3.1 Nguồn vốn thực hiện trong mua sắm cơng
Như đã trình bày ở chương 1, mua sắm công thực hiện bởi vốn Ngân sách nhà nước hoặc vốn có nguồn gốc từ Ngân sách nhà nước. Hiện tại, nguồn vốn sử dụng cho mua sắm công khác nhau sẽ chịu sự chi phối của các văn bản pháp luật khác nhau liên quan đến việc lập kế hoạch mua sắm, phê duyệt và giải ngân vốn.
Đối với việc mua sắm được thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách, sẽ phải tuân theo các thủ tục về chi ngân sách nhà nước theo quy định của luật Ngân sách. Ở đây, việc lập kế hoạch mua sắm sẽ nằm trong việc lập dự toán ngân sách. Vì vậy, các quy định về căn cứ, cơ sở, thời gian lập kế hoạch mua sắm sẽ giống như áp dụng cho việc lập dự toán ngân sách. Việc phê duyệt kế hoạch mua sắm, giải ngân cho mua sắm sẽ nằm trong khn khổ của các quy trình về lập dự tốn ngân sách, phê duyệt ngân sách và chấp hành ngân sách nhà nước. Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì trong lĩnh vực lập dự toán ngân sách nhà nước trung ương, Sở tài chính vật giá là cơ quan chủ trì trong lĩnh vực lập dự toán ngân sách địa phương.
Trong trường hợp nguồn vốn dành cho mua sắm công lại từ nguồn vốn vay ODA, thì việc lập kế hoạch mua sắm sẽ được tiến hành ngay từ bước chuẩn bị dự án.
sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức. Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan chủ trì trong việc vận động, đàm phán, ký kết điều ước về ODA.
Xét về mục đích của việc mua sắm, nếu việc mua sắm nằm trong các dự án đầu tư xây dựng cơ bản thì bước chuẩn bị đầu tư đã phải bao gồm việc lập kế hoạch
mua sắm. Điều 24, mục 11 của Quy chế Quản lý Đầu tư và xây dựng quy định rõ: Đối với dự án nhóm C, báo cáo nghiên cứu khả thi đã phải bao gồm kế hoạch đấu thầu. Văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này là Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này là Bộ Xây dựng.
Trường hợp mua sắm đồ dùng, vật tư trang thiết bị, phương tiện làm việc đối với các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, đoàn thể và doanh nghiệp Nhà nước
thì lại phải tuân theo Quy chế của Bộ Tài chính.
Như vậy, hiện tại Việt Nam nguồn vốn dành cho mua sắm công chưa được xác định cụ thể là bao gồm những loại vốn gì và tồn tại nhiều khái niệm về nguồn vốn khác nhau, có khái niệm được định nghĩa rõ ràng, có khái niệm lại chưa được xác định trong luật. Theo Luật Ngân sách, khái niệm vốn ngân sách chưa được xác định nhưng được hiểu là vốn hình thành từ các nguồn thu ngân sách, nằm trong ngân sách hàng năm được nhà nước phê duyệt. Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng đưa ra nhiều loại nguồn vốn khác nhau bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn vay nước ngồi của Chính phủ, nguồn viện trợ quốc tế dành cho đầu tư phát triển, vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước, trong đó quy định: “Vốn thuộc các khoản vay nước ngồi của Chính phủ và các nguồn viện trợ quốc tế dành cho đầu tư phát triển (kể cả vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA) được quản lý thống nhất theo mục b khoản 2 điều 21 Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước” (Điều 10 mục 1 khoản c). Trong khi đó, Quy chế Quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA lại coi ODA là nguồn vốn quan trọng của Ngân sách nhà nước. Thông tư 121/2001/TT-BTC lại đưa ra khái niệm “vốn ngân sách” và “vốn có nguồn gốc từ ngân sách” mà khơng có định nghĩa cụ thể.
Nếu như đặc điểm đầu tiên để xác định hoạt động mua sắm nào là hoạt động mua sắm công và phân biệt giữa mua sắm công và mua sắm tư nhân là đặc điểm về nguồn vốn, thì các văn bản pháp luật Việt nam về Mua sắm cơng hiện tại lại chưa có quy định thống nhất về nguồn vốn dành cho mua sắm công. Quy chế đấu thầu trong quy định về phạm vi và đối tượng áp dụng cũng không căn cứ vào đặc điểm nguồn vốn. Trong thực tế thực hiện, nguồn vốn dành cho mua sắm công được hiểu bao gồm các loại sau đây:
- Vốn thuộc sở hữu nhà nước (vốn Ngân sách, vốn viện trợ khơng hồn lại); - Vốn do Nhà nước đứng ra vay hoặc đứng ra bảo lãnh (các khoản vay ODA, các khoản tín dụng do Nhà nước bảo lãnh);
- Vốn hình thành từ các loại nguồn vốn trên (Ví dụ: Vốn Nhà nước giao cho doanh nghiệp Nhà nước, các quỹ hình thành từ lợi nhuận của doanh nghiệp nhà nước)
3.2 Phân cấp quản lý trong mua sắm công
Như đã phân tích trong chương 1, chủ thể thực hiện mua sắm công là các cơ quan nhà nước. Nhưng bản thân những cơ quan nhà nước này lại không phải là những người sở hữu vốn dùng trong mua sắm cơng. Vì vậy, một đặc trưng cơ bản của mua sắm công là sự tham gia của nhiều cấp cơ quan nhà nước khác nhau vào quá trình mua sắm. Mức độ và thẩm quyền tham gia của mỗi cấp cơ quan nhà nước sẽ do luật pháp quy định, sao cho một mặt vừa đảm bảo được hoạt động giám sát, một mặt vừa tránh được sự phức tạp, cồng kềnh, gây ra sự chậm chễ, mà mục tiêu cuối cùng là đảm bảo hiệu quả của quá trình mua sắm.
Cũng vì lý do ở Việt nam chưa có một đạo luật thống nhất về mua sắm cơng nên chưa có quy định cụ thể, thống nhất về phân cấp quản lý trong mua sắm cơng. Chúng ta có thể tìm thấy những quy định này nằm trong Quy chế Quản lý Đầu tư xây dựng ở những quy định về lập Dự án đầu tư, chúng ta lại cũng có thể tìm thấy những quy định này ở Quy chế đấu thầu, ở những quy định về phân cấp trách nhiệm trong đấu thầu, phân cấp phê duyệt thẩm định hồ sơ mời thầu và kết quả lựa chọn nhà thầu (Điều 52, 53 Quy chế đấu thầu).
Các cơ quan Nhà nước tham gia vào quá trình mua sắm cơng dưới 3 tư cách khác nhau: cơ quan thực hiện, cơ quan thẩm định và cơ quan phê duyệt. Chúng ta hãy xem xét một quy trình cụ thể về q trình trình duyệt kết quả đấu thầu một gói thầu trong dự án nhóm A (phân loại theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng) thuộc thẩm quyền duyệt của Thủ tướng Chính phủ:
- Bước 1: Tổ chuyên gia đánh giá thầu của cơ quan tổ chức đấu thầu bao gồm tổ trưởng và các chuyên gia về các lĩnh vực tài chính, kỹ thuật, thương mại, pháp lý. Báo cáo đánh giá thầu này sẽ được một bộ phận chức năng của Cơ quan tổ chức đấu thầu đánh giá thầu thẩm định và trình lên cấp có thẩm quyền của Cơ quan tổ chức đấu thầu thơng qua, trình lên Bộ chủ quản.
- Bước 2: Bộ chủ quản tiến hành xem xét báo cáo đánh giá. Thông thường, một tổ thẩm định cũng được thành lập bao gồm đại diện của các vụ kỹ thuật, kế hoạch, tài chính, pháp chế. Ý kiến thẩm định của Tổ thẩm định được lập thành Báo cáo thẩm định.
- Bước 3: Báo cáo đánh giá thầu và Báo cáo thẩm định sẽ được gửi lên Bộ Kế hoạch đầu tư. Tại đây, một Uỷ ban được thành lập, bao gồm 15-18 thành viên, có một số thành viên cố định từ Văn phịng chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ xây dựng, Bộ Cơng nghiệp và các thành viên khác có liên quan. Uỷ ban này sẽ xem xet lần thứ hai Báo cáo đánh giá và chính thức Báo cáo thâẩ định cuối cùng trình lên Thủ tướng Chính phủ để phê duyệt hoặc loại bỏ kết quả đấu thầu.
- Bước 4: Thủ tướng Chính phủ thơng qua Văn phịng Chính phủ để lấy ý kiến của các Vụ trong Chính phủ cũng như của các Bộ có liên quan trước khi ra quyết định cuối cùng.
Như vậy, chúng ta thấy, quy trình phê duyệt kết quả đấu thầu đối với những gói thầu lớn là một quy trình xem xét và đánh giá nhiều cấp, với sự tham gia của nhiều cơ quan và nhiều người. Bên cạnh một mục đích mà rất ít khi đạt được là lấy được ý kiến đóng góp tích cực của các cơ quan chức năng trong việc lựa chọn được một nhà thầu xác đáng nhất, quy trình này thường dẫn đến việc kéo dài thời gian,
tình trạng sử dụng thơng tin khơng đúng, thao túng, rị rỉ thơng tin, gây sức ép28
, và kết quả cuối cùng là làm giảm hiệu quả đáng kể của hoạt động mua sắm công.
Vấn đề đặt ra là phải tinh giản quy trình này, càng ít cấp xét duyệt càng tốt, và người có thẩm quyền phê duyệt phải chịu trách nhiệm đối với kết quả mà mình phê duyệt. Quy chế đấu thầu đã và đang được xây dựng, hoàn thiện theo hướng phân cấp mạnh mẽ, trao nhiều quyền hơn cho cơ quan trực tiếp thực hiện. Nếu như trước đây, theo Quy chế đấu thầu ban hành kèm theo Nghị định 43/CP, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt kế hoạch đấu thầu của tất cả các dự án nhóm A và kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu tư vấn có giá trị từ 10tỷ đồng trở lên, các gói thầu mua sắm VTTB hoặc xây lắp có giá trị từ 50 tỷ đồng trở lên, thì nay, theo Quy chế đấu thầu , Thủ tướng chỉ phê duyệt Kế hoạch đấu thầu của các dự án Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư và kết quả đấu thầu các gói thầu tư vấn có giá trị từ 20 tỷ trở lên và các gói thầu mua sắm hàng hố có giá trị từ 100 tỷ trở lên. Các gói thầu cịn lại giao cho Bộ trưởng các chủ quản hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Quy chế đấu thầu cũng quy định rõ về cơ chế uỷ quyền cho các đơn vị cấp dưới được phê duyệt Kế hoạch đấu thầu và Kết quả đấu thầu.
3.3 Các quy định đối với cán bộ thực hiện mua sắm công.
Các quy định về đội ngũ cán bộ, công chức được quy định tại 3 Pháp lệnh:
Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh chống tham nhũng, Pháp lệnh thực hành tiết kiệm và chống lãng phí cũng sẽ áp dụng cho cán bộ công chức hoạt động trong
lĩnh vực mua sắm công. Cụ thể là:
- Cán bộ công chức hoạt động trong lĩnh vực mua sắm công cũng sẽ phải tuân thủ những quy định về tư cách đạo đức của cán bộ công chức được quy định tại Pháp lệnh cán bộ cơng chức, đó là “trung thực, cần kiệm liêm chính, chí cơng vơ tư, không được quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng”; “Thường xuyên học tập, nâng cao trình độ, chủ động sáng tạo, phối hợp trong cơng tác, nhằm hồn thành tốt nhiệm vụ, công vụ được giao”;