81 Điều 15 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP.
82 Công an tỉnh Thừa Thiên Huế, Báo cáo số 195/BC-PA72 về tình hình quản lý xuất nhập cảnh, cư trú người nước ngoài tại Việt Nam của Phòng Quản lý xuất nhập cảnh ngày 24/11/2017.
xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Trong trường hợp nêu trên thì người có thẩm quyền xử phạt trục xuất không dung túng, không bao che cũng không phải chậm trễ thực hiện nhiệm vụ. Người có thẩm quyền xử phạt trục xuất hoàn toàn không do lỗi mà do pháp luật quy định không hợp lý nên dẫn đến bất cập.
Vi phạm hành chính bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất là những vi phạm phức tạp, thủ tục từ khi lập biên bản đến khi ra quyết định xử phạt phải trải qua nhiều công đoạn khó khăn. Do đó, thời hạn ra quyết định xử phạt trục xuất được xác định là 30 ngày kể từ ngày lập biên bản. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, người có thẩm quyền còn phải gia hạn thời hạn xử phạt trục xuất thêm 30 ngày nữa và việc gia hạn đó phải được “thủ trưởng trực tiếp” đồng ý bằng văn bản. Tuy nhiên, Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC năm 2012 lại không giải thích rõ ràng
“thủ trưởng trực tiếp” là ai.
Nghị định số 97/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/07/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC năm 2012 đã giải thích rõ ràng về khái niệm “thủ trưởng trực tiếp”. Như vậy, Bộ trưởng Bộ Công an là cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh và Giám đốc Công an cấp tỉnh83. Vì vậy, Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh có thể xin gia hạn thời hạn xử phạt hành chính từ Bộ trưởng Bộ Công an. Tuy nhiên, trong thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Công an84 lại không quy định về việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Chính vì vậy, không thể gia hạn được thêm thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính với những trường hợp này. Trong trường hợp nêu trên việc quá thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính không phải do lỗi của người có thẩm quyền mà do vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp, việc điều tra, xác minh tốn nhiều thời gian nên dẫn đến bất cập. Thủ tục trục xuất hành chính được áp dụng đối với người nước ngoài là thủ tục không hề đơn giản bao gồm nhiều công đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể, từ việc phát hiện hành vi rồi lập biên bản vi phạm hành chính cho đến hoàn thiện hồ sơ gửi cơ quan có thẩm quyền... Trong nhiều trường hợp, người có thẩm quyền còn phải gia hạn thời hạn xử
83 Khoản 3 Điều 25 Luật Công an nhân dân năm 2014.
84 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/09/2016 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt hành chính của Bộ trưởng.
phạt trục xuất thêm 30 ngày nữa và việc gia hạn đó phải được “thủ trưởng trực tiếp”
đồng ý bằng văn bản. Tuy nhiên, Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC năm 2012 lại không giải thích rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” là ai.
Ví dụ: ngày 02/01/2017, Công an tỉnh Tiền Giang phát hiện Obute Blessing (quốc tịch Nigeria) thực hiện hành vi “sử dụng thẻ tạm trú giả để cư trú” trên địa bàn tỉnh Tiền Giang. Cùng ngày 02/01/2017, lực lượng công an đã lập Biên bản vi phạm hành chính số 12/BB-VPHC về hành vi “sử dụng thẻ tạm trú giả để cư trú”
đối với Obute Blessing. Tuy nhiên, do mất nhiều thời gian xác minh, điều tra, giám định giấy tờ giả nên đến ngày 18/02/2017, cơ quan công an mới chứng minh chính xác về hành vi vi phạm. Do quá mất thời hạn 30 ngày kể từ ngày lập biên bản và cũng không xác định được “thủ trưởng trực tiếp” để xin gia hạn nên Giám đốc Công an tỉnh Tiền Giang không áp dụng hình thức xử phạt hành chính (trong đó có hình thức xử phạt trục xuất) mà chỉ áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi thẻ tạm trú giả” đối với Obute Blessing85.
Chính vì vậy, tác giả kiến nghị, cần sửa đổi Luật XLVPHC năm 2012 và Nghị định số 112/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) theo tinh thần của khoản 2 Điều 10 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008): “đối với cá nhân đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự, nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm hành chính thì bị xử phạt hành chính; trong thời hạn ba ngày, kể từ ngày ra quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án, người đã ra quyết định phải gửi quyết định cho người có thẩm quyền xử phạt; trong trường hợp này, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính (trong đó có thời hiệu xử phạt trục xuất) là ba tháng, kể từ ngày người có thẩm quyền xử phạt nhận được quyết định đình chỉ và hồ sơ vụ vi phạm”.
Ngoài ra, cũng cần sửa đổi các quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Theo đó, các nghị định về xử phạt hành chính có quy định về hình thức xử phạt trục xuất cần được bổ sung những quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính cho phù hợp với Điều 66 Luật XLVPHC năm 2012. Bên cạnh đó, các nghị định này cần quy định rõ trong trường hợp Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục
85 Quyết định số 08/QĐ-XPVPHC ngày 18/02/2017 của Giám đốc Công an tỉnh Tiền Giang về việc không xử phạt hành chính nhưng áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với đối tượng Obute Blessing.
Quản lý xuất nhập cảnh muốn xin gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt trục xuất thì phải báo cáo và xin phép chủ thể nào? Đối với Giám đốc Công an cấp tỉnh và Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh - những chức danh có thẩm quyền xử phạt cao nhất trong một lĩnh vực thì nên chăng Luật XLVPHC năm 2012 giao cho các chức danh này quyền tự quyết định việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong đó có quyết định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất. Quy định theo cách thức trên là hợp lý và không “dồn việc” lên cho Bộ trưởng Bộ Công an vì Bộ trưởng Bộ Công an là chính khách, phải quyết định công việc thuộc tầm chính sách chứ không thể sa đà vào những công việc hành chính sự vụ cụ thể.