1.4. Kinh nghiệm pháp luật ở một số quốc gia trên thế giới về xử lý trách
1.4.1. Biện pháp áp đặt một khoản tiền phạt (phạt tiền)
Biện pháp phạt tiền (imposition of pecuniary fines) là một biện pháp được áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia trên thế giới. Biện pháp này được áp dụng để phịng ngừa, ngăn chặn sự tiếp diễn của việc khơng thực thi các bản án, quyết định của Tịa án về vụ án hành chính.
Ở Trung Quốc, tại Điều 96 Luật TTHC năm 1989, sửa đổi, bổ sung năm 2014 quy định rằng khi một cơ quan hành chính khơng thi hành bản án, quyết định hoặc các quyết định hòa giải trong thời hạn được quy định thì người đứng đầu cơ quan hành chính đó sẽ chịu mức phạt (do TAND cấp sơ thẩm áp dụng) từ 50 đến 100
17 Đinh Văn Minh (2015), Khiếu nại hành chính – Lịch sử phát triển và những vấn đề thực tiễn (So sánh với
nhân dân tệ (tức là từ khoảng 165.000 đến 330.000 VNĐ) mỗi ngày, kể từ ngày hết thời hạn ấn định18.
Ở Pháp, Luật ngày 16-7-1980 chỉ định ra một số cơ quan công quyền chịu trách nhiệm thi hành tất cả các việc phạt tiền do Tịa án hành chính tun. Các cơng chức bị coi là có trách nhiệm trong việc chậm trễ thi hành bản án hành chính có thể bị phạt một khoản tiền do Tịa án kỷ luật tài chính và ngân sách quyết định19. Luật ngày 08-02-1995 của Pháp cho phép Tịa án hành chính đưa ra yêu cầu buộc thi hành án đối với cơ quan hành chính và quy định mức phạt tiền nếu chậm trễ thi hành20. Cụ thể hơn, đây là biện pháp được vay mượn từ thủ tục của Tòa án dân sự để khắc phục việc chậm thi hành án. Việc phạt tiền được xem là một sự đổi mới về thói quen tư pháp của các Tòa án dân sự, bao gồm một mệnh lệnh từ Tòa án yêu cầu việc chi trả một khoản tiền nhất định cho người chủ nợ theo phán quyết cho mỗi ngày mà bản án ban đầu vẫn chưa được thi hành. Các Tịa án dân sự đã nhận thấy rằng một hình phạt tích lũy như vậy là một biện pháp hiệu quả để đảm bảo cho sự tuân thủ phán quyết của họ. Hình phạt này ban đầu chỉ giới hạn đối với các phán quyết về tài sản (tiền), nhưng hiện tại cũng có thể được sử dụng để đảm bảo thực hiện một bản án hủy bỏ một quyết định bất hợp pháp. Việc phạt tiền có thể được yêu cầu bởi người khởi kiện hoặc người đại diện hợp pháp của họ nhưng chỉ được áp dụng khi chính quyền khơng thi hành án trong ít nhất là 6 tháng. Mục đích của biện pháp này là khuyến khích việc thực hiện, thường là hình phạt tạm thời (the astreinte provisoire) hơn là hình phạt dứt khốt (the astreinte definitif). Nếu sau đó chính quyền tn thủ trong thời gian hợp lý thì Tịa án có thể sẽ khơng địi hỏi cơ quan này phải trả bất kỳ số tiền nào khác cho người khởi kiện như một hình phạt khi cơ quan này thanh toán số tiền phạt trên nhưng tất nhiên không loại trừ việc người khởi kiện đó có thể tự do tiến hành một vụ kiện riêng rẽ khác để yêu cầu bồi thường cho những thiệt hại của mình do hậu quả của việc không được thi hành án gây nên. Tuy nhiên, cũng có những hạn chế nhất định trong việc áp dụng. Để minh họa rõ hơn, nếu một nhân viên nhà nước bị buộc thôi việc sai quy định và được Tòa án tuyên hủy quyết định buộc thơi việc đó, anh ta sau đó phải đề nghị cơ quan nhà nước kia phục chức cho mình. Nếu cơ quan này từ chối, việc này có thể tạo cơ sở
18
http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-12/23/content_1892467.htm (truy cập ngày 02/06/17).
19 Đinh Văn Minh (1995), Tài phán hành chính so sánh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.121.
20 Bùi Tuấn Thành (2014), Kinh nghiệm THAHC của một số nước trên thế giới, Tạp chí Dân chủ và pháp
cho một vụ kiện khác hướng đến chính quyền, dẫn đến phán quyết lần thứ hai với mục đích buộc phục hồi chức vụ cũ của người khởi kiện. Phán quyết sau có thể được bảo đảm bằng biện pháp phạt tiền, nhưng việc phạt tiền sẽ không được áp dụng chống lại hành vi không thi hành phán quyết thứ nhất. Cũng cần lưu ý rằng đối với những trường hợp cơ quan nhà nước cố tình khơng thực hiện nghĩa vụ trả tiền phạt, Luật năm 1980 đã cho phép quy sang trách nhiệm cá nhân bằng một khoản phạt cho bất cứ công chức nào chịu trách nhiệm cho việc khơng thi hành hoặc trì hỗn thi hành bản án đó. Quyền quyết định việc phạt được trao cho Tòa án kỷ luật ngân sách (Cour de discipline budgétaire), một cơ quan được thành lập bởi Nhà nước năm 1948. Cơ quan này có quyền ấn định khoản tiền phạt cá nhân đối với các hội đồng và quan chức địa phương khi họ không thi hành án21.
Tại Hà Lan, Khoản 7 Điều 8:72 Đạo luật về Luật hành chính tổng quát (the
General Administrative Law Act – GALA)quy định Tịa án có thể quyết định rằng nếu cơ quan hành chính khơng thực hiện đúng bản án thì cơ quan hành chính đó sẽ bị phạt bằng một khoản tiền xác định trong phán quyết và phải thanh toán cho bên được chỉ định bởi Toà án (a party designated by the court)22
.
Tại Bồ Đào Nha, Điều 169 Luật TTHC (The Administrative Courts Procedure Code – CPTA) cho phép Thẩm phán có quyền áp dụng hình phạt tiền định kỳ, có thể thay đổi từ 5 đến 10% mức lương tối thiểu cao nhất có hiệu lực tại thời điểm đó đối với mỗi ngày trong việc trì hỗn thi hành án ngồi thời hạn đã được ấn định. Khoản 4 Điều này cũng quy định hình thức xử phạt theo định kỳ này chấm dứt khi phán quyết đã được thực hiện đầy đủ, khi người yêu cầu rút đơn hoặc khi người phải thi hành hình phạt đó khơng cịn có thể thực hiện được do việc ngừng hoặc bị đình chỉ hoạt động của họ. Cũng theo Điều này, việc giải quyết thanh toán như một kết quả của việc áp dụng phạt định kỳ được thực hiện mỗi ba tháng một lần bởi các Tòa án và cho đến khi biện pháp bị chấm dứt áp dụng. Số tiền thu được sẽ được đưa vào các khoản thu ngân sách hàng năm, được đăng ký theo lệnh của Hội đồng tối cao của Tồ hành chính và Tồ án thuế23. Ở Bồ Đào Nha, có một ngân sách riêng được trích lập để thanh tốn các khoản mà cơ quan nhà nước phải trả do kết quả của
21 Lionel Neville Brown, John Bell, Jean-Michel Galabert (1998), French Administrative Law, Nxb.
Clarendon Press – Oxford, tr. 116-118.
22 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/besluiten/2009/10/01/general-administrative-law-act-text-per-1- october-2009 (truy cập ngày 05/06/17).
các quyết định của Tòa án, với số tiền ít nhất bằng khoản được tuyên trả trong năm trước đó và lãi suất mặc định của nó24. Một khi Tịa án áp dụng phạt tiền đối với chính quyền, các phịng ban phụ trách ngân sách được thơng báo và do đó có nghĩa vụ đưa ra các khoản tương ứng. Sự chậm trễ trong việc thanh toán các khoản tiền đối với các quyết định của Tòa án (so với các khoản mục ngân sách khác) sẽ bao gồm cả lãi suất trì hỗn25.
Ở Bỉ cũng vậy, theo Luật ngày 17-10-1990, Hội đồng Nhà nước có quyền,
theo yêu cầu của cơng dân, phạt cơ quan hành chính mỗi ngày chậm THAHC một số tiền cho đến khi nào mà cơ quan hành chính thi hành tồn bộ bản án hành chính mới thơi. Tuy nhiên, khoản tiền phạt này không dành cho người thắng kiện mà được chuyển cho một Quỹ đặc biệt để xây dựng các án lệ hành chính26. Hội đồng Nhà nước chính là cơ quan quản lý THAHC ở Bỉ27
.
Ở Cộng hòa Latvia, Điều 382 Luật TTHC năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm
2003 và 2004 quy định về biện pháp phạt tiền đối với người đứng đầu hoặc một quan chức nhà nước không tuân thủ theo phán quyết của Tịa án. Theo đó, một khoản tiền phạt sẽ có thể được áp dụng liên tục cho đến khi người đứng đầu hoặc quan chức chính phủ thực hiện hoặc chấm dứt hành động có liên quan. Khoản phạt tiền có thể được áp dụng lặp đi lặp lại không sớm hơn 07 ngày. Khoản 3 Điều này cũng quy định mức phạt tối thiểu là 100 Lati (khoảng 3,6 triệu đồng Việt Nam) và tối đa là 1000 Lati. Biện pháp phạt tiền được áp đặt theo một lệnh thi hành của cơ quan thi hành, bao gồm một số nội dung như: tên của cơ quan thi hành biện pháp phạt tiền; tên bản án của Tòa án; dấu hiệu liên quan đến việc đưa ra một cảnh báo cho người phải thi hành; ngày bản án có hiệu lực thi hành; dấu hiệu cho thấy việc bản án xét xử của Tòa án cho đến nay chưa được thực hiện một cách tự nguyện; số tiền phạt; chỉ dẫn về nơi nộp phạt; nơi và ngày ban hành lệnh thi hành đối với hình phạt tiền và chữ ký của quan chức28.
24
Khoản 3 Điều 172 Luật TTHC Bồ Đào Nha (The Administrative Courts Procedure Code).
25 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 29.
26 Đinh Văn Minh (1995), Tài phán hành chính so sánh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.121.
27
Bùi Tuấn Thành (2014), Kinh nghiệm THAHC của một số nước trên thế giới, Tạp chí Dân chủ và pháp
luật, số 6 (267), tr. 51.
28 http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Citi/Administrative_Procedure_Law.doc (truy cập ngày 09/06/17).
Ở Mali, do đã có án lệ về "300.000", Nhà nước sẽ chỉ phải chịu trách nhiệm
nộp phạt với khoản tiền phạt trong giới hạn tối đa là 300.000 franc29 (tương đương khoảng 1.176.000.000 VNĐ). Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia khơng giới hạn mức tiền phạt đối với hành vi không thi hành án của cơ quan nhà nước. Chẳng hạn ở Benanh, nếu cơ quan hành chính bất chấp quyết định của Tịa án thì Tịa án cũng sẽ ra quyết định phạt tiền cơ quan đó30. Mặc dù vậy, mức tiền phạt thường sẽ do các bên tự thỏa thuận với nhau31. Tại Indonesia, phạt tiền vẫn chưa được quy định như một biện pháp chế tại đối với việc chậm thi hành án nhưng một số học giả nổi tiếng ở nước này cũng đã có những đề xuất về việc Tòa án nên được trao cho thẩm quyền phạt một khoản tiền mỗi ngày đối với người khơng thi hành án, vì điều này sẽ giúp tăng tiến độ THAHC32
.
Như vậy, thông qua những quy định về biện pháp phạt tiền của các quốc gia trên, có thể thấy rằng, do có sự khác biệt trong hệ thống tư pháp và hành pháp của mỗi quốc gia mà biện pháp phạt tiền ở mỗi nước cũng có sự khác nhau nhất định trong việc áp dụng. Ở một số nước như Trung Quốc, Pháp hay Hà Lan, Tịa án (hành chính hoặc cấp sơ thẩm) là cơ quan có thẩm quyền áp dụng phạt tiền; ở Bồ Đào Nha, chủ thể có thẩm quyền áp dụng là Thẩm phán; trong khi ở Bỉ và Latvia sẽ là cơ quan quản lý thi hành án và cơ quan thi hành án. Biện pháp phạt tiền ở hầu hết các quốc gia được nghiên cứu đều được áp dụng khi cơ quan hoặc quan chức phải thi hành án chậm, trì hỗn việc thi hành bản án, trong đó Trung Quốc và Bồ Đào Nha có quy định rõ việc chậm thi hành này là so với thời gian đã được ấn định trong bản án; còn ở Pháp, chỉ áp dụng phạt tiền khi đã chậm thi hành ít nhất là 06 tháng. Về mức phạt, trong khi nhiều quốc gia không giới hạn cụ thể mức phạt là bao nhiêu trong quy định (phạt một khoản tiền nhất định) mà phụ thuộc vào chủ thể áp dụng thì một số quốc gia khác đã quy định luôn mức phạt tối thiểu hoặc tối đa cho một ngày hoặc một tuần chậm thi hành. Những mức phạt này nhìn chung ở mức độ hợp lý, không cao nhưng cũng không quá thấp và nếu tình trạng chậm thi hành vẫn cứ tiếp diễn, chẳng hạn từ 06 tháng trở lên thì số tiền mà cơ quan hoặc cơng chức phải
29 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 29.
30 Đinh Văn Minh (2015), Khiếu nại hành chính – Lịch sử phát triển và những vấn đề thực tiễn (So sánh với
Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 360.
31 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 29.
chịu đã trở nên không hề nhỏ. Việc phạt tiền ở các quốc gia thường được áp dụng khi có yêu cầu của người được thi hành án hoặc khi hết thời hạn ấn định mà cơ quan phải thi hành chưa thực hiện nghĩa vụ. Khi đó, chủ thể có thẩm quyền sẽ ban hành lệnh phạt tiền đối với bên có nghĩa vụ. Đặc biệt nhất là ở Bồ Đào Nha, nước này có sẵn một ngân sách của Nhà nước để dùng vào việc thanh toán cho những khoản tiền phạt này. Việc xử lý khoản tiền phạt giữa các quốc gia cũng có sự khác biệt, một số nước như Bồ Đào Nha hay Bỉ sẽ sung vào ngân sách hoặc một quỹ đặc biệt; một vài nước sẽ thanh toán cho bên được chỉ định bởi Tòa án như Hà Lan, Latvia; trong khi ở Pháp sẽ đưa cho người được thi hành án.
1.4.2. Biện pháp cơng khai các bản án hành chính
Một trong những biện pháp “đơn giản” mà các nước hay sử dụng, đó là cơng bố cơng khai bản án mà Tịa án đã tun, trong đó đã nói rõ nghĩa vụ thi hành nhằm làm giảm tình trạng chây ỳ của cơ quan hành chính trong việc thi hành án. Hiện nay, có khoảng 110 nước cho cơng khai bản án hành chính, ít nhất là các bản án của Tịa án tối cao33. Chẳng hạn, có thể liệt kê một số trường hợp: Khoản 3 Điều 96 Luật TTHC Trung Quốc quy định thông tin về việc không chấp hành án của cơ
quan hành chính sẽ bị cơng khai trước cơng chúng34. Ở Pháp, Điều L.10 của Đạo
luật Tư pháp Hành chính của Pháp (The Code of Administrative Justice) thiết lập nguyên tắc “phán quyết là công khai”. Việc công khai này được đảm bảo bởi việc đọc công khai của quyết định, điều mà vì lý do thực tế, khơng cịn được thực hiện bằng lời nói nữa mà là bằng cách đăng tải quyết định. Hơn nữa, các bên sẽ được thông báo về việc cơng bố này. Thư ký Tịa án khơng được trì hỗn trong việc tiến hành các thơng báo, trừ trường hợp quyết định có liên quan đến tiến trình tóm tắt, trong trường hợp đó phải được thơng báo khơng chậm trễ. Trung bình thì thơng báo diễn ra trong vòng hai đến ba tuần35. Tây Ban Nha và Thổ Nhĩ Kỳ cũng đã tham khảo các kỹ thuật này36.
1.4.3. Biện pháp xử lý kỷ luật
Xử lý kỷ luật cũng là biện pháp được một số các quốc gia trên thế giới áp dụng nhằm xử lý trách nhiệm trong THAHC. Biện pháp này được áp dụng đối với
33 Đinh Văn Minh (2015), Khiếu nại hành chính – Lịch sử phát triển và những vấn đề thực tiễn (So sánh với
Pháp, Trung Quốc và một số nước trên thế giới), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 357.
34
http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-12/23/content_1892467.htm (truy cập ngày 02/06/17).
35 http://www.aca-europe.eu/en/eurtour/i/countries/france/france_en.pdf (truy cập ngày 04/06/17) (tr. 21).
36 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 23.
những người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính nhưng khơng thi hành. Tại Hy Lạp, các biện pháp chế tài kỷ luật được quy định để trừng phạt các công chức chịu trách nhiệm thi hành bản án của Tịa án nhưng khơng thi hành37. Ở Bồ Đào Nha, theo
Điều 108 và Khoản 1 Điều 159 Luật TTHC nếu việc không thi hành do lỗi của công chức chịu trách nhiệm đã không tuân thủ quyết định của bản án thì họ có thể phải