2. Nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân
3.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
Thứ nhất, nguyên nhân khách quan:
Có nhiều nguyên nhân khách quan dẫn đến những hạn chế, bất cập trong ĐDH vốn đầu tư XDĐB ở nước ta giai đoạn 2011-2015, chủ yếu là:
-Điểm xuất phát của nền kinh tế nước ta cịn thấp, quy mơ kinh tế năm
2015 của Việt Nam mới đạt gần 202,5 tỷ USD, thu nhập bình quân đầu người đạt 45,6 triệu đồng /năm tương đương khoảng 5.600 USD tính theo phương pháp ngang giá sức mua (PPP) [10]. Do thu nhập thấp nên chủ yếu là tiêu dùng, nguồn tích lũy thấp, nên nguồn vốn cho đầu tư vào phát triển hạ tầng nói chung, GTĐB nói riêng của cả người dân và Nhà nước đều rất hạn hẹp. Thêm vào đó, tăng trưởng của nền kinh tế cịn trong tình trạng suy giảm do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính tồn cầu 2008-2009, ảnh hưởng xấu đến khả năng thu hút vốn đầu tư nên tiến độ thi cơng dự án cịn chậm.
- Việt Nam đang trong quá trình chuyển sang kinh tế thị trường. Trong
quá trình này, kinh tế phát triển chưa bền vững, chất lượng tăng trưởng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh còn thấp. Tăng trưởng kinh tế được thực hiện chủ yếu theo chiều rộng dựa và tăng đầu tư và khai thác tài nguyên; nhu cầu hoạt động kinh tế và phát triển doanh nghiệp chưa thật mạnh mẽ, chưa gây sức ép mạnh phải mở rộng hạ tầng GTĐB. Thị trường yếu tố sản xuất kém phát triển, chưa đồng bộ. Thị trường tài chính cịn nhiều yếu tố sơ khai, thị trường chứng khốn mới được hình thành cịn nhiều yếu tố tiêu cực... Tình trạng thiếu sự ĐDH kênh dẫn vốn, khiến hầu hết các nhà đầu tư BOT giao thơng chỉ cịn tìm nguồn vốn đầu tư bổ sung từ đi vay ngân hàng thương mại.Thêm vào đó, do hầu hết doanh nghiệp trong nền kinh tế là các doanh
nghiệp nhỏ và vừa, lại thiếu tâm lý về kinh doanh, kém năng động trong hoạt động kinh tế, nên ít mạnh dạn đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh mới. Đây là những yếu tố khách quan làm hạn chế tính tích cực của các chủ kinh tế khi thực hiện chủ trương ĐDH đầu tư XDĐB của Nhà nước.
Thứ hai, nguyên nhân chủ quan:
Những nguyên nhân chủ quan dẫn đến những hạn chế, bất cập trong ĐDH vốn đầu tư XDĐB ở nước ta thời gian qua gồm:
- Thiếu quy hoạch việc ĐDH đầu tư XDĐB. Mặc dù đã có chủ trương
thực hiện ĐDH vốn đầu tư XDĐB và đã ban hành các quy định về lĩnh vực, điều kiện, trình tự, thủ tục và ưu đãi đối với các dự án đầu tư ĐDH từ năm 2007, nhưng đến nay cả nước vẫn chưa có quy hoạch tổng thể các cơng trình đầu tư XDĐB theo hình thức ĐDH, nhất là ở cấp vùng. Việc ĐDH đầu tư XDĐB mới đạt được mục tiêu trước mắt, còn lâu dài và bền vững, tổng thể hiệu quả của dự án đáp ứng phương thức tái cơ cấu nền kinh tế chưa có.
- Hành lang pháp lý cho việc thực hiện ĐDH chưa đủ mạnh. Tuy Nghị
định 15 ban hành năm 2015 đã khắc phục được nhiều trở ngại trong việc hấp thụ đầu tư của khu vực tư nhân trong các dự án DĐH, chính sách ưu đãi, đảm bảo đầu tư, chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư tư nhân, xử lý các tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng, tạo ra một cơ chế rõ ràng, thống nhất, hợp lý và minh bạch hơn, nhưng vẫn chỉ là Nghị định, khung pháp lý còn chứa nhiều rủi ro tiềm tàng. Việc ĐDH đầu tư nói chung, đầu tư XDĐB nói riêng ở Việt Nam vẫn đang thiếu một hành lang pháp lý đủ mạnh, như thiếu Luật riêng cho điều chỉnh các quan hệ đầu tư theo hình thức đối tác cơng - tư hay Luật PPP.
Do sự thiếu hụt đó mà đến nay mơi trường cho ĐDH đầu tư XDĐB ở Việt Nam vẫn chưa thơng thống, chưa có bảo đảm đầy đủ về quyền, nghĩa vụ và lợi ích kinh tế của nhà đầu tư, nhà nước và trách nhiệm, lợi ích kinh tế của người dân trong ĐDH đầu tư trên thực tế. Hạn chế của luật pháp không những
cản trở đến khả năng huy động vốn xã hội cho đầu tư mà còn tạo nên các kẽ hở trong quản lý, làm phát sinh tiêu cực đối với hoạt động đầu tư này. Hành lang pháp lý không đầy đủ cũng gây nghi ngại đối với các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào các dự án ĐB thực hiện ĐDH. Những nghi ngại của nhà đầu tư thường thấy là các khoản đầu tư vào XDĐB của mình có được đảm bảo thu hồi vốn hay không, trong tương lai việc quan hệ đối tác dự án với Nhà nước ra sao? Thiếu Luật pháp về ĐDH đầu tư XDĐB cũng tạo kẽ hở cho người đại điện cơ quan cơng quyền của Nhà nước có thể lập cơng ty tư nhân “sân sau” tham gia các dự án hợp tác cơng-tư, làm biến dạng bản chất và tính tích cực của ĐDH đầu tư, tạo mơi trường nảy sinh những hình thức tham nhũng tinh vi hơn. Do chưa có Luật pháp về ĐDH đầu tư XDĐB, nên các cấp cơ quan quản lý Nhà nước phải ban hành các chính sách và hướng dẫn quá trình thực hiện.
Trên thực tế, tình trạng này đã khơng thể tạo ra được tính đồng bộ trong hệ thống các văn bản pháp luật và làm giảm sức mạnh pháp lý của chính mỗi văn bản. Trong thời gian qua, các văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung hoặc thay đổi khiến các nhà đầu tư băn khoăn, e dè, chần chừ khi quyết định đầu tư vào một dự án ĐDH đầu tư vào XDĐB. Điều này cũng giải thích vì sao nước ta vẫn chưa có dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài vào XDĐB mặc dù đã thu hút trên dưới 100 tỷ USD nguồn vốn đầu tư này hàng năm vào các lĩnh vực kinh tế khác. Thiếu văn bản pháp quy quy định về các tiêu chí lựa chọn dự án ĐDH nên các nguyên tắc cơ bản về dự án bị vi phạm, tạo cơ chế độc quyền cho nhà đầu tư, chủ doanh nghiệp dự án.
- Năng lực quản lý của Nhà nước đối với quá trình ĐDH vốn đầu tư XDĐB cịn yếu. Nhiều dự án BOT giao thơng khiến dư luận xã hội bức xúc, đặt
câu hỏi về việc phê duyệt dự án, chọn nhà đầu tư, xác định tổng mức đầu tư, thời gian thu phí và đặc biệt là mức phí. Nhà nước khơng thực hiện được chức năng thẩm định, giám sát đối với các dự án BOT. Vai trò quản lý, giám sát của nhà nước yếu kém, chưa tuân thủ nguyên tắc công khai, minh bạch.
Cho tới nay, các nhà đầu tư vẫn lập dự toán và Nhà nước phê duyệt. Tuy nhiên trình độ thẩm định của Nhà nước rất hạn chế bởi còn thiếu một hệ thống các tiêu chí đánh giá dự án BOT, trong khi cơ chế xin - cho, không được công khai và minh bạch thơng tin nên các dự án BOT đều có tổng chi phí đầu tư lớn, liên tục điều chỉnh tăng tổng chi phí, phương án thu phí ln ở mức cao nhất.
Về khâu giám sát, không chỉ yếu kém trong giám sát giai đoạn vốn đầu tư, giai đoạn xây dựng, mà Nhà nước cũng bất lực và khơng kiểm sốt được doanh thu từ việc thu phí của các dự án BOT, hoàn toàn phụ thuộc vào báo cáo của nhà đầu tư..
Bng lỏng là tình trạng đáng lo ngại trong quản lý các dự án ĐDH vốn đầu tư XDĐB thời gian qua. Nhiều lỗi vi phạm đã xảy ra liên quan trực tiếp đến quản lý Nhà nước ngay từ dự án BOT cầu Cỏ May thuộc QL 51 (là dự án ĐDH đầu tiên tại Việt Nam) đến nhiều dự án khác. Đó là, tình trạng nhà đầu tư BOT khởi cơng cả khi dự án cịn chưa trình hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận đầu tư hoặc khởi công trước khi được cấp giấy phép từ hơn 1 năm; tình trạng cấp giấy chứng nhận đầu tư khi chưa xác định chắc chắn mức chi phí của dự án (có dự án đến khi hồn thành thì chi phí “đội lên” gấp đơi, nhưng có dự án thì chi phí thực tế lại chỉ bằng gần một nửa dự toán khi ký hợp đồng…).
Việc xác định lợi nhuận cho chủ đầu tư hiện nay ở nước ta vẫn chủ yếu qua thương thảo, mà sự thương thảo này dễ dẫn tới tùy tiện. Ví dụ, có những dự án BOT được hưởng lợi nhuận 12% nhưng có nơi lại 14 - 15%/năm.
Tình trạng thu phí cầu đường đối với người sử dụng dự án ĐDH mức phí mà dư luận cho là “giá trên trời” là khá nhiều ở các dự án GTĐB. Vì sao nhà đầu tư CTCP Pháp Vân - Cầu Giẽ (MPC) thực thu phí BOT một lượng tiền lớn hơn so với số thu bình qn mà cơng ty đã kê khai tới gần 600 triệu đồng/ngày? (Theo báo cáo số 38240/TCĐBVN-TC, ngày 26/7/2016 của Tổng cục Đường bộ Việt Nam về kết quả giám sát tại trạm thu phí đường cao tốc
Pháp Vân - Cầu Giẽ trong 10 ngày: từ ngày 10 đến 20/7/2016). Vì cái lợi của mình mà cơng ty BOT đã vi phạm nghiêm trọng lợi ích kinh tế của người tham gia giao thơng và làm thất thoát nguồn thu của Nhà nước. Được biết, việc thu phí khơng minh bạch này cịn gây mâu thuẫn ngay ở chính nội bộ các nhà đầu tư trong MPC, vì hầu hết lợi ích do cổ đơng lớn thâu tóm, cịn các cổ đơng nhỏ thì bất lợi. Mức thu phí ĐB khơng minh bạch khơng chỉ là do năng lực quản lý yếu kém, mà cịn có phần do buông lỏng quản lý của các cơ quan Nhà nước có liên quan. Ví dụ, để xác định mức thu phí ĐB, nhà quản lý phải kiểm soát lưu lượng xe trên đường trong một khoảng thời gian và ở một thời điểm có thể đủ đại diện. Nhưng có nhà tư vấn chỉ đếm xe 2 ngày để lấy đại diện cho 365 ngày thu phí. Sự dễ dãi đó đã dẫn tới những vụ gian lận thu phí [11]. Minh bạch trong quản lý nguồn thu tại các trạm thu phí ĐB của các dự án BOT đang là vấn đề bức bối hiện nay. Cơ chế quản lý thiếu hiệu quả, chế tài xử phạt hợp đồng chưa rõ ràng khiến dự án ĐDH XDĐB trở thành “trái đắng”. Tình trạng này nếu khơng được chấn chỉnh, kiểm sốt và vận hành hiệu quả, thì nó khơng chỉ trở thành nhân tố kìm hãm nền kinh tế mà cịn gây hồi nghi, bất bình xã hội về hình thức đầu tư được coi là “cứu cánh” mà nhiều nước trong khu vực và thế giới đã lựa chọn.
- Năng lực và văn hóa kinh doanh của nhà đầu tư và chủ doanh nghiệp dự án còn nhiều vấn đề phải quan tâm.
Sự thành công trong ĐDH vốn đầu tư XDĐB, khơng phải chỉ do từ phía cơ quan quản lý Nhà nước, mà nó phải là kết quả của sự tương tác, có sự phối hợp của phía đối tác với tư cách là nhà đầu tư, nhà quản lý doanh nghiệp dự án. Thế nhưng, năng lực về tài chính của nguồn vốn tự có của nhiều nhà đầu tư dự án ĐDH còn rất hạn chế. Do năng lực tài chính yếu nên nhiều nhà đầu tư khơng đủ vốn chủ sở hữu tham gia vào dự án theo đúng cam kết, dẫn đến phải dừng thực hiện dự án. Trong tổng số 150 dự án BOT, BT giao thông ngân hàng tài trợ vốn, hiện có 22 dự án bị chậm tiến độ với tổng hạn mức cấp
tín dụng là 20.347 tỷ đồng, dư nợ cấp tín dụng là 11.122 tỷ đồng. Năng lực tài chính yếu cịn dẫn đến tình trạng nhà đầu tư tìm mọi cách để có thể lợi dụng vốn đầu tư bằng vay ngân hàng. Tỷ lệ nợ vay quá cao đã dồn rủi ro của dự án BOT giao thơng về phía ngân hàng; làm tăng giá tài sản và tạo ra các bong bóng đầu cơ và rủi ro bất ổn vĩ mô [37].
Dự án ĐB Pháp Vân - Cầu Giẽ có tổng số vốn góp của cả ba doanh nghiệp trong MPC là 823 tỷ đồng trong tổng mức đầu tư dự án 6.731,7 tỷ đồng (gồm cả lãi vay), tức là vốn góp của các chủ đầu tư chỉ chiếm 12,23% tổng vốn dự án, còn lại là vốn vay ngân hàng lên đến 5.908 tỷ đồng, chiếm tới 87,77% tổng vốn cho dự án. Đây là một tỷ lệ đi vay quá lớn, và được vay trên cơ sở thế chấp chính quyền thu phí từ dự án. Ngay cả số vốn 12,23% góp của các cổ đơng vào thực hiện dự án chưa được xác minh đích thực nguồn gốc là của các nhà đầu tư hay cũng chỉ đi vay. Tại dự án, CTCP đầu tư phát triển Minh Phát nắm 65% vốn góp. Cơng ty này được thành lập tháng 6/2014, đến tháng 5/2015 đã thay đổi đăng ký kinh doanh lần thứ 9, vốn điều lệ là 1.556 tỷ đồng; cổ đông sáng lập là bà Nguyễn Thị Cẩm Tú nắm 33% vốn điều lệ và đang nắm 26% vốn điều lệ của CTCP Minh Phát trong 65% vốn điều lệ Công ty này tại dự án BOT Pháp Vân - Cầu Giẽ. CTCP đầu tư phát triển Minh Phát bị dư luận coi là một "ẩn số" với chính các doanh nghiệp ngành giao thơng. Điều này khiến dư luận cho rằng dường như việc chỉ định chủ đầu tư những dự án BOT giao thông bị “điều chỉnh” bởi những quan hệ khác, bên ngoài yếu tố hiệu quả kinh tế - kỹ thuật... [21]. Và chính đây là nguyên nhân gây ra sự méo mó của các dự án đầu tư, khiến xã hội bất bình với tình trạng “Tay khơng bắt giặc” hay “mỡ nó rán nó” của chủ doanh nghiệp dự án.
Thêm vào đó, có chủ đầu tư tư nhân và chủ doanh nghiệp dự án BOT xây dựng hạ tầng GTĐB không đủ năng lực, thiếu chuyên nghiệp về lĩnh vực kinh doanh này, thậm chí có người cịn trái nghề kinh doanh bởi lịch sử của họ vốn dĩ làm việc ở ngành khác, cơng việc khác. Theo Kiểm tốn Nhà nước,
hiện nay hầu hết các dự án BOT, BT giao thơng được kiểm tốn đều là chỉ định Nhà đầu tư, điều này tạo cơ chế xin - cho giữa cơ quan quản lý nhà nước và chủ đầu tư BOT, tạo ra các nhà thầu năng lực tài chính, quản lý yếu kém. Đây là hệ lụy tất yếu khi cơ chế cạnh tranh khơng tồn tại.
Văn hóa kinh doanh cũng là một nguyên nhân rất đáng lo ngại. Vẫn có
những trường hợp nhà đầu tư dự án BOT “tự tương, tự tác”, như khai khống chi phí đầu tư cơng trình; người đứng đầu tự quyết định triển khai dự án ngay cả khi chưa có giấy phép đầu tư, tự thay đổi tỷ lệ vốn góp giữa các thành viên tham gia đầu tư, tự đặt giá thu phí, đặt trạm thu phí sử dụng khơng tuân theo quy định của cơ quan Nhà nước. Khi chủ đầu tư BOT đã chiếm vị trí độc quyền, thì họ tìm mọi cách tăng phí lưu thơng để thu lợi cao, bất kể lợi ích của người sử dụng dịch vụ giao thơng hay của nhà nước.
Nếu khơng ra khỏi tình trạng này, thì khơng những phát sinh tệ “nhờn luật”, tạo mơi trường kinh doanh thiếu minh bạch và bất bình đẳng, mà cịn làm cho hiệu quả mong muốn đối với các dự án ĐDH hạ tầng GTĐB không thể đạt được.
Chương 4