CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.3. Kiến nghị với các cấp
4.3.2. Hồn thiện mơ hình, cơ chế quản lý và hệ thống tiêu chuẩn, định mức
Để hồn thiện cơng tác quản lý chi NSNN cho giáo dục tại thành phố Hải Dương, ngoài việc hoàn thiện cơ cấu chi cần tiếp tục hồn thiện mơ hình, cơ chế quản lý cũng như chuẩn hóa và hồn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi NSNN cho giáo dục thành phố theo hướng sau:
Thứ nhất, về mơ hình, cơ chế quản lý chi NSNN:
Hiện nay, trong lĩnh vực quản lý chi NSNN cho giáo dục, mơ hình, cơ chế quản lý là một vấn đề đang được các địa phương rất quan tâm, và đã có nhiều các chuyên gia tài chính- ngân sách đề cập đến vấn đề hoàn thiện cơ chế quản lý, điều hành cấp phát các khoản chi ngân sách cho giáo dục, nhưng nhìn chung kết quả vận dụng vào thực tế công tác quản lý trên địa bàn thành phố Hải Dương còn hạn chế xuất phát từ những lý do sau đây:
- Mơ hình, cơ chế quản lý trong một lĩnh vực cụ thể có tính chất tương đối “động”, chịu sự chi phối của cơ chế quản lý kinh tế xã hội nói chung và do Nhà nước đặt ra trong từng thời kỳ cụ thể, mỗi thời kỳ có cơ chế khác nhau được đưa ra thông qua văn bản quy pham pháp luật cụ thể cho từng thời kỳ cụ thể.
- Mơ hình, cơ chế quản lý chủ yếu đề cập đến vấn đề có tính chất tổng hợp, định hướng. Khi tổ chức thực hiện phải chia nhỏ ra từng khâu, từng việc để tiến hành và có nhiều cơ quan tham gia. Do chưa có sự phân định rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn của từng cơ quan đối với từng khâu công việc trong
82
quá trình quản lý dẫn đến tình trạng khơng thống nhất, chồng chéo và bỏ trống trong quản lý. Thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng trong q trình quản lý NSNN nói chung.
Căn cứ vào mơ hình quản lý chi NSNN cho giáo dục tại tỉnh Hải Dương nói chung hiện nay giải pháp đặt ra là cần thiết phải phân định rõ ràng trách nhiệm quản lý ngân sách đối với các đơn vị, cơ sở giáo dục trực thuộc phịngGiáo dục và Đào tạo đóng trên địa bàn thành phố Hải Dương, thời gian tới để đảm bảo thống nhất về mặt quản lý Nhà nước về giáo dục và quản lý ngân sách cần thiết phải tập trung việc quản lý chi ngân sách cho các đơn vị này về một đầu mối quản lý đó là phịngGiáo dục và Đào tạo.
Bên cạnh việc hồn thiện các quy định về mơ hình phân cấp quản lý cần ban hành quy định về quy chế phối hợp quản lý giữa phòngGiáo dụcvà Đào tạo, các cấp, các ngành ở địa phương trong quản lý và điều hành ngân sách giáo dục, khắc phục tình trạng trùng lặp, chồng chéo trong các khâu quản lý, đồng thời tránh tình trạng bng lỏng trong quản lý chi ngân sách cho giáo dục và đào tạo của một số cơ sở.
Thứ hai, về định mức, tiêu chuẩn chi NSNN cho giáo dục:
Hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi tiêu có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong công tác quản lý chi ngân sách giáo dục, nó là cơ sở cho q trình lập, chấp hành và quyết tốn ngân sách, nếu khơng có một hệ thống định mức phù hợp sẽ khó có thể xác định nhu cầu chi tiêu tại các đơn vị dự toán.
Yêu cầu đặt ra hiện nay là phải xây dựng được một hệ thống định mức chi cho giáo dục tính trên đầu học sinh ở các cấp học cho phù hợp với thực tế của địa phương để làm căn cứ cho việc lập và thẩm định dự toán cho các đơn vị giáo dục và đào tạo định mức chi xây dựng phải phải đảm bảo yêu cầu chi tối thiểu cần thiết cho các đơn vị. Do đó, cần đơn giản hố và thay đổi vai trị của hệ thống các định mức chi tiêu. Hệ thống định mức chi tiêu cần mang tính định hướng (hướng dẫn), để cho những cơ sở giáo dục sử dụng ngân sách có
83
thể tự quyết định trong chi tiêu, mi n là đạt được hiệu quả, hiệu lực trong phân bổ và sử dụng nguồn lực, khơng vi phạm tính kỷ luật tài chính tổng thể. Theo đó, cần xây dựng các chỉ tiêu về hiệu quả, cơng bằng, tính tương hợp trong những giới hạn nguồn lực có thể đáp ứng.
4.3.3. Đổi mới quy trình lập kế hoạch và phân ổ ngân sách trung hạn, quản lý ngân sách cho giáo dục theo đầu ra
Để tăng cường quản lý chi NSNN cho giáo dục trong thời gian tới, tỉnh Hải Dương nói chung cần hướng tới và nhanh chóng áp dụng phương thức lập kế hoạch ngân sách trung hạn và quản lý chi NSNN nói chung và NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra. Lý do cần phải vận dụng phương thức này cho quá trình lập và phân bổ ngân sách là do quá trình đang áp dụng hiện nay bộc lộ rất nhiều hạn chế như đã được phân tích cụ thể trong chương 2. Trong khi đó, phương thức lập kế hoạch chi NSNN theo kết quả đầu ra có thể khắc phục được những hạn chế và tồn tại đó giúp cơng tác quản lý NSNN nói chung, trong đó có NSNN cho giáo dục đạt được hiệu quả cao hơn.
Ưu điểm của phương thức này thể hiện cụ thể ở các điểm sau:
Thứ nhất,lập kế hoạch chi NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra
được thực hiện trên cơ sở thừa nhận nguồn lực là hạn chế và không thể tăng lên trong thời kỳ trung hạn, đây cũng chính là thực trạng của NSNN cho giáo dục của nước ta hiện nay nói chung và của Hải Dương nói riêng. Do vậy, cần tập trung vào việc đạt được các kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có.
Thứ hai, lập kế hoạch chi NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra yêu
cầu dự toán nguồn lực ngân sách cho giáo dục phải có tính bao qt, tập trung, nghĩa là phải phản ánh mọi khoản thu hợp pháp vào kế hoạch ngân sách để có thể kiểm sốt được nguồn thu, nhờ vậy, việc hoạch định chi tiêu không bị lệch lạc, hạn chế được tham nhũng, thất thốt, lãng phí.
Thứ ba, lập kế hoạch chi NSNN cho giáo dụctheo kết quả đầu ra chú
84
hưởng NSNN trong việc hoàn thành các mục tiêu đề ra, hiệu quả trong sử dụng nguồn lực. Ở cả nước ta hiện nay và tại hầu hết các địa phương, các ngành tính hiệu quả trong hoạt động có sử dụng NSNN đang là vấn đề bức xúc và được nhiều người quan tâm.
Thứ tư, lập kế hoạch chi NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra là kế
hoạch cuốn chiếu cho tất cả các cơ quan, đơn vị trong nhiều năm, trong đó phải tính đến cả các khoản trong và ngồi ngân sách. Nó được xây dựng trên cơ sở tiếp tục thực hiện những chính sách hiện hành và các chính sách cam kết thực hiện trong tương lai. Khắc phục tình trạng dự tốn NSNN được lập hàng năm tốn thời gian, tiền bạc, và d nảy sinh cơ chế “xin cho” như hiện nay đang di n ra.
Thứ năm, trong kế hoạch chi NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra
do mọi khoản chi đều phải có mục đích và được đặt trong sự ràng buộc của mức trần nên mọi động thái chi tiêu quá mức đều bị kèm giữ. Vì vậy, nếu kế hoạch chi NSNN cho giáo dục được lập theo đầu ra thì sẽ khơng thể có chuyện chi tiêu vượt định mức, lãng phí.
Thứ sáu, trong kế hoạch chi NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra
gắn có sự gắn kết chặt chẽ giữa các khoản chi thường xuyên và các khoản chi đầu tư phát triển trong những hoạt động tạo ra các đầu ra. Nên đảm bảo được sự điều hòa giữa các năm ngân sách trong kỳ trung hạn, tránh tình trạng bị động về vốn, đồng thời khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, khơng đúng định hướng, thiếu căn cứ khoa học như giai đoạn hiện nay. Nâng cao hiệu quả phân bổ các nguồn lực hiện có.
Thứ bảy, trong kế hoạch chi NSNN cho giáo dục theo kết quả đầu ra
tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong chi tiêu ngân sách được tôn trọng và nâng cao. Tính minh bạch chi ngân sách có tầm quan trọng trong việc giải trình về việc phân bổ nguồn lực tài chính của Nhà nước và giải trình về chất lượng chi tiêu ngân sách trong mọi lĩnh vực. Tính minh bạch chi ngân
85
sách cũng rất quan trọng đối với các nhà tài trợ - những người tất nhiên sẽ không hài lịng khi họ hỗ trợ nguồn lực tài chính nhưng lại khơng có đầy đủ thông tin tin cậy để đánh giá số tiền tài trợ được sử dụng vào việc gì và sử dụng như thế nào? Ngồi ra, tính minh bạch tài chính cịn có tầm quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN cho giáo dục nói chung.
Do đó, nếu quy trình lập kế hoạch và phân bổ ngân sách trung hạn, quản lý ngân sách cho giáo dục theo đầu ra thì cũng cần tính đến những thay đổi trong cách thức, quy trình lập kế hoạch NSNN cho giáo dục theo khuôn khổ trung hạn.
Thực hiện khn khổ chi tiêu trung hạn có nghĩa là mọi khoản chi cho giáo dục của thành phố như: chi thường xuyên hay chi đầu tư đều thực hiện cho khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm phải được hoạch định trong một khuôn khổ KT - XH của toàn tỉnh Hải Dương.
Để thực hiện quy trình lập kế hoạch kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra có tầm nhìn trung hạn thì cần tổ chức lập và phân bổ ngân sách theo 3 giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khn khổ tài chính trung
hạn trên cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mơ trên địa bàn.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn,
xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mơ, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho
các cơ quan ban ngành cụ thể.
Xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo hai bước: (i) xác định các chỉ tiêu tài chính và (ii) phân bổ nguồn lực cơng theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả đầu ra, kinh phí được giới hạn trong khn khổ các chỉ tiêu tài chính.
86
Việc chuẩn bị các kế hoạch ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm việc cân đối các nhu cầu của hoạt động giáo dục với tổng nguồn lực, trên cơ sở các ưu tiên các hoạt động cần thiết, quan trọng. Tổng nhu cầu chi tiêu cho hoạt động giáo dục trên địa bàn thành phố được xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các hoạt động đã được quyết định, được lựa chọn ưu tiên nhằm đạt được các sản phẩm đầu ra trong hoạt động giáo dục. Khi triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn, cần triển khai theo 6 bước đó là:
Bƣớc 1: Xác định khung kinh tế vĩ mô và dự báo khả năng nguồn lực
của tỉnh nhằm đảm bảo sự tương thích giữa chính sách, kế hoạch với khả năng nguồn lực và đảm bảo chi tiêu trong phạm vi nguồn lực. Việc xác định khung kinh tế vĩ mô trên địa bàn tỉnh phải căn cứ vào định hướng phát triển chung của cả nước và vị thế của tỉnh trong định hướng phát triển KT-XH địa phương.
Bƣớc 2: Phân bổ ngân sách cho các ưu tiên phát triển KT-XH
Các sở, ban ngành, địa phương và các đơn vị thụ hưởng ngân sách phải xác định rõ ràng ba loại hoạt động: (i) hoạt động cần duy trì và ưu tiên; (ii) hoạt động cần thu hẹp và (iii) hoạt động cần loại bỏ. Tất nhiên, ngân khoản sẽ được dành nhiều hơn cho những hoạt động thuộc diện ưu tiên chiến lược. Việc xác định lĩnh vực ưu tiên có ảnh hưởng mạnh mẽ đến hoạt động đầu tư của tỉnh. Do vậy, cần phải tiến hành thận trọng và công khai.
Bƣớc 3: Xác định nhu cầu chi tiêu cụ thể của hoạt động giáo dục bằng
nguồn NSĐP thông qua công tác xây dựng kế hoạch chiến lược. Ở khâu này, để xác định nhu cầu kinh phí của hoạt động giáo dục thì phải rà sốt nhiệm vụ, mục tiêu trong hoạt động giáo dục nhằm đảm bảo tính thống nhất với các mục tiêu ưu tiên của tỉnh.Việc tính tốn chi phí được thực hiện trên cơ sở xác định những đầu vào cần thiết - số lượng, chất lượng - để thực hiện các hoạt động giáo dục nhằm đạt được đầu ra đã định.
Bƣớc 4: Quyết định phân bổ ngân sách cuối cùng
Bƣớc 5: Các cơ sở giáo dục hồn chỉnh dự tốn kinh phí cho 3 năm và
87
Sau khi thông qua quyết định các mức phân bổ ngân sách cuối cùng, các cơ sở giáo dục hồn chỉnh lại dự tốn ngân sách của mình bằng cách hỗn hoặc giảm thực hiện các hoạt động có thứ hạng ưu tiên thấp (khơng lập lại dự tốn) sao cho tổng nhu cầu chi phí tương ứng với trần ngân sách được phân bổ.
Bƣớc 6:Cơ quan tài chính xem xét và đánh giá lần cuối cùng tốn bộ dự
toán ngân sách của các đơn vị thụ hưởng trên phạm vi tồn tỉnh rồi trình ra Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình ra HĐND tỉnh Hải Dương. Sau khi xem xét và thảo luận, HĐND tỉnh phê chuẩn năm thứ nhất của quy trình.
4.3.5. Đảm ảo tính minh ạch, thực hiện quy chế cơng khai tài chính và trách nhiệm giải trình trong chi tiêu ngân sách nhà nước cho giáo dục
Minh bạch tài chính nói chung và trong chi tiêu cho hoạt động giáo dục là xu thế tất yếu. Minh bạch tài chính thường được dùng để chỉ mức độ có sẵn, chính xác và chi tiết các báo cáo tài chính. Công khai các báo cáo tài chính là một trong những cơ sở quan trọng để người dân, với tư cách là người đóng thuế, ngồi việc biết được tiền thuế của mình đã được các cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương sử dụng như thế nào, cịn có thể giám sát hoạt động và sử dụng tài sản nhà nước của các đơn vị cũng như tham gia góp ý vào các vấn đề mang tính quốc sách cho nước nhà. Ngồi ra, nó cịn có tác dụng giúp các nhà đầu tư hiểu biết tồn diện về những gì đang xảy ra trong một quốc gia, một địa phương và giúp giảm thiểu rủi ro mà các nhà đầu tư phải đối mặt; giúp các nhà tài trợ biết được số tiền tài trợ của họ được sử dụng vào việc gì và sử dụng như thế nào? Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy chi tiêu NSNN không tạo ra các dịch vụ hiệu quả về mặt chi phí nếu như khơng có các thể chế đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Tính minh bạch ở đây địi hỏi phải có các quy trình kế tốn, báo cáo ngân sách và tài chính rõ ràng trong các hoạt động giáo dục. Trách nhiệm giải trình chi tiêu NSNN cho các hoạt động giáo dục trên địa bàn đòi hỏi phải có sự giám sát hiệu quả,
88
khơng chỉ bởi các cơ quan Nhà nước, mà cịn bởi các cơ quan được bầu chọn và bởi cơng chúng rộng rãi. Để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính cho giáo dục tại thành phố Hải Dương cần thực hiện một số nội dung sau:
Một là,cải thiện tính minh bạch, thực hiện quy chế cơng khai tài chính
và trách nhiệm giải trình bằng cách cơng khai dự tốn, các báo cáo tài chính và báo cáo kiểm tốn, các ý định của chính quyền các địa phương trong tỉnh trong các hoạt động giáo dục. Thúc đẩy nhu cầu nâng cao tính trách nhiệm thơng qua việc khuyến khích nhân dân và các phương tiện thông tin đại chúng trao đổi về các vấn đề quản lý chi NSNN cho giáo dục, vì trước sức ép của dư luận xã hội, đòi hỏi các đơn vị thụ hưởng ngân sách phải từng bước cải thiện và nâng cao chất lượng hoạt động của mình; giảm thiểu tối đa những sai phạm trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước.
Hai là,củng cố và cải tiến báo cáo tài chính thơng qua việc tinh giản số