2.2. Thực tiễn áp dụng ngoại lệ thông qua phán quyết của Cơ quan Giải quyết
2.2.1. Điều kiện để biện pháp thuộc ngoại lệ tại điểm (b)
Theo Ban hội thẩm trong vụ Hoa Kì – Xăng dầu, hai yếu tố cần phải có để một
biện pháp được đánh giá theo điểm (b) là: (i) Chính sách liên quan đến biện pháp có mục đích bảo vệ đời sống và sức khỏe con người, động vật hay thực vật; và (ii) Biện pháp đó là cần thiết để đạt được mục tiêu của chính sách.47 Trong vụ kiện này, Ban hội thẩm cũng đã thực hiện tương tự với hai bước đánh giá. Trước tiên Ban hội thẩm xem xét liệu chính sách liên quan đến lệnh cấm của Brazil có phải được thiết kế với mục đích bảo vệ sức khỏe và đời sống con người hay khơng, tiếp đó tiến hành kiểm tra tính cần thiết.
(i) Mục đích bảo vệ sức khỏe và đời sống con ngƣời
Ban hội thẩm cho rằng để xác định mục đích của Brazil, cần trước hết xác định sự tồn tại mối nguy hại đến đời sống và sức khỏe của “con người” và “động vật hay thực vật”. Theo đó, mối nguy hại này phải được chứng minh là có ngun nhân từ sự tích lũy các lốp xe. Sau đó, Ban hội thẩm xem xét mục tiêu của lệnh cấm có như những gì Brazil tun bố, để giảm thiểu mối nguy hại hay không.48
Để xác định mối nguy hại đến đời sống và sức khỏe con người, động vật hay thực vật có tồn tại, Ban hội thẩm tiến hành phân tích các tình tiết thực tế cũng như bằng chứng Brazil đưa ra. Một mối nguy hại tồn tại khi các bệnh do muỗi gây ra là nguy hiểm cho sức khỏe và đời sống con người. Ngồi ra, giữa việc tích lũy các lốp xe với việc muỗi lây truyền bệnh cho con người cần có mối quan hệ nguyên nhân - kết quả. Từ những dẫn chứng thực tế, Ban hội thẩm đồng ý rằng mối nguy hại từ các bệnh sốt xuất huyết, sốt vàng da và sốt rét do muỗi lây truyền có tồn tại ở Brazil.49 Báo cáo của Cục Môi trường Úc cho thấy các lốp xe giữ nước, cung cấp mơi trường sinh sản lý tưởng cho muỗi và vì vậy có thể gây ra mối đe dọa nghiêm trọng đối với sức khỏe con người bởi các dịch bệnh lây lan qua muỗi. Vì muỗi khơng thể bay được quá 100 mét nên việc vận chuyển lốp xe cũ và lốp xe phế thải đã đóng góp khơng nhỏ tới sự lây lan các dịch bệnh nguy hiểm cho sức khỏe con người. Bên cạnh đó, việc đốt các lốp xe cũng sản sinh khí thải độc hại ảnh
47 Báo cáo của Ban hội thẩm, Hoa Kì – Xăng dầu, đoạn 6.20
48 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.43
21
hưởng đến sức khỏe, bao gồm mất trí nhớ ngắn hạn, mất khả năng học hỏi, giảm thiểu sức đề kháng, gây ra các bệnh về tim, ung thư… Vì vậy, Ban hội thẩm đồng ý với Brazil là mối nguy hại từ muỗi lây truyền các dịch bệnh có tồn tại và có nguyên nhân từ việc tích trữ, vận chuyển và đốt các lốp xe.50
Khi xem xét mục tiêu bảo vệ đời sống và sức khỏe con người, động vật hay thực vật, Ban hội thẩm đã trích dẫn vụ kiện Amiăng: “Về nguyên tắc, một chính sách với mục tiêu giảm thiểu mối nguy hại sẽ được đánh giá là chính sách có mục đích bảo vệ đời sống hay sức khỏe con người, trong phạm vi mối đe dọa hiện hữu”.51 Một cách tương tự, trong vụ kiện này, các biện pháp được thực hiện để tránh phát tán nguy hại được coi là đóng góp đến việc giảm thiểu mối nguy hại, vì vậy đạt được mục đích bảo vệ đời sống và sức khỏe con người. Theo Ban hội thẩm, vấn đề cần quan tâm ở đây là biện pháp đó đáp ứng mục đích bảo vệ đời sống và sức khỏe con người, cịn việc mục đích thật sự của Brazil, theo như lập luận của EC, là để bảo vệ ngành cơng nghiệp nội địa, thì khơng cần thiết phải đề cập tới.52 Vì vậy Ban hội thẩm đã kết luận biện pháp của Brazil là nhằm mục đích bảo vệ đời sống và sức khỏe của con người, động vật hay thực vật khỏi việc tích lũy lốp xe phế thải thuộc trường hợp áp dụng ngoại lệ môi trường tại Điều XX(b).53
(ii) Tính “cần thiết” của biện pháp
Đối với tính cần thiết của biện pháp, như đã nêu tại Chương 1, biện pháp sẽ phải trải qua bài kiểm tra tính cần thiết và bài kiểm tra biện pháp thay thế ít tính hạn chế thương mại nhất. Sau hai bài kiểm tra này là quá trình “cân nhắc và cân bằng” các yếu tố của Ban hội thẩm, để chọn ra biện pháp “cần thiết” nhất. Cụ thể, Ban hội thẩm đã tiến hành một bài kiểm tra tính cần thiết bao gồm ba bước: (i) Tầm quan trọng hay lợi ích, giá trị mà biện pháp theo đuổi; (ii) Tác động hạn chế của biện pháp đối với thương mại quốc tế và (iii) Đóng góp của biện pháp đối với mục đích cuối cùng. Tiếp đó Ban hội thẩm thực hiện bài kiểm tra biện pháp thay thế ít tính hạn chế thương mại nhất và quá trình cân nhắc và cân bằng.
(a) Bài kiểm tra tính cần thiết
50
Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, xem từ đoạn 7.62 đến 7.80
51 Báo cáo của Ban hội thẩm, EC – Amiăng, đoạn 8.186
52 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.101
22
Yếu tố đầu tiên được xác định trong bài kiểm tra tính cần thiết là tầm quan trọng của lợi ích mà biện pháp bảo vệ. Ban hội thẩm đồng ý với nhận định “quốc gia thành viên có quyền chọn mức độ bảo vệ đối với biện pháp về sức khỏe tùy theo tình hình”54 và Brazil đã chọn thực hiện biện pháp bảo vệ với mức độ cao nhất có thể.55
Brazil ban hành lệnh cấm vì việc tích lũy và vận chuyển lốp xe tạo mơi trường cho muỗi sinh sôi và lây truyền bệnh sốt xuất huyết, sốt vàng và sốt rét, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống và sức khỏe con người, và việc đốt các lốp xe thải ra khí độc hại ảnh hưởng đến con người. Vì vậy Ban hội thẩm đồng ý mục đích của Brazil bảo vệ đời sống và sức khỏe con người khỏi những mối nguy hại trên là quan trọng và thiết yếu ở mức độ cao nhất.56
Tác động của biện pháp đối với hạn chế thương mại là yếu tố thứ hai cần được xem xét. Theo Ban hội thẩm, lệnh cấm của Brazil, cụ thể là Điều 40 của Portaria SECEX 14/2004 là căn cứ pháp lý chủ yếu của việc cấm nhập khẩu lốp xe tái chế vào lãnh thổ Brazil.57 Quy định này cấm cấp giấy phép nhập khẩu cho các lốp xe tái chế, vì vậy cấm nhập khẩu lốp xe tái chế, trừ các lốp xe đúc có nguồn gốc từ các nước khối MERCOSUR. Ban hội thẩm ghi nhận ý kiến của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ Hoa Kì – Tôm cho rằng
lệnh cấm nhập khẩu là biện pháp hạn chế thương mại nặng nề nhất.58 Vì vậy, Ban hội thẩm đánh giá biện pháp của Brazil hồn tồn mang tính hạn chế thương mại.59
Đóng góp của biện pháp đối với việc đạt được mục đích là yếu tố cuối cùng trong bài kiểm tra tính cần thiết. Ban hội thẩm đã tiến hành hai bước để đánh giá đóng góp của biện pháp, đó là đóng góp của biện pháp đối với sự giảm thiểu lốp xe phế thải và đóng góp của sự giảm thiểu này đối với sự hạn chế mối nguy hại đối với sức khỏe.60 Đầu tiên, để xác định đóng góp của biện pháp đối với sự giảm thiểu số lượng lốp xe phế thải, Ban hội thẩm đã đặt giả thuyết về khả năng các lốp xe tái chế nhập khẩu được thay thế bởi lốp xe cũ trong nước hay các lốp xe mới của ngành tái chế trong nước. Theo đó, dựa trên giả thuyết này và bằng chứng các bên đưa ra, Ban hội thẩm cho rằng lệnh cấm có đóng góp đối với việc giảm số lượng lốp xe phế thải ở Brazil. Tiếp đó, trên cơ sở mối liên hệ của
54
Xem chú thích số 26
55 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.108
56 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.111
57
Phụ lục BRA-84 và Phụ lục EC-29
58 Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm, Hoa Kì – Tơm, đoạn 171
59 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 4.114
23
việc tích lũy lốp xe với mối nguy hại cho sức khỏe con người, Ban hội thẩm kết luận lệnh cấm nhập khẩu lốp xe có khả năng đóng góp cho mục tiêu bảo vệ sức khỏe.61 Theo Ban hội thẩm, đóng góp của biện pháp đối với mục tiêu bảo vệ đời sống và sức khỏe con người có thể được thể hiện bằng số lượng hay bất kì cách thức nào khác chứng tỏ biện pháp đó có thể giảm thiểu số lượng lốp xe phế thải.62 Nghĩa là Ban hội thẩm cho rằng Brazil không cần thiết phải chứng minh lệnh cấm nhập khẩu đã giảm trừ được bao nhiêu lốp xe phế thải, mà chỉ cần chứng tỏ lệnh cấm thực sự có thể làm giảm số lượng lốp xe phế thải, từ đó có thể làm giảm nguy cơ đối với sức khỏe và đời sống con người gây ra bởi lốp xe phế thải. Quá trình Ban hội thẩm đánh giá tính đóng góp của biện pháp bị EC cho là sai sót và khiếu nại lên Cơ quan Phúc thẩm. Mặc dù yêu cầu biện pháp phải có một sự đóng góp vật chất đối với việc đạt được mục tiêu, Cơ quan Phúc thẩm nhận thấy việc ước tính số lượng lốp xe được giảm thiểu là “có ích và có thể củng cố các giả thuyết của Ban hội thẩm.” Điều này chỉ ra rằng Cơ quan Phúc thẩm không bắt buộc Ban hội thẩm phải định lượng sự đóng góp, mà q trình đánh giá định tính dựa trên những giả thuyết đưa ra là đủ để chứng minh sự đóng góp của lệnh cấm đối với biện pháp.63 Vì vậy, Cơ quan Phúc thẩm đồng ý với Ban hội thẩm, lệnh cấm nhập khẩu của Brazil có khả năng đóng góp cho mục tiêu bảo vệ sức khỏe con người.64
(b) Bài kiểm tra biện pháp thay thế ít hạn chế thương mại nhất
Tiếp theo Bài kiểm tra tính “cần thiết”, Ban hội thẩm đã tiến hành xem xét khả năng tồn tại các biện pháp thay thế, bởi vì lệnh cấm của Brazil sẽ khơng cịn “cần thiết” một khi có sự tồn tại một biện pháp khác có thể đạt mục đích tương tự mà khơng vi phạm hoặc ít vi phạm các quy định của WTO hơn.65 Ban hội thẩm tiến hành xem xét liệu có tồn
61 Phân tích của Ban hội thẩm dựa trên lập luận của các bên cho thấy mọi loại lốp xe tái chế đều có vịng đời ngắn hơn lốp xe mới, do đó, một lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế có thể dẫn đến giảm thiểu số lượng lốp xe phế thải, bởi vì lốp xe tái chế nhập khẩu có thể được thay thế bởi lốp xe mới có vịng đời dài hơn. Bên cạnh đó, nếu ngành cơng nghiệp tái chế lốp xe nội địa thực hiện việc tái chế lốp xe nội địa đã qua sử dụng thì tổng số lốp xe phế thải sẽ được giảm xuống, vì vậy Ban hội thẩm nhận thấy giữa việc thay thế lốp xe tái chế nhập khẩu bằng lốp xe tái chế nội địa với sự giảm thiểu số lượng lốp xe phế thải ở Brazil có tồn tại một mối liên kết, sự giảm thiểu số lượng lốp xe phế thải cũng có đóng góp cho việc giảm thiểu nguy cơ về sức khỏe và đời sống con người gây ra bởi sự tích lũy lốp xe phế thải ở Brazil. Xem thêm Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, từ đoạn 7.130 đến đoạn 7.147
62 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.118
63 Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 152-153
64 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.148 và Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 155
65 Báo cáo của Ban hội thẩm của GATT trong vụ Hoa Kì – Sắc lệnh 337 của Đạo luật Thuế 1930, đoạn 5.10 đã đặt ra vấn đề này, Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ EC – Amiăng, đoạn 170-172; Báo cáo của Cơ quan Phúc
24
tại biện pháp nào khác không gây hạn chế thương mại như lệnh cấm nhập khẩu, mà vẫn có thể đạt được mục tiêu bảo vệ sức khỏe và đời sống con người ở mức độ mà Brazil đạt được. EC đã đưa ra hai biện pháp thay thế bao gồm biện pháp giảm thiểu sự tích lũy lốp xe phế thải và biện pháp nâng cao việc quản lý lốp xe phế thải ở Brazil. Ban hội thẩm đã tiến hành phân tích và so sánh về tính hạn chế thương mại, mức độ bảo vệ và khả năng thực hiện để quyết định tính “cần thiết” của lệnh cấm nhập khẩu của hai biện pháp này. Về khả năng thực hiện, Cơ quan Phúc thẩm cho rằng q trình đánh giá biện pháp thay thế có thể liên quan đến điều kiện tài chính và cơng nghệ của một quốc gia, vì biện pháp khắc phục có thể đặc biệt tốn kém hoặc địi hỏi cơng nghệ tiến bộ.66 Ban hội thẩm đưa ra kết luận các biện pháp này, hoặc không đạt được cùng mức độ bảo vệ,67 hoặc khó thực hiện được ở Brazil,68 hoặc gây nguy hiểm đối với sức khỏe con người,69 vì vậy khơng thể tạo thành một biện pháp thay thế cho lệnh cấm nhập khẩu.70
(c) Quá trình cân nhắc và cân bằng
Ban hội thẩm kết thúc q trình đánh giá tính “cần thiết” bằng việc “cân nhắc và cân bằng” (weighing and balancing) ba yếu tố của bài kiểm tra tính cần thiết cùng các biện pháp thay thế. Cơ quan Phúc thẩm đồng ý với Ban hội thẩm khi đánh giá mục đích bảo vệ sức khỏe con người của lệnh cấm nhập khẩu có tầm quan trọng ở mức độ cao nhất và đóng góp của lệnh cấm đối với mục tiêu bảo vệ là vượt trội hơn so với tính hạn chế thương mại.71 Sau khi so sánh với các biện pháp thay thế, Ban hội thẩm đưa ra kết luận lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế của Brazil có thể được coi là “cần thiết” trong phạm vi Điều XX(b) và vì vậy biện pháp này tạm thời được chứng minh là thuộc Điều XX(b).72
Trong yêu cầu thành lập Cơ quan Phúc thẩm, EC khiếu nại quá trình cân nhắc và cân bằng của Ban hội thẩm là không đúng đắn. Cơ quan Phúc thẩm đã thể hiện sự đồng tình
thẩm trong vụ Hàn Quốc – Thịt bò, đoạn 165-166 và Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ Cộng Hòa Dominica
– Thuốc lá, đoạn 70 cũng áp dụng cách thức tương tự.
66 Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 171
67 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.169
68 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.178
69 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.195
70 Báo cáo của Ban hội thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 7.208
71 Báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm, Brazil – Lốp xe, đoạn 179
25
đối với quá trình cân nhắc và cân bằng của Ban hội thẩm,73 và cũng đưa ra kết luận tương tự với Ban hội thẩm, lệnh cấm của Brazil là cần thiết và thuộc phạm vi Điều XX(b).74
Trải qua hai giai đoạn đánh giá khả năng biện pháp thuộc phạm vi điểm (b) Điều XX, các lập luận cũng như kết luận của Ban hội thẩm đã được Cơ quan Phúc thẩm đồng ý và ủng hộ. Bước tiếp theo sau khi đánh giá biện pháp thuộc phạm vi điểm (b) là kiểm tra biện pháp này có đáp ứng các yêu cầu đặt ra tại phần mở đầu Điều XX hay không. Do vậy, tiếp sau bài kiểm tra cần thiết, lệnh cấm của Brazil được xem xét bằng các bài kiểm