7. Kết cấu của luận văn
2.3 ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA
2.3.2 Những bất cập, hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả đạt được thì cơng tác quản lý NSNN của tỉnh gặp phải một số bất cập và hạn chế nhất định:
Về thu ngân sách
Công tác kế hoạch hoá nguồn thu chưa được coi trọng đúng mức. Đây là một trong những hạn chế lớn hiện nay về công tác quản lý thu ngân sách. Cơ quan quản
lý thu ngân sách chưa làm tốt cơng tác kế hoạch hóa các nguồn thu để từ đó có biện pháp quản lý và thu đúng, thu đủ. Hạn chế này thể hiện ở chỗ chưa nắm chắc được khả năng nguồn thu trên địa bàn bao gồm các nguồn thu đã có, nguồn thu sẽ phát sinh để từ đó có biện pháp đa dạng hóa các nguồn thu. Đối với nguồn thu chính là thuế NQD do khơng có kế hoạch hóa nguồn thu đối với khu vực này cho nên thiếu cơ sở để xây dựng các biện pháp quản lý nhằm thu đúng, thu đủ. Ngoài ra do chưa có chiến lược phát triển nguồn thu nên buộc phải tập trung quản lý thu đối với các đơn vị doanh nghiệp, hộ kinh doanh đã có với mức thuế tương đối cao để nhằm đạt được dự toán được giao.
Cơng tác xây dựng dự tốn thu ngân sách chưa có cơ sở vững chắc, đơi khi cịn mang yếu tố chủ quan, cảm tính. Dự tốn thu là cơ sở để điều hành, quản lý thu ngân sách nhưng chưa được xây dựng một cách có khoa học, thường tham khảo số kiểm tra của Sở Tài chính tỉnh và tình hình thu ngân sách năm hiện hành, dự ước khả năng phát triển KT-XH của năm kế hoạch đề đề ra dự toán thu (tuy nhiên số kiểm tra của Sở Tài chính thường cũng dựa trên số kiểm tra của Bộ Tài chính mà thơng báo cho các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh). Tuy nhiên trong thực tiễn xây dựng dự toán thường dựa vào yếu tố chủ quan, kinh nghiệm. Điều này cũng xuất phát từ nguyên nhân cơng tác kế hoạch hóa nguồn thu cịn yếu, ngồi ra cịn có ngun nhân khách quan là thường bị áp đặt của cơ quan cấp trên về số thu ngân sách nhất là thu thuế từ khu vực kinh tế NQD.
Ngoài ra, tốc độ áp dụng các thành tựu công nghệ thông tin trong quản lý thuế cịn chậm, trình độ năng lực cán bộ làm công tác tin học chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, do đó hiệu quả cơng tác tin học chưa cao, cịn tốn nhiều thời gian cơng sức, ảnh hưởng đến công tác khác. Công tác thu thập, hệ thống hóa và xử lý thơng tin về đối tượng nộp thuế chưa theo kịp yêu cầu phát triển, các dữ liệu về lịch sử doanh nghiệp, về các mối quan hệ chủ yếu của doanh nghiệp, tình hình chấp hành pháp luật, nhân thân của doanh nghiệp chưa được cập nhật thường xuyên…
Bên cạnh đó, do chính sách thuế thường xun sửa đổi, bổ sung gây khơng ít khó khăn cho cơ quan thuế và người thi hành chính sách thuế. Chính sách kê khai thuế đã được phổ biến sâu rộng nhưng vẫn còn một số bộ phân người nộp thuế chưa nghiên cứu để chấp hành. Vẫn còn một số cá nhân, doanh nghiệp lợi dụng chính sách thuế thơng thống để, kê khai, mua bán hóa đơn…. Để gian lận, kiếm lợi nhuận từ gian lận thuế nhưng tỉnh chưa có biện pháp mạnh để xử lý những hành vi vi phạm đó.
Cơng tác thanh tra, kiểm tra chưa phát huy được hiệu quả cao vì một số cán bộ cịn gặp một số hạn chế về kỹ năng, thời gian kiểm tra còn kéo dài, chưa đúng với quy định.
Cơng tác lập dự tốn: Ở các đơn vị cịn chậm, dẫn đến cơng tác tổng hợp dự toán ngân sách chưa kịp thời theo quy định.
Về chấp hành dự tốn: Cơng tác phối hợp giữa cơ quan thuế và cơ quan có chức năng chưa chặt chẽ, chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý các đối tượng nợ thuế, có nhiều nhóm đối tượng, cá nhân trốn thuế gây thất thoát nguồn thu vào ngân sách.
Cơ cấu chi ngân sách cho xây dựng cơ bản trong tổng chi ngân sách hàng năm tuy có tăng nhưng cịn thấp trong tổng chi ngân sách.
Cơng tác quyết tốn ngân sách theo đúng quy định nhưng đạt kết quả chưa cao. Công tác thanh tra, kiểm tra còn nhiều bất cập chưa đáp ứng được thực tiễn, chưa có sự phối hợp chặt chẽ, xử lý sai phạm chưa triệt để.
Về chi ngân sách
- Đối với quản lý chi đầu tư phát triển
Kế hoạch XDCB hàng năm của tỉnh chưa được xây dựng một cách chặt chẽ, khoa học, nhiều trường hợp chưa đảm bảo quy định, gây lãng phí và hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện:
- Bố trí vốn đầu tư cịn dàn trải, phân tán, chưa định hình cơ cấu, tỷ lệ phân bổ vốn đầu tư cho từng ngành, theo lĩnh vực, còn bị động do phụ thuộc vào phân
cấp vốn đầu tư của tỉnh hàng năm. Nhiều lĩnh vực rất cần thiết phải đầu tư nhưng chưa được quan tâm đúng mức như: cải thiện vệ sinh môi trường, giao thông nông thôn, điện chiếu sáng các xã ngoại thành, cải tạo mở rộng các trục giao thơng chính của tỉnh…
- Nhiều cơng trình chưa hồn thành cơng tác chuẩn bị đầu tư cũng được ghi vào kế hoạch, dẫn đến tình trạng vốn ghi kế hoạch mới ở mức khái toán nên thường phải điều chỉnh bổ sung vốn trong quá trình thực hiện gây bị động trong điều hành ngân sách trong tỉnh.
- Có cơng trình chưa được thẩm định sự cần thiết đầu tư một cách chặt chẽ, chưa xác định chắc chắn hiệu quả KT-XH sau đầu tư của cơng trình đó mang lại hoặc hiệu quả sau đầu tư sẽ thấp nhưng đã được bố trí kế hoạch vốn. Có cơng trình được bố trí từ ý chí chủ quan của một vài đồng chí lãnh đạo hoặc chỉ là ý kiến của đại biểu Hội đồng nhân dân (phản ảnh nguyện vọng của cử tri nơi đại biểu đó ứng cử).
Chất lượng các công tác tư vấn chưa cao nhất là tư vấn lập dự án, lập thiết kế dự tốn dẫn đến nhiều sai sót về khối lượng, đơn giá, định mức kinh tế kỹ thuật… kết quả là tính chính xác về tổng mức đầu tư các cơng trình chưa cao, bố trí vốn cũng khơng chính xác. Cơng tác thẩm định dự án, thẩm định thiết kế dự toán cũng cịn nhiều sai sót.
Tiến độ triển khai các dự án chậm, khơng đảm bảo hồn thành trong năm nhất là một số dự án lớn dẫn đến chuyển tiếp, chuyển nợ nhiều, hậu quả là tỉnh khơng hồn thành kế hoạch đầu tư trong một số năm.
Việc tính tốn xác định giá trị chỉ định thầu của chủ đầu tư nhiều trường hợp chưa chính xác, chất lượng cơng tác đấu thầu chưa cao. Cơng tác nghiệm thu nhiều trường hợp cịn sơ sài, chưa đảm bảo đầy đủ thủ tục theo quy định.Chất lượng cơng trình chưa được quản lý một cách chặt chẽ, nhiều cơng trình chất lượng kém, mau xuống cấp; chất lượng công tác tư vấn giám sát chưa cao, nhiều đơn vị tư vấn giám sát khơng đảm bảo có mặt tại hiện trường đúng theo quy định của hợp đồng, chất
lượng giám sát kém, có trường hợp cịn thơng đồng với bên thi cơng làm cho chất lượng cơng trình khơng đảm bảo.
Bộ máy quản lý chi đầu tư còn nhiều bất cập chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý. Phịng tài chính kế hoạch, cơ quan tham mưu cho UBND tỉnh công tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng nhưng do trình độ và khả năng của đội ngũ cán bộ còn bị hạn chế nên dẫn đến hiệu quả quản lý chi đầu tư từ ngân sách còn thấp.
Cơng tác kiểm sốt thanh toán vốn đầu tư chưa thật sự chặt chẽ. Theo qui định của Bộ tài chính, KBNN các cấp có trách nhiệm kiểm soát chi đầu tư, cùng phối hợp với ngành tài chính nhằm đảm bảo vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Tuy nhiên trong những năm qua, sự kiểm soát chi đầu tư của KBNN tỉnh còn hạn chế, thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:
+ KBNN tỉnh chưa đổi mới một cách tồn diện về kiểm sốt chi đầu tư. Chưa làm tốt quá trình kiểm sốt trước, trong và sau khi đã đầu tư.
+ Chưa có qui định một cách cụ thể rạch ròi, chức năng của việc kiểm sốt chi đầu tư ngân sách của các phịng chức năng ở KBNN. Điều này dẫn đến một số khâu chưa kiểm soát chặt chẽ và thiếu thống nhất, đồng bộ trong kiểm soát chi ngân sách giữa các khâu liên quan với nhau.
+ Nhiều trường hợp cấp phát tạm ứng hoặc thanh tốn khối lượng hồn thành chưa đảm bảo hồ sơ, thủ tục, chưa đảm bảo chế độ quy định.
+ Công tác cải cách thủ tục hành chính chậm, thiếu niêm yết công khai các quy định về hồ sơ, thủ tục thanh toán vốn đầu tư; thời gian thanh toán chưa đảm bảo theo quy định. KBNN thường bị các chủ đầu tư kêu ca thời gian thanh toán chưa đảm bảo theo quy định, quá máy móc trong giải quyết hồ sơ thanh toán,...
+ Việc phối kết hợp giữa KBNN và Phịng Tài chính - Kế hoạch tỉnh chưa chặt chẽ. KBNN thường không đảm bảo chế độ báo cáo về kết quả thanh toán vốn đầu tư quý, năm cho cơ quan tài chính theo quy định.
Cơng tác lập báo cáo quyết tốn vốn đầu tư cơng trình, hạng mục cơng trình hồn thành của các chủ đầu tư thường chưa chậm so với quy định, chất lượng báo cáo cịn nhiều sai sót, thiếu mẫu biểu theo quy định. Cơng tác thẩm định, phê duyệt quyết tốn của cơ quan tài chính và UBND tỉnh vẫn cịn có trường hợp sai sót.
Đối với quản lý chi thường xuyên
Những tồn tại, yếu kém trên lĩnh vực quản lý chi thường xuyên tập trung ở các vấn đề như: xây dựng định mức chi, lập dự toán chi, chấp hành dự toán và quyết toán các khoản chi thường xuyên.
Về công tác xây dựng định mức chi
- Đối với việc xây dựng định mức phân bổ ngân sách: Trong giai đoạn 2008- 2010 tỉnh đã ban hành các định mức phân bổ ngân sách cho các thời kỳ ổn định ngân sách, các định mức này tương đối toàn diện trên các lĩnh vực để làm cơ sở xây dựng dự toán chi ngân sách cho các cấp ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên các định mức này cũng bộc lộ nhiều hạn chế, như:
+ Định mức phân bổ chưa phù hợp với thực tiễn và thường lạc hậu so với nhu cầu. Điều này thể hiện rõ nét nhất ở định mức chi hành chính, dẫn đến trong q trình chấp hành dự tốn các đơn vị sử dụng ngân sách gặp khó khăn, chi hành chính thường xun vượt dự toán.
+ Nhiều nội dung chi chưa thể hiện được vào định mức phân bổ ngân sách như chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định, những nội dung này thường chỉ giải quyết được trong q trình thực hiện dự tốn trên cơ sở khả năng tăng thu của ngân sách. Điều này cũng có nguyên nhân nhiều khi do khả năng ngân sách chưa thể cân đối được khi xây dựng định mức.
- Đối với việc xây dựng định mức sử dụng ngân sách: theo quy định hiện hành, thẩm quyền ban hành các định mức này chủ yếu thuộc về Bộ Tài chính và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc TW. Thực tế HĐND tỉnh Đồng Nai cũng đã ban hành nhiều định mức sử dụng ngân sách ở địa phương trong đó tập trung vào các
nội dung chi hành chính như chế độ hội nghị, cơng tác phí, tàu xe, sử dụng phương tiện thông tin liên lạc, chế độ phụ cấp cho cán bộ xã, phường, công an xã… Tuy nhiên phần lớn các định mức lạc hậu và chậm được sửa đổi bổ sung cho phù hợp, gây khó khăn trong công tác quản lý, tạo ra kẽ hở không trung thực của một bộ phận cán bộ, công chức.
Về cơng tác lập dự tốn chi thường xuyên.
- Quy trình lập dự tốn chi thường xuyên theo quy định của Luật NSNN rất phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện qua nhiều bước, tốn kém rất nhiều thời gian và công sức của các đơn vị cơ sở và cơ quan tài chính các cấp. Hạn chế lớn nhất ở đây là trình độ xây dựng dự toán của các đơn vị sử dụng ngân sách cịn yếu, thường khơng đảm bảo quy định cả về căn cứ, nội dung, phương pháp, trình tự, hệ thống mẫu biểu, thời gian,...Trong thực tế công tác lập và thảo luận dự tốn cịn mang nặng tính hình thức thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.
- Cơng tác lập, quyết định, phân bổ dự tốn ngân sách còn chậm về thời gian theo quy định, thường là không đủ thời gian chuẩn bị do thời gian giữa kỳ họp HĐND tỉnh quá ngắn. Đối với cấp huyện cơng tác này khơng thực chất vì phải thực hiện theo quyết định của UBND tỉnh giao.
- Phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh thuộc tỉnh hoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thường cứng nhắc, bị động, một số lĩnh vực mang tính chất bình quân, dễ xảy ra khả năng có nơi thừa nơi thiếu, phân bổ nguồn lực tài chính chưa thực sự hợp lý.
Về việc chấp hành dự toán chi thường xuyên.
- Việc phân bổ dự toán của một số đơn vị sử dụng ngân sách chưa thực hiện tốt, đôi khi chưa khớp đúng về tổng mức, phân bổ chi tiết không sát với yêu cầu chi thực tế, điều này thường xảy ra đối với các đơn vị dự tốn cấp 1 có các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, các đơn vị này thường có xu hướng muốn giữ lại một
phần dự toán chi thường xuyên của các đơn vị trực thuộc dưới danh nghĩa phục vụ cho các nhiệm vụ chung của ngành.
- Do việc phân bổ dự toán chưa thực sự sát hợp với nhu cầu chi nên thường xảy ra tình trạng mục thừa, mục thiếu nên phải điều chỉnh, bổ sung gây khó khăn cho cơng tác quản lý của cơ quan tài chính và kiểm sốt chi của KBNN cung cấp.
- Tình trạng lãng phí trong chi thường xun cịn lớn và tương đối phổ biến. Thể hiện ở việc mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc không đúng tiêu chuẩn, định mức; chi tổ chức lễ hội, ngày kỷ niệm cịn mang tính chất phơ trương, hình thức, gây tốn kém cho ngân sách;
- Chưa tính tốn, xác định được hiệu quả chi ngân sách. Hiện nay chúng ta đang quản lý NSNN theo đầu vào mà chưa tính đến kết quả đầu ra, nói cách khác là hiệu quả KT-XH của các khoản chi tiêu ngân sách chưa được quan tâm đầy đủ. Việc quản lý chi tiêu chủ yếu dựa vào hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ có sẵn, kết quả là khơng thể đánh giá được hiệu quả của mỗi đồng kinh phí thường xuyên đã sử dụng. Khơng có thơng tin phản hồi từ hiệu quả chi thường xuyên sẽ cản trở việc đánh giá kết quả sử dụng các khoản chi này, thiếu cơ sở cho việc hoạch định chính sách và điều hành của lãnh đạo tỉnh.
- Công tác thanh tra kiểm tra tuy có tiến hành thường xuyên nhưng chưa mang lại hiệu quả cao, nhiều trường hợp còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị có sai phạm về tài chính, ngân sách, chưa kết hợp được thanh tra với phân tích hiệu quả sử dụng kinh phí chi thường xuyên để tham mưu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách.
Cơng tác kiểm sốt chi của KBNN cơ bản bảo đảm đúng quy định, tuy nhiên cũng cịn trường hợp bị bỏ sót, mặt khác cơng tác cải cách thủ tục hành chính của KBNN còn chậm, giải quyết cơng việc đơi khi cịn cứng nhắc, gây khó khăn cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong quan hệ giao dịch với kho bạc. Nhiều đơn vị sử dụng ngân sách thường phàn nàn KBNN cịn có thái độ quan liêu, chế độ thông tin
báo cáo của KBNN cho cơ quan tài chính cung cấp thường chưa đầy đủ và không