5. Bố cục của Luận văn
2.1.4. Trình tự, thủ tục thanhtra về đầu tư xây dựng cơ bản
Trong hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra về ĐTXDCB nói riêng bao giờ cũng phải thực hiện đầy đủ cả 03 bước, cụ thể như sau:
2.1.4.1. Chuẩn bị thanh tra
Trước khi tiến hành thanh tra phải nắm tình hình, xác định mục tiêu, lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra, ra quyết định thanh tra. Việc chuẩn bị kỹ cho cuộc thanh tra ln có ý nghĩa quan trọng, quyết định thành công của cuộc thanh tra; về nội dung khảo sát về thanh tra ĐTXDCB cần phải đạt được các tiêu chí như: hình thức tổ chức thực hiện dự án; thời kỳ thực hiện dự án; tổng mức đầu tư, tổng dự tốn của cơng trình dự án được duyệt; kế hoạch bố trí vốn đầu tư và quá trình thực hiện vốn đầu tư; tùy theo từng dự án nhóm A, B, C mà kế hoạch vốn được phân bổ và bố trí có khác nhau về thời gian đầu tư; khảo sát kỹ khối lượng đã được nghiệm thu, chấp nhận thanh toán, khối lượng đã thanh toán và cơng trình đã hồn thành bàn giao đưa vào sử dụng hay chưa. Nếu đã hồn thành thì khảo sát xem đơn vị chủ đầu tư đã lập hồ sơ trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết tốn vốn đầu tư hồn thành hay chưa...; xác định các đơn vị tham gia thực hiện dự án như: chủ đầu tư, quản lý điều hành dự án, đơn vị tư vấn khảo sát thiết kế và lập dự tốn cơng trình, đơn vị thẩm tra, thẩm định; đơn vị tư vấn giám sát và đơn vị trúng thầu thi cơng cơng trình... để xác định đối tượng trong mỗi cuộc thanh tra và quan trọng nhất là khảo sát xem cơng trình, dự án đã được thanh tra, kiểm tra, kiểm tốn chưa. Nếu có thì đã kiểm tra, thanh tra, kiểm tốn ở giai đoạn nào trong q trình đầu tư để khi tiến hành đề xuất ra quyết định thanh tra với mục tiêu không bị chồng chéo, trùng lặp về nội dung thanh tra.
Kết thúc khảo sát, người được giao nhiệm vụ khảo sát có báo cáo bằng văn bản với người ra quyết định thanh tra về kết quả khảo sát và đề xuất nội dung thanh tra, nếu có vấn đề gì chưa rõ, người ra quyết định thanh tra yêu cầu khảo sát thêm.
Sau khi khảo sát, nắm được thông tin đầy đủ và nhận định những vấn đề nổi cộm, có dấu hiệu sai phạm, đề xuất những nội dung cần thanh tra và cách thức tổ chức thực hiện mới tiến hành ra quyết định thanh tra. Vì khi ra quyết định thanh tra nó có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với cuộc thanh tra, nó là cơ sở để đồn thanh tra tổ chức và hoạt động có hiệu quả. Do tính chất mỗi cuộc thanh tra có khác nhau, nên tùy tình hình thực tế mà khi ra quyết định thanh tra cho một hay nhiều đối tượng mà ở đây về lĩnh vực ĐTXDCB chủ yếu xoay quanh các đối tượng như: chủ đầu tư; đơn vị tư vấn khảo sát, thiết kế, lập dự tốn cơng trình; đơn vị quản lý điều hành dự án; đơn vị trúng thầu thi công xây lắp; đơn vị giám sát thi công và đơn vị kiểm tra chất lượng cơng trình....
Về nội dung quyết định thanh tra phải thể hiện đầy đủ các nội dung như: Căn cứ pháp lý để thanh tra; đối tượng, nội dung, phạm vi, nhiệm vụ thanh tra; thời hạn tiến hành thanh tra; trưởng đoàn thanh tra và các thành viên khác của đoàn thanh tra; cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ chỉ đạo, giám sát hoạt động đồn thanh tra (nếu có)21.
Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm chủ trì xây dựng kế hoạch tiến hành thanh tra. Kế hoạch tiến hành thanh tra gồm các nội dung: mục đích, yêu cầu; phạm vi, nội dung, đối tượng, thời kỳ, thời hạn thanh tra; phương pháp tiến hành thanh tra, tiến độ thực hiện, chế độ thông tin báo cáo, việc sử dụng phương tiện, thiết bị, kinh phí và những điều kiện vật chất cần thiết khác phục vụ hoạt động của đoàn thanh tra; việc tổ chức thực hiện kế hoạch tiến hành thanh tra; trưởng đồn thanh tra trình người ra quyết định thanh tra phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra; thời gian xây dựng và phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra do người ra quyết định thanh tra quyết định, nhưng không quá 05 ngày kể từ ngày ký quyết định thanh tra. Trường
21
hợp thanh tra đột xuất thì thời hạn khơng q 03 ngày22. Về mục tiêu thanh tra các cơng trình, dự án đầu tư là nhằm phát hiện, kết luận những sai phạm trong việc chấp hành trình tự, thủ tục ĐTXDCB, việc áp dụng các định mức đơn giá và nghiệm thu, thanh quyết tốn khối lượng xây dựng cơ bản hồn thành, việc quyết toán vốn đầu tư và bàn giao cơng trình vào sử dụng; xác định nguyên nhân sai phạm, trách nhiệm cụ thể của từng tập thể, cá nhân có liên quan đến những sai phạm (nếu có) và kiến nghị các giải pháp chấn chỉnh, khắc phục, xử lý các sai phạm, kiến nghị sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách.
Sau khi quyết định thành lập đoàn thanh tra được ký và kế hoạch thanh tra đã được người ra quyết định thanh tra phê duyệt, trưởng đoàn thanh tra tổ chức họp đoàn thanh tra để quán triệt kế hoạch tiến hành thanh tra, phân cơng nhiệm vụ cho các thành viên đồn thanh tra; thống nhất phương pháp, cách thức tiến hành thanh tra; khi cần thiết tập huấn nghiệp vụ cho thành viên đoàn thanh tra; thành viên đoàn thanh tra xây dựng kế hoạch thực hiện nhiệm vụ được phân công và báo cáo với trưởng đoàn thanh tra23.
Căn cứ kế hoạch tiến hành thanh tra, trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo và phải gửi cho đối tượng thanh tra trước ngày công bố quyết định thanh tra24.
Để tiến hành thanh tra, trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm thơng báo đến đối tượng thanh tra về việc công bố quyết định thanh tra. Trong trường hợp cần thiết, trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm chuẩn bị văn bản để người ra quyết định thanh tra hoặc người được ủy quyền thông báo đến đối tượng thanh tra về việc công bố quyết định thanh tra. Thông báo phải nêu rõ thời gian, địa điểm, thành phần tham dự; thành phần tham dự buổi cơng bố quyết định thanh tra gồm có đại diện lãnh đạo cơ quan chủ trì thanh tra, đồn thanh tra, thủ trưởng cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân
22
Điều 22 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra.
23
Điều 23 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra.
24
Điều 24 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra.
là đối tượng thanh tra. Trong trường hợp cần thiết, trưởng đoàn thanh tra mời đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham dự buổi công bố quyết định thanh tra25.
2.1.4.2. Tiến hành thanh tra
Sau khi ra quyết định thanh tra chậm nhất 15 ngày, trưởng đoàn thanh tra phải có trách nhiệm cơng bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra26. Sau khi công bố quyết định thanh tra đoàn thanh tra yêu cầu đại diện thủ trưởng cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân là đối tượng thanh tra có báo cáo bằng văn bản về những nội dung thanh tra theo đề cương cơ quan thanh tra đã yêu cầu.
a) Thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra:
Trưởng đồn thanh tra, thành viên đồn thanh tra có quyền u cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hoặc các cơ quan, đơn vị có liên quan cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến nội dung thanh tra.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu có trách nhiệm cung cấp kịp thời, đầy đủ, chính xác thơng tin, tài liệu theo u cầu của trưởng đoàn thanh tra, thành viên đồn thanh tra, cơng chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành hoặc người ra quyết định thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu đã cung cấp; trường hợp thông tin, tài liệu đã cung cấp nhưng chưa đầy đủ thì trưởng đồn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành hoặc người ra quyết định thanh tra có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp bổ sung27. Việc cung cấp hồ sơ, tài liệu được lập thành biên bản giao nhận giữa đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra. Việc quản lý, khai thác, sử dụng thông tin, tài liệu thu thập theo đúng quy định của pháp luật về thanh tra.
25
Điều 25 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra.
26
Khoản 1 Điều 26 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra.
27
Khoản 2 Điều 35 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra.
b) Trong quá trình thanh tra, nếu trưởng đoàn xét thấy khi kết thúc thời hạn thanh tra theo quyết định thanh tra, mà cơng việc vẫn chưa thể hồn thành theo nội dung kế hoạch thanh tra đã được người ra quyết định thanh tra phê duyệt:
Trưởng đoàn thanh tra có văn bản đề nghị người ra quyết định thanh tra gia hạn thời gian thanh tra. Văn bản đề nghị phải nêu rõ lý do, thời gian gia hạn; ý kiến khác nhau của các thành viên đoàn thanh tra về việc đề nghị gia hạn (nếu có)28. Căn cứ vào đề nghị của trưởng đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra xem xét, quyết định gia hạn thời gian thanh tra phù hợp với quy định của pháp luật. Quyết định gia hạn thời gian thanh tra được gửi cho đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra và
các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
c) Kể từ khi tiến hành công bố quyết định thanh tra đến khi kết thúc thanh tra sẽ phát sinh nhật ký đoàn thanh tra:
Nhật ký đoàn thanh tra là sổ ghi chép những hoạt động của đoàn thanh tra, những nội dung có liên quan đến hoạt động của đồn thanh tra diễn ra trong ngày, từ khi có quyết định thanh tra đến khi bàn giao hồ sơ thanh tra cho cơ quan có thẩm quyền; hàng ngày, trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm ghi chép sổ nhật ký và ký xác nhận về nội dung đã ghi chép. Trường hợp cần thiết, trưởng đoàn thanh tra giao việc ghi chép sổ nhật ký cho thành viên đoàn thanh tra, nhưng trưởng đồn thanh tra phải có trách nhiệm về việc ghi chép và ký xác nhận nội dung ghi chép đó vào sổ nhật ký đồn thanh tra; nội dung nhật ký đoàn thanh tra cần phản ánh: ngày, tháng, năm, các công việc đã tiến hành, tên cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hoặc có liên quan được kiểm tra, xác minh, làm việc; ý kiến chỉ đạo, điều hành của người ra quyết định thanh tra, của trưởng đoàn thanh tra (nếu có); khó khăn, vướng mắc phát sinh trong hoạt động thanh tra của đồn thanh tra (nếu có); các nội dung khác có liên quan đến hoạt động của đoàn thanh tra (nếu có); trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm quản lý sổ nhật ký đồn thanh tra trong q trình thanh tra. Trường hợp vì lý do khách quan mà sổ nhật ký đoàn thanh tra bị mất hoặc hư hỏng thì trưởng đồn thanh tra phải báo cáo với người ra quyết định thanh tra xem xét,
28
Điều 15 Thông tư số 02/2010/TT-TTCP ngày 02/3/2010 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình tiến hành một cuộc thanh tra.
giải quyết; việc ghi nhật ký đoàn thanh tra được thực hiện theo mẫu do Tổng thanh tra quy định và phải đảm bảo tính chính xác, khách quan, trung thực, rõ ràng và phản ánh đầy đủ cơng việc diễn ra trong q trình thanh tra. Sổ nhật ký đoàn thanh tra được lưu trong hồ sơ cuộc thanh tra29.
d) Khi kết thúc thanh tra tại cơ sở:
Chuẩn bị kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra, trưởng đoàn thanh tra tổ chức họp đồn thanh tra thống nhất các nội dung cơng việc cần thực hiện cho đến ngày kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra; trưởng đoàn thanh tra báo cáo với người ra quyết định thanh tra về dự kiến kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra; trưởng đồn thanh tra thơng báo bằng văn bản về thời gian kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra gửi cho thủ trưởng cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra biết hoặc nếu cần thiết có thể tổ chức buổi làm việc với đối tượng thanh tra để thông báo việc kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra; buổi làm việc được lập thành biên bản và được ký giữa thủ trưởng cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra với trưởng đoàn thanh tra30.
2.1.4.3. Kết thúc thanh tra
a) Xây dựng báo cáo kết quả thanh tra:
Báo cáo kết quả thanh tra thanh tra về ĐTXDCB, trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm chủ trì xây dựng báo cáo kết quả thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra phải bám sát nội dung, kế hoạch tiến hành thanh tra, nêu rõ những nhận xét, đánh giá về từng nội dung đã tiến hành thanh tra; phải xác định rõ những vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm đối với những vi phạm; xem xét tính chất, mức độ các hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến cơng trình, dự án được thanh tra và đưa ra kiến nghị biện pháp xử lý vi phạm, trong đó cần chỉ rõ các quy định của pháp luật để làm căn cứ xác định hành vi vi phạm pháp luật, tính chất, mức độ của hành vi vi phạm để kiến nghị biện pháp xử lý cho phù hợp.
29
Điều 17 Thông tư số 02/2010/TT-TTCP ngày 02/3/2010 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình tiến hành một cuộc thanh tra.
30
Điều 18 Thông tư số 02/2010/TT-TTCP ngày 02/3/2010 của Thanh tra Chính phủ quy định quy
Báo cáo của đoàn thanh tra cũng cần phải xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc để xảy ra hành vi vi phạm trong quản lý, thực hiện dự án. Trách nhiệm của cá nhân và những người khác liên quan đến vi phạm. Trường hợp phát hiện thiệt hại về kinh tế thì phải kết luận rõ trách nhiệm của cá nhân có liên quan để xử lý bồi thường theo quy định của pháp luật.
Trong quá trình xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, trường hợp cần thiết, trưởng đoàn thanh tra tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để đảm bảo cho việc kết luận, kiến nghị xử lý được chính xác, khách quan.
b) Đánh giá chứng cứ ở đoàn thanh tra:
Khi xây dựng báo cáo kết quả thanh tra hoặc trong trường hợp đề xuất chuyển vụ việc sang cơ quan điều tra, trưởng đoàn thanh tra phải tổ chức họp để các thành viên trong đoàn tham gia đánh giá chứng cứ đối với từng nội dung kết luận, kiến nghị, đề xuất và phải được lập thành biên bản họp đoàn thanh tra.
Chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra, trưởng đồn thanh tra có báo cáo kết quả thanh tra trình với người ra quyết định thanh tra kèm theo báo cáo về những ý kiến khác nhau giữa thành viên đoàn thanh tra với trưởng đoàn thanh tra về nội dung báo cáo kết quả thanh tra31. Vấn đề này qua thực tiễn công tác tại Thanh tra tỉnh Lâm Đồng chưa có trường hợp nào xảy ra. Nguyên nhân, một số thành viên đồn thanh tra cịn ngại va chạm với trưởng đoàn thanh tra, nên dù có ý kiến trong cuộc họp góp ý vào dự thảo báo cáo kết quả thanh tra, nhưng khi trưởng đồn chỉnh sửa khơng đưa nội dung này vào và trưởng đồn ký báo cáo để trình người ra quyết định thanh tra, các thành viên biết vụ việc nhưng không dám phản ứng vì thực tế thơng thường trưởng đoàn thanh tra là các trưởng đồn, phó trưởng phịng nghiệp vụ hoặc phó chánh thanh tra, các thành viên tham dự thường là các nhân viên dưới quyền. Do vậy, vấn đề nêu ý kiến khác nhau thực