1.4. Kinh nghiệm pháp luật ở một số quốc gia trên thế giới về xử lý trách
1.4.10. Biện pháp thi hành thông qua bên thứ ba
Ở Italia, để buộc cơ quan hành chính phải thi hành phán quyết của Tịa án, có một loại bản án đặc biệt của Tịa án hành chính (đơi khi chỉ có ở Hội đồng Nhà nước) trong đó ấn định thời hạn mà cơ quan hành chính phải thi hành hoặc đặc biệt hơn nữa là Tòa án bổ nhiệm một Ủy viên lâm thời để ra các quyết định hoặc đảm nhiệm các quyền hạn lẽ ra thuộc về cơ quan hành chính81. Ủy viên lâm thời (ad
acta) sẽ là một thành viên Tư pháp, hoặc nếu Tịa xét thấy hợp lý thì sẽ là một công
chức phụ trách những vấn đề liên quan đến nội dung của quyết định cưỡng chế. Điều quan trọng là phải nhấn mạnh rằng, hành động của Ủy viên lâm thời không phải là hành vi hành chính và Ủy viên này chỉ là một người có thẩm quyền theo lệnh của Tịa án phụ trách thi hành. Do đó, cơng dân có thể phản đối văn bản của chính Ủy viên này tại Tịa án đã bổ nhiệm ông ta82.
Ở Luxembourg, theo Điều 84 Luật ngày 07-11-1996 về tổ chức của Tịa án
hành chính, Tịa án bổ nhiệm một Ủy viên đặc trách chịu trách nhiệm đưa ra các biện pháp để thi hành phán quyết của Tòa án thay thế cho cơ quan hành chính. Tồ án phải ấn định một thời hạn để ủy viên đặc biệt thực hiện nhiệm vụ của mình. Mọi chi phí cho sự hoạt động của Ủy viên này do cơ quan hành chính chịu. Điều 85 Luật này cũng quy định rằng nếu cơ quan thua kiện là một cơ quan công quyền được phân cấp hoặc một cơ quan phân cấp (decentralized public authority or by a decentralized authority), thì Ủy viên đặc trách được lựa chọn từ các quan chức cấp cao của cơ quan giám sát hoặc từ Bộ mà cơ quan thua kiện chịu sự quản lý. Trong
80 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 33.
81 Đinh Văn Minh (1995), Tài phán hành chính so sánh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.119.
82 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 21-22.
những trường hợp khác, Ủy viên đặc trách được bổ nhiệm trong số các thành viên của Tòa án83.
Tại Thụy Sỹ, Thẩm phán có thể chỉ định một cơ quan hành chính khác chịu
trách nhiệm thi hành (mà không phải là cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện), nếu thấy rằng đây là cơ quan tốt hơn để thi hành quyết định của Tòa án. Một số bang của Thụy Sĩ cũng đã thành lập một cơ quan thi hành án phụ trợ chịu sự quản lý của một số cơ quan hành chính. Tương tự Thụy Sĩ, ở
Bulgari, Nghị viện Bulgari cũng đã thiết lập một hệ thống những cơ quan hành
chính đặc biệt chịu trách nhiệm chính trong việc THAHC, dưới sự hỗ trợ của chính quyền địa phương với mục đích duy nhất là thực thi bản án, quyết định của Tòa án84.
83 http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/1996/11/07/n1/jo (truy cập ngày 08/06/17).
84 VIIIth Congress of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (2004), The Execution of Decisions of the Administrative Court, Madrid, tr. 19.
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ TRÁCH NHIỆM TRONG THI HÀNH ÁN
HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
2.1. Thực trạng thực hiện xử lý trách nhiệm trong thi hành án hành chính ở Việt Nam
Xử lý trách nhiệm trong THAHC một trong những chế định không thể thiếu của pháp luật TTHC nhằm phịng chống các vi phạm trong THAHC, góp phần đưa các bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án được thực thi trên thực tế, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Luật TTHC 2015 và Nghị định 71/2016/NĐ-CP đã có những sửa đổi và những quy định mới theo hướng cụ thể hóa việc xử lý trách nhiệm của các chủ thể vi phạm các quy định về THAHC. Đặc biệt, việc ban hành Nghị định 71/2016/NĐ-CP được xem là một bước tiến lớn trong quá trình đảm bảo quyền lợi của tổ chức, cá nhân được THAHC.
Trong THAHC, số lượng các bản án, quyết định của Tòa án về quyết định hành chính, hành vi hành chính lớn hơn rất nhiều so với các vụ việc thi hành về phần tài sản mà cơ quan thi hành án dân sự đã thụ lý. Trên thực tế, hiện chưa có cơ quan nào thống kê được đầy đủ về tình hình thi hành của các vụ việc này85. Tuy nhiên, vẫn có những số liệu được thống kê rải rác tại các tỉnh thành trong những giai đoạn khác nhau. Theo Báo cáo về kết quả triển khai Luật TTHC và chỉ thị số 17/CT-TTg ngày 25/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai công tác THAHC, góp phần bảo đảm các bản án, quyết định của Tịa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành nghiêm túc, Giám đốc Sở Tư pháp Hà Nội Phan Hồng Sơn cho biết, kết quả THAHC từ ngày 1/7/2011 đến ngày 15/3/2013 là 137 việc, trong đó đã chủ động thi hành là 135 việc, thi hành theo đơn là 2 việc; kết quả thi hành xong là 129 việc, thu số tiền trên 96 triệu86. Ngoài ra, theo số liệu thống kê từ năm 2008 đến ngày 30/9/2014 của các cơ quan thi hành án dân sự tại TP. Hồ Chí Minh cho thấy tính đến tháng 12/2014, các cơ quan thi hành án dân sự tại TP. Hồ Chí Minh đã thụ lý 33 đơn yêu cầu đôn đốc việc THAHC, trên
85 Phạm Xuân Nam (2012), THAHC ở Việt Nam: Thực trạng và phương hướng hoàn thiện, ĐH Luật Tp. HCM, tr. 42.
cơ sở đó, 18 vụ việc đã thi hành xong87. Gần đây hơn, theo Báo cáo kết quả công tác thi hành án dân sự năm 2016 của Cục thi hành án dân sự tỉnh Nghệ An, các cơ quan thi hành án dân sự tiếp tục tổ chức thực hiện nhiệm vụ đôn đốc THAHC theo quy định của Luật TTHC 2010, Chỉ thị số 17/CT-TTg ngày 25/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ; đồng thời quán triệt, triển khai thi hành Luật TTHC 2015, Nghị định 71/2016/NĐ-CP; phối hợp với các sở, ngành có liên quan tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Nghị định 71/2016/NĐ-CP. Và kết quả tổng số việc phải đôn đốc THAHC trong năm là 03 việc (trong đó, số việc năm trước chuyển sang 02 việc, thụ lý mới 01 việc), giảm 01 việc so với cùng kỳ; đã có văn bản đơn đốc đối với 03 việc, đạt tỷ lệ 100%, bảo đảm đúng chỉ tiêu giao. Trong số 03 việc đã có văn bản đơn đốc và đã thi hành xong cả 03 việc, đạt tỷ lệ 100%88. Theo Báo cáo kết quả công tác thi hành án năm 2016 của Bộ Tư pháp thì trong 10 tháng năm 2016, các cơ quan THADS đã thụ lý yêu cầu đôn đốc tổng số 268 việc THAHC, tăng 55 việc (25,82%) so với cùng kỳ năm 2015, trong đó, số cũ chuyển sang là 71 việc, số thụ lý mới là 197 việc. Kết quả là đã có văn bản đơn đốc đối với 262 việc (tăng 51 việc so với cùng kỳ năm 2015), đạt tỷ lệ 97,76%; trong số 262 việc đã có văn bản đơn đốc, có 171 việc đã thi hành xong (đạt tỷ lệ 65,26%), số việc chưa thi hành xong là 91 việc.
Đối với các số liệu về việc xử lý trách nhiệm trong THAHC, hiện nay theo tìm hiểu của tác giả, các số liệu này cũng chưa được thống kê và tập hợp đầy đủ, kể cả trên phạm vi toàn quốc hay ở các địa phương cụ thể. Mặc dù có những số liệu báo cáo về việc xử lý trách nhiệm nhưng đó là những xử lý đối với các hành vi vi phạm trong thi hành án dân sự hoặc hình sự. Do đó, rất khó có thể biết được chính xác về tình hình áp dụng pháp luật về xử lý trách nhiệm trong THAHC ở nước ta thông qua các số liệu cụ thể.
Sau một năm có hiệu lực thi hành, Nghị định 71/2016/NĐ-CP với những quy định về việc xử lý trách nhiệm trong THAHC đã tạo nên những bước chuyển biến tích cực nhất định trong nhận thức và thực tiễn của hoạt động thi hành án của các chủ thể. Trước hết, những quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm trong THAHC tại
87 Hồ Quân Chính (2015), Thi hành các bản án, quyết định hành chính ở TP. Hồ Chí Minh – Những khó khăn, vướng mắc và một số kiến nghị, Dân chủ và Pháp luật, số 7, tr. 22.
88http://dbndnghean.vn/hdnd/static/uploads/images/image_upload.file.a8b05a9eb67a8a92.32302e2042616f20 63616f20636f6e6720746163207468692068616e6820616e2064616e20737520323031362e706466.pdf (truy cập ngày 26/06/17).
Nghị định 71/2016/NĐ-CP đã có tác động mạnh mẽ đến nhận thức của người phải thi hành án, người được thi hành án cũng như các chủ thể có liên quan. Trước khi chưa có Nghị định 71/2016/NĐ-CP thì việc xử lý trách nhiệm trong THAHC chỉ được quy định một cách đơn giản và sơ sài: “1. Cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thi
hành án cố ý không chấp hành bản án, quyết định của Tồ án thì tùy từng trường hợp mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; 2. Người lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý cản trở việc thi hành án thì tùy từng trường hợp mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật”89
. Các chế tài không được quy định rõ nên việc xử lý trách nhiệm hầu như khơng có hiệu quả. Nghị định 71/2016/NĐ-CP được ban hành đã quy định cụ thể và đồng bộ các hình thức xử lý vi phạm nên việc quy trách nhiệm và xử lý trách nhiệm người khơng thi hành án hồn tồn có thể khả thi. Nhiều địa phương đã kịp thời ban hành kế hoạch triển khai thi hành Nghị định 71/2016/NĐ-CP, trong đó bao gồm cả nội dung về xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Chẳng hạn như UBND Tp. Hải Phòng đã lên kế hoạch tổ chức quán triệt, tuyên truyền, phổ biến và triển khai đến các cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức và các tầng lớp nhân dân90… Trên thực tế, mặc dù việc xử lý trách nhiệm trong THAHC vẫn chưa được cơ quan chức năng thống kê trên phạm vi cả nước nhưng những tác động tích cực về mặt nhận thức mà các quy định về xử lý trách nhiệm của Nghị định 71/2016/NĐ-CP mang lại là không thể phủ nhận. Người phải thi hành án không thể mãi trốn tránh trách nhiệm thi hành án nữa, vì hiện nay những chế tài xử phạt đã rõ ràng hơn nên họ nhận thức được bản thân sẽ phải gánh chịu chế tài nào nếu bị xử lý. Đồng thời, người được thi hành án cũng dễ dàng nắm rõ được các quy định về xử lý trách nhiệm trong hoạt động THAHC để có thể tự bảo vệ cho chính mình. Khi quyền và lợi ích bị đe dọa do hành vi không chấp hành án của chủ thể có nghĩa vụ, người được thi hành án sẽ biết được mình phải thực hiện những cơng việc gì và bên khơng thi hành có thể phải chịu trách nhiệm gì. Chẳng hạn trường hợp của Ngân hàng Thương mại cổ phần Vũng Tàu (VSCB). Theo đó, người khởi kiện là VSCB – đại diện ủy quyền là ông Lê Ân– khởi kiện quyết định
89
Điều 247 Luật TTHC 2010.
90 http://hethongphapluatvietnam.com/ke-hoach-2233-kh-ubnd-nam-2016-trien-khai-thi-hanh-nghi-dinh-71- 2016-nd-cp-quy-dinh-thoi-han-trinh-tu-thu-tuc-thi-hanh-an-hanh-chinh-va-xu-ly-trach-nhiem-doi-voi-nguoi- khong-thi-hanh-ban-an-quyet-dinh-cua-toa-an-do-thanh-pho-ha.html (truy cập ngày 27/06/17).
hành chính về đất đai của UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu (BR – VT). Bản án hành chính phúc thẩm số 19/2015/HC-PT ngày 09/3/2015 của Tòa phúc thẩm TAND tối cao tại TP. HCM quyết định chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện của VSCB, hủy Quyết định số 522/QĐ-UBND ngày 02/02/2007 của UBND tỉnh BR-VT về việc thu hồi đất và buộc UBND tỉnh BR-VT bồi hoàn cho VSCB giá trị 15.776,5 m2 đất theo loại đất làm mặt bằng để xây dựng, sản xuất, kinh doanh theo khung giá đất của UBND tỉnh BR-VT tại thời điểm thi hành án. Mặc dù vậy, hơn hai năm kể từ ngày bản án phúc thẩm số 19/2015/HC-PT có hiệu lực pháp luật mà vẫn khơng được UBND tỉnh BR-VT thi hành. Ơng đã nhiều lần làm đơn kiến nghị lên Cục thi hành án dân sự tỉnh BR-VT nhưng bị đơn vẫn không thi hành án. Từ thực tế đó, ngày 31/5/2017, ơng Lê Ân đã gửi đơn kiến nghị đến Chủ tịch Quốc hội. Trong đơn ông Lê n nêu lên căn cứ tại Nghị định 71/2016/NĐ-CP về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án để đề nghị “Chủ tịch uốc
hội sớm có văn bản chỉ đạo U N tỉnh – VT tổ chức thi hành bản án”91. Mặc dù trong trường hợp này, ông Lê Ân đã có sự nhầm lẫn về cơ quan cấp trên trực tiếp của UBND tỉnh (nếu UBND tỉnh BR – VT không chịu thi hành án thì Thủ tướng Chính phủ sẽ có văn bản chỉ đạo về việc xem xét xử lý trách nhiệm đối với Chủ tịch UBND tỉnh BR – VT) nhưng sự chủ động cũng như cách hành động của ông Lê Ân trong vụ việc này cũng đã cho thấy bước tiến lớn trong việc nhận thức và áp dụng của người được thi hành án đối với vấn đề xử lý trách nhiệm người phải thi hành án. Ngồi ra, việc đăng tải thơng tin về người không chấp hành án lên các trang thông tin điện tử của cơ quan thi hành án dân sự cũng đã được tiến hành. Mục thông tin về việc khơng chấp hành án hành chính đã được bổ sung ngay bên dưới mục thông tin về người phải thi hành án (dân sự) chưa có điều kiện thi hành tại các cổng thơng tin điện tử của cơ quan thi hành án dân sự. Các thông tin về người phải thi hành án được lập thành bảng một cách cụ thể với đầy đủ các nội dung cần có mà khoản 2 Điều 30 Nghị định 71/2016/NĐ-CP yêu cầu, bên cạnh đó cịn có mục tìm kiếm. Điều này giúp cho người cần tra cứu có thể dễ dàng tìm kiếm các thơng tin cần thiết.
Sự ra đời của Nghị định 71/2016/NĐ-CP với quy định cụ thể và chi tiết hơn về vấn đề xử lý trách nhiệm trong THAHC ở Việt Nam bên cạnh những quy định vốn
91 http://www.tamnhin.net.vn/ong-le-an-gui-don-den-chu-tich-quoc-hoi-ve-ubnd-tinh-cham-thi-hanh-an- d1666.html# (truy cập ngày 15/06/17).
có của Luật TTHC, được xem là sự bổ khuyết quy định kịp thời và là bước tiến lớn trong quá trình đảm bảo quyền của người được THAHC. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tích cực vừa nêu thì vẫn còn khá nhiều những bất cập, hạn chế xoay quanh công tác xử lý trách nhiệm trong THAHC. Đó là khi người phải thi hành án (mà hầu như chỉ là cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước) khơng tn theo bản án, quyết định của Tịa án về vụ án hành chính nhưng lại khơng thấy trách nhiệm của họ được đề cập đến. Mặc dù số lượng án hành chính xử xong khơng được thi hành vẫn đang ở mức rất cao, việc xử lý trách nhiệm những chủ thể gây nên tình trạng này, tức là người phải THAHC, dường như lại đang bị các cơ quan có thẩm quyền né tránh, thậm chí trong nhiều trường hợp cố tình từ chối, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích của người được thi hành án.