1.4. Kinh nghiệm pháp luật ở một số quốc gia trên thế giới về xử lý trách
1.4.6. Biện pháp xử lý hình sự
Tại Anh, theo quy định của Điều 14 và Điều 15 Luật hành vi không tơn trọng Tịa án, hành vi khơng thi hành án có thể được xem là hành vi phạm tội và người phạm tội này có thể bị áp dụng hình phạt với mức phạt tối đa là 02 năm tù giam. Như vậy, nếu cá nhân, tổ chức không tự giác thi hành phán quyết của Tòa án sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị áp dụng chế tài khá nghiêm khắc55. Đã từng có một sự trừng phạt như vậy của Tịa án phúc thẩm đối với một Bộ trưởng đã không tuân thủ lệnh thi hành (mandamus) sau khi đã đưa ra lời hứa chắc chắn sẽ bảo đảm việc thi hành. Nhưng trên thực tế ở Anh, vấn đề này ít khi xảy ra bởi vì khi bản án đã chỉ rõ ràng điều mà cơ quan hành chính có nghĩa vụ thi hành thì việc vi phạm nó sẽ dẫn đến hậu quả là các công chức, kể cả Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm hình sự56. Tương tự Anh, ở Đan Mạch, bởi vì bản án cũng nêu lên rõ ràng những nghĩa vụ mà cơ
quan hành chính cần phải thi hành nên việc vi phạm nó sẽ dẫn đến hậu quả là các cơng chức phải chịu trách nhiệm hình sự57.
Ở Trung Quốc, trong trường hợp thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan hành
chính và những cơng chức liên quan cố tình khơng thi hành bản án gây hậu quả xấu cho xã hội thì có thể bị bắt giữ; nếu đủ nghiêm trọng để cấu thành một tội phạm, thì sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật58. Theo Điều 397 Bộ luật Hình sự năm 1979, sửa đổi năm 1997 của Trung Quốc thì hành vi trên sẽ bị
55http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1981/49/crossheading/penalties-for-contempt-and-kindred-
offences/enacted (truy cập ngày 02/06/17) và Nguyễn Văn Quang (2012), Mơ hình giải quyết khiếu kiện hành chính của vương quốc Anh, Luật học, số 7, tr. 74.
56 Đinh Văn Minh (1995), Tài phán hành chính so sánh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.120.
57 Đinh Văn Minh (1995), Tài phán hành chính so sánh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.120.
phạt tù không quá 03 năm; và trong trường hợp đặc biệt nghiêm trọng, không thấp hơn 03 năm và không quá 07 năm tù59.
Tại Thụy Điển, Điều 16, phần Các biện pháp bắt buộc, Chương 2 – Thủ tục
trong việc thi hành của Bộ luật thi hành Thụy Điển quy định rằng trong trường hợp người phải thi hành án khơng thi hành thì người này có thể bị bắt giữ nếu thỏa mãn những điều kiện luật định khác. Điều 1 Chương 20 của Bộ luật Hình sự Thụy Điển quy định nếu một người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cố ý hoặc vô ý không thực hiện nhiệm vụ được giao (bao gồm không thi hành án) sẽ bị kết án phạt tiền hoặc án tù tối đa là 02 năm. Nếu tội danh này được thực hiện một cách có chủ ý và tồi tệ (gross) thì sẽ bị phạt tù ít nhất 06 tháng và tối đa là 06 năm. Khi đánh giá tội phạm là tồi tệ, đặc biệt chú ý đến việc người phạm tội đã lợi dụng chức vụ của mình một cách nghiêm trọng hay liệu hành vi này có gây tổn hại nghiêm trọng đến chủ thể khác60. Ở Áo, công chức sử dụng quyền hạn của họ để vi phạm quyền cá
nhân, dù cố ý hay vô ý về hành vi của họ, sẽ bị trừng phạt theo Bộ luật Hình sự Áo và bị tồ án hình sự xét xử61. Theo Điều 339 Bộ luật Hình sự năm 1998 của Áo thì hành vi khơng thi hành án của cơng chức có thể bị phạt tù từ 01 năm đến 05 năm62. Tại Hy Lạp, trách nhiệm hình sự được sử dụng làm các biện pháp bổ sung, bên
cạnh các chế tài kỷ luật63. Theo Điều 108 và Khoản 2 Điều 159 Luật TTHC Bồ Đào
Nha, nếu việc không thi hành do lỗi của công chức chịu trách nhiệm đã không tuân
thủ quyết định của bản án mà đủ yếu tố cấu thành tội phạm thì họ có thể chịu trách nhiệm hình sự về điều đó. Ở Colombia, việc bắt giữ của các cơ quan có thẩm quyền có thể là một biện pháp thay thế nhằm ngăn chặn sự không tuân thủ, mặc dù tùy thuộc vào những trường hợp cụ thể64
.
Nhìn chung, ở các quốc gia, biện pháp xử lý hình sự thường sẽ được Tịa án áp dụng khi hành vi khơng THAHC của công chức đủ các yếu tố cấu thành tội phạm mà luật quy định. Hình thức xử lý hình sự được áp dụng ở hầu hết các quốc gia là
59 http://www.fmprc.gov.cn/ce/cgvienna/eng/dbtyw/jdwt/crimelaw/t209043.htm (truy cập ngày 28/06/17).
60 http://www.government.se/government-policy/judicial-system/the-swedish-penal-code/ (truy cập ngày 02/07/17).
61 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 36.
62 http://www.iuscomp.org/gla/statutes/StGB.htm#337 (truy cập ngày 02/07/17).
63
VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 37.
64 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 36.
phạt tù, một số các quốc gia còn sử dụng hình thức phạt tiền hình sự như Thụy Điển. Khung hình phạt đối với tội phạm này ở mỗi quốc gia thường khác nhau. Ở Anh, tội không thi hành án chỉ được áp dụng với một khung hình phạt duy nhất là tối đa 02 năm tù. Mức hình phạt này có thể được xem là khá nhẹ so với các quốc gia khác. Tương tự, Áo cũng chỉ duy định một khung hình phạt từ 01 đến 05 năm tù, nếu so với mức phạt tối đa được áp dụng cho tội phạm tương tự tại Việt Nam thì có thể đánh giá mức độ nghiêm khắc của hình phạt này ở mức trung bình. Nhiều quốc gia khác chẳng hạn Thụy Điển hay Trung Quốc thì tội phạm này được chia ra nhiều khung hình phạt khác nhau dựa vào tính chất nghiêm trọng của hành vi. Ở Trung Quốc, có thể thấy hình phạt đối với hành vi khơng thi hành án là nghiêm khắc, vì nước này chỉ sử dụng hình phạt tù cho tội phạm này, và mức phạt cao nhất lên đến 07 năm tù. Cịn ở Thụy Điển thì cho phép được áp dụng phạt tiền để xử lý hình sự, mức phạt tù tối đa là 06 năm nhưng mức tối thiểu chỉ 06 tháng. Do đó, biện pháp xử phạt này nên được đánh giá ở cấp độ nghiêm khắc trung bình.
1.4.7. Biện pháp thơng báo cho cơ quan hành chính cấp trên
Ở Trung Quốc, Tịa án sơ thẩm cịn có thẩm quyền đề xuất biện pháp tư pháp lên cơ quan giám sát hoặc cơ quan cấp trên của cơ quan hành chính đó. Nếu đề xuất này được chấp nhận, cơ quan hành chính bị xử lý theo các quy định có liên quan và kết quả được thơng báo cho Tồ án nhân dân65. Ở Indonesia, tại Điều 116 của Luật Tịa án hành chính Indonesia (Indonesian Law on Administrative Courts - LAC) có quy định về việc xử lý đối với trường hợp bị đơn làm ngơ trước bản án bằng cách từ chối ban hành một quyết định hành chính mới. Theo quy định tại khoản 3 Điều này, quyết định cũ sẽ được tự động hủy bỏ sau 4 tháng kể từ khi bản án được ban hành. Bước đầu tiên mà Thẩm phán của Tòa án thực hiện sau sự từ chối ban hành quyết định mới của công chức là thông báo việc này lên cấp trên của anh ta. Nếu cấp trên này vẫn không ra lệnh cho người cấp dưới phải tn theo phán quyết (trong vịng 02 tháng) thì vị Thẩm phán sẽ thơng báo tiếp lên cho Tổng thống của nước này để xử lý66.
1.4.8. Biện pháp cưỡng chế theo thủ tục dân sự
Ở Cộng hòa Liên bang Đức cũng quy định chấp hành viên có quyền yêu cầu cảnh sát áp giải đương sự đến cơ quan thi hành án theo giấy triệu tập nếu họ không
65 Khoản 4 Điều 96 Luật TTHC Trung Quốc năm 1989, sửa đổi, bổ sung năm 2014.
đến hoặc cố tình trốn tránh. Chấp hành viên cũng có quyền khám nhà ở, trụ sở và kê biên tài sản của cơ quan, người phải thi hành án67.
Ở Thái Lan, theo quy định tại Điều 72 Luật về việc thành lập Tòa án hành
chính và tố tụng hành chính năm 1999, Tịa án hành chính có quyền ra lệnh u cầu người đứng đầu cơ quan hành chính hoặc cơng chức, viên chức nhà nước phải thi hành các nghĩa vụ của mình trong thời hạn do Tịa ấn định nếu những chủ thể này cố tình khơng thi hành hoặc chậm thi hành án. Nếu nghĩa vụ liên quan đến việc thanh toán một khoản tiền hoặc giao tài sản mà người phải thi hành án không thi hành theo các u cầu của Tịa án thì Tịa án hành chính có quyền ra lệnh xử lý đối với các tài sản của người đó; việc thi hành này sẽ được áp dụng theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự với những sửa đổi tương ứng (mutatis mutandis)68. Chẳng hạn như lệnh kê biên tài sản; lệnh tịch thu tài sản; lệnh truy thu thu nhập của người phải thi hành án; lệnh trục xuất khỏi nhà ở, trụ sở; lệnh tháo dỡ cơng trình xây dựng trái phép). Tịa án gửi lệnh này trực tiếp cho chấp hành viên do Tòa án chỉ định để thi hành án và ấn định thời hiệu thi hành69.
Tại Cộng hòa Séc, luật quy định rằng nếu bản án của Tịa án về vụ án hành
chính đặt ra nghĩa vụ cho chủ thể nào (cơ quan hành chính, quan chức nhà nước hay hội đồng cơng cộng (public corporation)) thì chủ thể đó sẽ có trách nhiệm thi hành. Luật cũng quy định rằng quyết định hành chính của cơ quan nhà nước bị tuyên hủy thì cơ quan này có trách nhiệm ban hành một quyết định mới dựa trên việc tuân thủ theo ý kiến pháp lý của Tòa án. Trên thực tế, khơng có trường hợp nào được biết đến cho thấy ý kiến của tồ án khơng được cơ quan hành chính thực hiện theo. Đồng thời, trong những trường hợp không thi hành, việc cưỡng chế thi hành nghĩa vụ bắt buộc (coercive execution of the imposed obligation) được giao cho Tòa án dân sự (civilian courts)70. Trong trường hợp của Ma-rốc, Toà án sử dụng các quy tắc tố tụng dân sự để phát triển cơ chế cưỡng chế đối với các cơ quan hành chính cơng71.
67 Bùi Tuấn Thành (2014), Kinh nghiệm THAHC của một số nước trên thế giới, Dân chủ và pháp luật, số 6 (267), tr. 50-54.
68 http://www.thailawforum.com/database1/establishment-of-admin-courts-act-8.html (truy cập ngày 08/06/17).
69 Bùi Tuấn Thành (2014), Kinh nghiệm THAHC của một số nước trên thế giới, Dân chủ và pháp luật, số 6 (267), tr. 50-54.
70 http://www.aca-europe.eu/en/eurtour/i/countries/czech/czech_en.pdf (truy cập ngày 10/06/17).
71 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 21.
1.4.9. Biện pháp buộc thi hành từ Tòa án
Tại Pháp, trong một thời gian dài trước đây, Thẩm phán hành chính từ chối
ban hành các mệnh lệnh đối với chính quyền, bao gồm cả việc thực hiện các quyết định của mình. Cách thức duy nhất dành cho người có quyền lợi từ quyết định là tiến hành kháng cáo chống lại sự trì trệ, khơng thi hành của chính quyền. Tuy nhiên, kể từ Luật ngày 08-02-1995, các Tịa án hành chính được trao quyền đưa ra yêu cầu buộc thi hành án đối với cơ quan hành chính. Tồ án phải dẫn ra các kết luận liên quan vấn đề này. Các tổ chức công hoặc các tổ chức khác theo luật định chịu trách nhiệm quản lý dịch vụ công phải tuân theo lệnh này. Đối với cá nhân, các quy định này là khơng có giá trị vì từ trước đến nay Thẩm phán hành chính vốn đã giữ quyền ra lệnh đối với họ. Quyền hạn ra lệnh này được kết hợp với khả năng ra các hình phạt. Tuy nhiên, các hình phạt phải được yêu cầu trước, ngoại trừ Hội đồng Nhà nước, vốn có thể chủ động ban hành và bên cạnh đó cịn có được sự hỗ trợ của một cơ quan đặc biệt có trách nhiệm thực thi các quyết định của Hội đồng Nhà nước72.
Pháp luật Bỉ hiện nay đang từng bước mở rộng quyền hạn của Tòa án. Hội đồng Nhà nước sẽ thường xuyên đưa ra các phán quyết cụ thể hướng dẫn các biện pháp phải được thực hiện bởi chính quyền. Các hướng dẫn này được các học giả gọi là “lệnh cấm được ngụy trang” (injonction déguisée) hoặc lệnh bán nửa cấm (quasi- injonction), nhưng chúng khác với các quyết định pháp lý khác ràng buộc cơ quan hành chính, vì chúng không được xem là các tiêu đề cho việc thi hành (not considered to be titles for enforcement). Lý do cơ bản đằng sau sự hạn chế này liên quan đến quyền tự định đoạt của chính quyền và sự thận trọng của Tòa án73
. Ở
Cộng hòa Đức, các Tịa án khơng chỉ có khả năng bãi bỏ quyết định hành chính mà
cịn yêu cầu cơ quan hành chính ban hành quyết định hành chính mới trên cơ sở một số chỉ dẫn của Tòa hoặc hướng dẫn cơ quan này khắc phục những hậu quả do quyết định cũ đã bị hủy74.
Ở Hà Lan, việc khởi kiện tại Tịa án hành chính được hiểu là khởi kiện nhằm yêu cầu Tòa án hủy bỏ quyết định hành chính. Kể từ năm 1994, Tịa án hành chính được trao thêm một số quyền hạn bổ sung khác, trong đó có quyền hạn quy định tại
72 http://www.aca-europe.eu/en/eurtour/i/countries/france/france_en.pdf (truy cập ngày 04/06/17) (tr. 22).
73
VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 25.
74 Stroink & E.van der Linden (eds) (2005), Judicial lawmaking and administrative law, Nxb. Oxford, tr. 176.
khoản 4 Điều 8:72 GALA. Theo đó, các Tịa án khi tuyên bố việc khởi kiện là có căn cứ và hủy bỏ quyết định cũ thì có quyền u cầu cơ quan hành chính ra quyết định mới hoặc thực hiện một hành vi khác theo phán quyết của Tịa và đặc biệt là có thể tun bố ln rằng phán quyết của Tòa sẽ trực tiếp thay thế cho quyết định đã bãi bỏ75. Ngoài ra, Toà án Hà Lan cũng có thể ấn định thời hạn để chính quyền có thể ra quyết định mới hoặc thực hiện một hành vi khác thay thế và nếu cần thiết thì có thể thơng qua các biện pháp tạm thời cho đến khi chính quyền thực hiện đúng các nghĩa vụ của mình76.
Khoản 1 Điều 33 Luật kiện tụng hành chính Nhật Bản (Administrative Case
Litigation Act 1962)77 quy định rõ, quyết định hành chính bị Tịa án tuyên hủy sẽ khơng cịn giá trị pháp lý và buộc cơ quan hành chính cũng như các bên có liên quan phải tuyệt đối tuân theo. Khoản 2 Điều này cũng yêu cầu cơ quan hay cá nhân ban hành văn bản sai thẩm quyền phải sửa chữa lại như bản án đã tuyên trong thời hạn nhất định. Tuy nhiên, Nhật Bản cũng khơng cho phép Tịa án can thiệp q sâu vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chẳng hạn như đối với vụ kiện liên quan đến việc chi trả tiền phúc lợi xã hội, Tịa án có thể buộc cơ quan hành chính phải thanh tốn theo hạn định thời gian nhưng cho phép cơ quan này tự tính tốn khoản tiền phải chi trả theo đúng quy định của pháp luật78.
Trình tự, thủ tục thi hành án cũng có ở Colombia, nơi mà cơ quan tài phán có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế như đối với mọi vụ án thông thường khác về dân sự79. Trường hợp ở Áo, khi chính quyền khơng tự giác thi hành bản án, quyết
định của Tịa án thì người được thi hành án sẽ có hai lựa chọn, hoặc là tiến hành khởi kiện cơ quan hành chính phải thi hành án một lần nữa (gọi là thủ tục rà soát tư pháp – start proceedings for judicial review once again) hoặc là nộp đơn đề nghị Tòa án ban hành một lệnh yêu cầu thi hành án (apply for the issue of a writ of