g) Một sô quy định khác trong hướng dẫn đấu thầu
2.3.2. So sánh quy định về quản lý giám sát, kiểm soát
a) Vê hệ thông pháp luật
Cơ sở pháp lý là điều kiện quan trọng để cho hoạt động đấu thầu được thực
hiện nghiêm túc. Làm cơ sở đảm bảo tính cơng khai, minh bạch và cạnh tranh trong hoạt động đấu thầu. Trong đấu thầu, chủ yếu nhà nước tham gia dưới tư cách là bên mua. Vậy để cho hoạt động này có hiệu quả cao, Nhà nước cần phải ban hành đầy đủ các quy định về đấu thầu như: Luật, pháp lệnh, quy chế, nghị định, chỉ thị, thông tư và các văn bản hướng dẫn đấu thầu. Hệ thống các văn bản hướng dẫn cần đảm bảo tính khách quan, thống nhất và ổn đinh. Chúng không chỉ phù hợp với văn bản của các ngành khác có liên quan, mà trong xu hướng hội nhập và tồn cầu hóa, chúng cịn phải phù hợp với luật pháp quốc tế.
Hiện nay với tinh thần tiếp thu có chọn lọc, trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm hay về ban hành luật pháp liên quan tới đấu thầu của các nước có nền kinh tế thị trường phát triển và kinh nghiệm về quy định, hướng dẫn đấu thầu của các tổ chức tài chính, nhà tài trợ quốc tế, tốc độ ban hành văn bản pháp luật về quản lý đấu thầu ở Việt Nam diễn ra khá nhanh. Trung bình 2-3 năm có sự sửa đổi lớn và liên tục có các văn bản hướng dẫn, chính sửa quy định về đấu thầu để chúng ngày càng phù hợp và phát huy được vai trò của pháp luật với tư các là công cụ quản lý của nhà nước (xem phần 2.1.1 Hệ thống văn bản pháp luật quy định về đấu thầu quốc tế của Việt Nam)
Hiện nay, Việt Nam đã có Luật đấu thầu và chính thức có hiệu lực từ 1/4/2006. Trong thời gian chờ nghị định hướng dẫn áp dụng luật này, các hoạt động đấu thầu của Việt Nam vẫn chủ yếu áp dụng các văn bản, quy chế đấu thầu trước khi có Luật đấu thầu 2005.
77
Việc ban hành Luật đấu thầu 2005 đã tạo ra cơ sở pháp lý vững trắc, có tính cưỡng chế cao, mang tính ổn định trong mọi hoạt động đấu thầu, đảm bảo được mục tiêu tạo ra mơi trường cạnh tranh bình đẳng, thỏa mãn và phù hợp với luật quốc tế.
b) Về phân cấp quản lý
Trong công tác đấu thầu, Nhà nước đóng vai trị vừa là người quản lý vừa là người thực hiện chính. Một mặt nhà nước quy định, ban hành các quy phạm pháp luật, mặt khác lại chính Nhà nước là chủ đầu tư trong hầu hết các dự án có hoạt động mua sắm đấu thầu lớn. Sự tham gia quản lý hoạt động đấu thầu là yêu cầu cấp thiết đối với Nhà nước. Để hoạt động đấu thầu có hiệu quả, Nhà nước phải thực hiện biện pháp quản lý. Đó là việc phân cấp quản lý cho từng cơ quan tương ứng với trách nhiệm rõ ràng.
Trách nhiệm và quyên hạn của Chỉnh phủ là thông nhât quản lý nhà nước
về đấu thầu trong phạm vi cả nước, trong đó Thủ tướng Chính phủ hiện trách nhiệm và quyền hạn theo khoản 2 Điều 67Luật đấu thầu 2005 gồm:
- Chỉ đạo công tác thanh tra, giải quyết các kiến nghị trong đấu thầu. - Quy định cơ quan, tổ chức thẩm định, phế duyệt nội dung đấu thầu; - Quyết định nội dung đấu thầu cho dự án theo Nghị quyết Quốc hội;
Trách nhiệm và quyên hạn của Bộ Kê hoạch và Đâu tư theo Điêu 68 Luật
đấu thầu 2005 gồm:
- Chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lý nhà nước về đấu thầu; - Thấm định kế hoạch đấu thầu, kết quả thầu thuộc thâm quyền; - Quản lý tờ báo về đấu thầu, trang thông tin điện tử về đấu thầu; - Giải quyết theo thấm quyền các kiến nghị trong đấu thầu; - Chủ trì, phối họp các cơ quan kiểm tra, thanh tra về đấu thầu.
Trách nhiệm và quyên hạn của hộ, cơ quan ngang bộ và ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý đấu thầu trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ của mình.
78
Bộ, cơ quan ngang bộ, úy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm và quyền hạn sau đây:
- Thực hiện quản lý công tác đấu thầu;
- Tố chức các hoạt động đào tạo công tác đấu thầu;
- Tống kết và đánh giá về tình hình thực hiện hoạt động đấu thầu; - Kiếm tra, thanh tra về đấu thầu;
- Xử lý vi phạm pháp luật về đấu thầu;
- Trường hợp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch úy ban nhân dân các cấp là người có thấm quyền thì cịn phải thực hiện trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật.
Quyên và nghĩa vụ của chủ đâu tư: Theo quy định tại Điêu 61 Luật đâu
thầu thì chủ đầu tư có quyền và nghĩa vụ sau:
- Quyết định nội dung liên quan đến công việc sơ tuyển nhà thầu; - Phê duyệt danh sách các nhà thầu tham gia đấu thầu;
- Thành lập tố chuyên gia đấu thầu; lựa chọn một tố chức tư vấn hoặc một tố chức đấu thầu chuyên nghiệp theo quy định của pháp luật đế thay mình làm bên mời thầu;
- Phê duyệt danh sách nhà thầu đạt yêu cầu về mặt kỳ thuật, xếp hạng nhà thầu; kết quả chỉ định thầu đối với các trường hợp quy định của pháp luật;
- Chịu trách nhiệm việc đưa ra yêu cầu đối với gói thầu chỉ định thầu; - Chịu trách nhiệm nội dung họp đồng, ký kết hợp đồng với nhà thầu; - Chịu trách nhiệm trước pháp luật về quá trình lựa chọn nhà thầu;
- Bồi thường thiệt hại cho các bên liên quan nếu thiệt hại đó do lỗi của mình gây ra theo quy định của pháp luật;
- Cung cấp các thông tin cho tờ báo về đấu thầu; - Giải quyết kiến nghị trong đấu thầu;
79
Quyền và nghĩa vụ của hên mời thầu: Trong nhiều trường hợp quyền và
nghĩa vụ Bên mời thầu tương tự với chủ đầu tư. Theo quy định tại Điều 62 Luật đấu thầu 2005 gồm các nội dung quản lý sau:
- Chuẩn bị đấu thầu, tổ chức đấu thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu theo quy định của luật này;
- Yêu cầu nhà thầu làm rõ hồ sơ dự thầu khi đánh giá hồ sơ dự thầu; - Tống hợp quá trình lựa chọn nhà thầu và báo cáo chủ đầu tư về kết quả sơ tuyển, kết quả lựa chọn nhà thầu;
- Thương thảo, hoàn thiện họp đồng trên cơ sở được duyệt; - Chuấn bị nội dung hợp đồng đế chủ đầu tư ký kết họp đồng; - Bảo đảm trung thực, khách quan, công bằng trong thầu;
- Bồi thường thiệt hại cho các bên liên quan nếu thiệt hại đó do lỗi của mình gây ra theo quy định của pháp luật;
- Cung cấp các thông tin cho tờ báo về đấu thầu và trang thông tin điện tủ’ về đấu thầu;
- Giải quyết kiến nghị trong đấu thầu;
- Bảo mật các tài liệu về đấu thầu theo quy định của luật pháp.
Trong trường hợp Bên mời thầu là chủ đầu tư thì ngồi các quyền và
nghĩa vụ quy định như trên còn phải tuân thủ các quy định như quyền và nghĩa vụ của Chủ đầu tư.
Đe thấy rõ hon về việc phân cấp quản lý, sơ đồ hệ thống quản lý nhà nước về đấu thầu (xem Phụ lục 2).
Việc phân cấp quản lý như trên, cùng với việc quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn, đã thế hiện đúng chức năng và vai trò của từng cấp quản lý trong hoạt động đấu thầu. Qua đó phát huy cao độ tính tự chủ của các cấp quản lý, đồng thời không bỏ mất vai trị vĩ mơ của Nhà nước trong việc ổn định trật tự xã hội, quản lý toàn bộ nền kinh tế, xây dựng Nhà nước pháp quyền. Nhà nước cũng đã coi trọng đối tượng quản lý của mình trong luật pháp về đấu thầu, đó là các Nhà thầu, nhằm
80
tạo điều kiện cho họ có cơ hội cạnh tranh lành mạnh trong một mơi trường pháp lý bình đắng.
Thực tế cơng tác phân cấp quản lý đấu thầu ở mỗi dự án là khác nhau, điều này được chứng minh thơng qua mơ hình quản lý dự án y tế nông thôn của Bộ Y tế (xem Phụ lục 3).
c) Về hướng dẫn thực hiện chính sách, pháp luật
Đây là một nội dung quan trong trong pháp chế xã hội chủ nghĩa. Việc hướng dẫn các chính sách pháp luật về đấu thầu giúp luật của nhà nước ban hành phải đi vào đời sống xã hội, kịp thời ngăn chặn những hành vi tiêu cực và phát huy hiệu quả của phương pháp mua sắm thông qua đấu thầu.
Đối tượng hướng dẫn, tuyên truyền thực hiện các chính sách của Nhà nước phần lớn là các công chức. Họ là người nắm giữ, sử dụng nguồn vốn đầu tư quan trọng của Nhà nước để thực hiện mua sắm đấu thầu. Giá trị mua sắm thường rất lớn vì đó là nguồn vốn chủ yếu của Nhà nước dùng để phục vụ các mục tiêu kinh tế xã hội công cộng. Với nhận thức của từng người là khác nhau, nên khi thực hiện các quy định pháp luật về đấu thầu cũng theo nhiều cách khác nhau. Do đó, Nhà nước cần phải hướng dẫn, yêu cầu họ thực hiện theo đúng ý trí của mình đã thể hiện trong pháp luật.
Ngoài ra, việc tuyên truyền pháp luật đấu thầu cịn góp phần chống lại những hành vi tiêu cực thường xảy ra trong đấu thầu nhờ vào sự phát hiện, tố cáo của quần chúng nhân dân trong quá trình thưc hiện mua sắm.
d) Kiểm tra, giải quyết khiếu nại, xử lý vi phạm và báo cáo
Đây là chức năng quan trọng của Nhà nước để kìp thời phát hiện và uốn nắn các hoạt động đấu thầu sao cho đúng quy định của pháp luật. Đặc biệt là những hành vi như tham nhũng, thông đồng đấu thầu, gian lận thương mại, do mặt trái của cơ chế thị trường gây nên.
Các cơ quan chức năng của Nhà nước như: cơng an kinh tế, thanh tra, có đủ khả năng để kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiến nại, xử lý vi phạm trong đấu thầu.
81
Để đảm bảo tính khách quan đồng thời khơng làm giảm tiến độ thực hiện dự án, các cơ quan này cần có sự hoạt động độc lâp, chí cơng, vơ tư, kiên quyết đấu tranh với những hành vi vi phạm pháp luật đấu thầu.
Ớ Việt Nam, cơ quan thanh tra chưa thực sự tách rời khỏi Chính phủ để trở hành một hệ thống độc lập. Điều này có nghĩa là cả bên mời thầu và Thanh tra đều thuộc Chính phủ. Vì vậy, hoạt động của cơ quan này chưa phát huy hết vai trị của nó để kịp thời ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật. Đặc biệt trong công tác quản lý đấu thầu ở Việt Nam, do cơ cấu tổ chức và cơ chế cũ để lại với nhiều Ban quản lý dự án hoạt động không bị bất kỳ ngành luật hay hệ thống pháp luật nào điều chỉnh, đã gây nên rất nhiều khó khăn trong cơng tác thanh tra kiểm tra. Trong thời gian tới, chắc chắn các mơ hình Ban quản lý dự án phải được thay đổi để nó có cơ chẽ điều chỉnh, giám sát và hoạt động có hiệu quả.
Cơng tác báo cáo cũng là hoạt động quan trọng trong đấu thầu. Căn cứ vào báo cáo mà các cơ quan chức năng có thể đánh giá các chỉ số phát triển, để có định hướng cho các hoạt động đầu tư trong tương lai đúng mục đích và phù hợp với yêu cầu xã hội cũng như các quy luật của nền kinh tế thị trường theo định hưóng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
e) Về phê duyệt và báo cáo
Trước tiên phải xác định rõ ràng vai trò của các bên trong hoạt động mua sắm là khác nhau. Bên mời thầu (bên vay vốn) có trách nhiệm cuối cùng về mua sắm hàng hóa. Tuy nhiên bên cho vay (nhà tài trợ) cũng có nghĩa vụ đảm bảo các khoản tiền cho vay đó được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả.
Do vậy, Bên mời thầu đóng vai trị chính trong q trình mua sắm, nhà tài trợ chỉ là người giám sát. Nhưng tại các thời điểm khác nhau trong q trình mua sắm đó, cần phải có sự phê duyệt hoặc có ý kiến khơng phản đối của nhà tài trợ đối với các báo cáo hoặc đề xuất của Bên mời thầu trước khi thực hiện. Sự khác biệt thực tế giữa vai trị của hai bên có thể trở nên khơng rõ ràng, đó có thể là những bất đồng về phân chia cơng việc phải thực hiện trong quy trình quản lý, kiểm sốt đấu thầu. Trong khi Bên mời thầu tiếp tục làm nhân vật chính, nhà tài trợ đơi khi
82
lại xuất hiện như một đạo diễn hay tác giả kịch bản. Nhưng điều này khơng hồn tồn đúng trong mọi trường hợp. Thực tế, ngân hàng chỉ viết kịch bản đến thời điểm ra quyết định cung cấp tài chính cho một hợp đồng cụ thể. Bên vay giống như người đạo diễn chính, ln có phương án lựa chọn sử dụng giữa các nguồn tài trợ khác nhau, ngoài các khoản tài trợ của một ngân hàng hay một nhà tài trợ nhất định nào đó trong trường hợp các quan điểm, quy định cứng nhắc của các bên khơng thể hồ giải được. Thực ra có nhiều trường hợp Bên mời thầu (hoặc Bên nhận sự tài trợ) đã lựa chọn phương án này hoặc phối hợp với nhau giữ nhiều nhà tài trợ để đi đến thống nhất về quy trình kiểm sốt, quản lý mua sắm. Vì vậy, vấn đề thực tế là các chính sách mua sắm của nhà tài trợ phải xem xét khoản tiền của họ có được sử dụng đúng mục đích kinh tế và hiệu quả hay khơng [31].
Khái niệm "tính kinh tế và hiệu quả" được nêu trên đây đôi khi được dùng để chứng minh cho sự khởi đầu từ các chính sách mua sắm cụ thể của nhà tài trợ cụ thể. Để áp dụng các chính sách này, đơi khi kết qủa là trao hợp đồng không phải lúc nào cũng dành cho nhà thầu có giá dự thầu thấp nhất. Tuy nhiên, nguyên tắc "kinh tế và hiệu quả" không nhằm mục tiêu hạn chế những điều khoản hướng dẫn khác. Ngược lại, các nguyên tắc và thủ tục mua sắm được xây dựng trong các hướng dẫn mua sắm của các nhà tài trợ phản ánh mong muốn tăng "tính kinh tế và hiệu quả" trong hoạt động mua sắm. Ví dụ, trong đoạn 1.03, Hướng dẫn mua sắm sử dụng vốn ADB ghi rõ: "Nhằm hỗ trợ đạt được tính kinh tế và hiệu quả trong mua sắm, ngân hàng yêu cầu các bên vay thực hiện mua sắm hàng hố và dịch vụ thơng qua đấu thầu cạnh tranh quốc tế trừ các trường hợp đặc biệt, ngân hàng và bên vay đã cùng thỏa thuận một thủ tục khác hợp lý hơn".
Tính kinh tê và hiệu quả được xem là kết quả của việc thực hiện đúng các nguyên tắc và hình thức thầu cạnh tranh quốc tế.
Theo quy định tại điểm 1.11 - Hướng dẫn mua sắm của WB thì ngân hàng chỉ xem xét phê duyệt các vần đề về hình thức mua sắm đấu thầu; hồ sơ mời thầu; báo cáo đánh giá thầu; đề nghị trao hợp đồng và hợp đồng. Sự tham gia của ngân hàng vào các giai đoạn trên nhằm mục đích đảm bảo rằng các hoạt động mua sắm
83
được tiến hành đúng hướng dẫn và các thỏa thuận đã thống nhất trong hiệp định vay vốn. WB quy định cụ thể các thủ tục xét duyệt theo danh sách dưới đây:
- Về kế hoạch mua sắm: bên mời thầu phải lập kế hoạch mua sắm phù hợp với hiệp định vay và hướng dẫn mua sắm của WB cho 18 tháng tiếp theo và bất kỳ sự sửa đổi nào phải được ngân hàng chấp nhận.
- Sơ tuyển (nếu có): thơng báo mời, bảng câu hỏi, phương pháp đánh giá, thủ tục quảng cáo, báo cáo đánh giá.
- Khi mời thầu: dự thảo hồ sơ mời thầu theo mẫu.
- Sau mở thầu: báo cáo đánh giá, đề xuất trao họp đồng, bên mời thầu chỉ