2.6. Nguyên nhân của các hạn chế trong cải cách thủ tục hành
2.6.3. Nguyên nhân từ hệ thống pháp luật
2.6.3.1. Nguyên nhân từ văn bản quy định thủ tục hành chính
Trong những nguyên nhân cơ bản làm hạn chế cơng tác cải cách thủ tục hành chính và kiểm sốt TTHC khơng thể khơng kể đến tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về thủ tục hành chính cịn chậm trễ
hoặc chồng chéo. Trong q trình thống kê, rà sốt thủ tục hành chính theo Đề án 30 và kiểm sốt thủ tục hành chính đã phát hiện nhiều trường hợp thông tư hướng dẫn thực hiện (quy định chi tiết thủ tục hành chính) trái với Luật, Nghị định quy định về thủ tục hành chính hoặc Luật, Nghị định đã có hiệu lực từ lâu nhưng chưa ban hành thơng tư hướng dẫn do đó khơng những gây khó khăn, lúng túng cho việc thống kê thủ tục hành chính mà làm cho cơ quan có thẩm quyền giải quyết; cá nhân, tổ chức có liên quan phải thực hiện như thế nào cho đúng, điển hình là: Luật Khiếu nại có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012. Nghị định 75/2012/NĐ-CP ngày 3/10/2012 quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại có hiệu lực kể từ ngày 20 tháng 11 năm 2012 nhưng đến ngày 31/10/2013 Thanh tra Chính phủ mới ban hành Thông tư số 07/2013/TT-TTCP quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính, ngày 04 tháng 6 năm 2014, Thanh tra Chính phủ ban hành Quyết định 1294/QĐ-TTCPvề việc cơng bố thủ tục hành chính được ban hành mới thuộc phạm vi chức năng quản lý của Thanh tra Chính phủ, như vậy việc chậm cơng bố thủ tục hành chính đã làm ảnh hưởng lớn đến việc giải quyết thủ tục hành chính vì cá nhân, tổ chức vẫn thực hiện theo quy định của các thủ tục hành chính cũ đã và đang công khai nhưng cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết thì phải thực hiện theo quy định mới. Đặc biệt đây là nhóm thủ tục nhạy cảm, có ảnh hưởng rất lớn trong đời sống xã hội.
Chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về thủ tục hành chính chưa cao, chưa sát thực tế, chưa cụ thể do việc tổ chức đánh giá tác động, thẩm định, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động nhiều khi còn mang tính hình thức vì vậy tình trạng thơng tư vừa ban hành chưa có hiệu lực đã phải bãi bỏ, hủy bỏ hoặc ban hành thông tư sửa đổi, bổ sung còn xảy ra nhiều.
2.6.3.2. Nguyên nhân từ văn bản quy định, hướng dẫn thực hiện KSTTHC Thực hiện chức năng mới được bổ sung theo quy định tại Nghị định số
48/2013/NĐ-CP ngày 14/5/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm sốt thủ tục hành chính. Ngày 07 tháng 02 năm 2014 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 05/2014/TT- BTP hướng dẫn thực hiện Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về Kiểm sốt thủ tục hành chính và Nghị định số 48/2013/NĐ-CP ngày 14/5/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm sốt thủ tục hành chính. Tuy nhiên trong q trình thực hiện, Thơng tư số 05/2014/TT-BTP đã bộc lộ nhiều bất cập mà trong quá trình soạn thảo chưa nhận thức, đánh giá hết nên đã phát sinh nhiều vấn đề làm cản trở công tác, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của cơng tác kiểm sốt thủ tục hành chính, cụ thể như sau:
- Điểm b, khoản 1, Điều 7 quy định:…, Sở Tư pháp có trách nhiệm kiểm sốt về hình thức, nội dung dự thảo quyết định cơng bố và gửi văn bản góp ý kiến trong thời hạn 02 (hai) ngày làm việc kể từ ngày nhận được dự thảo quyết định công bố; Điểm c, khoản 1, Điều 7 quy định: Cơ quan, đơn vị dự thảo Quyết định cơng bố tiếp thu, giải trình và hồn thiện dự thảo Quyết định cơng bố, trình Tổng Giám đốc Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành trong thời hạn 01 (một) ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản góp ý kiến của Tổ chức pháp chế Cơ quan, Sở Tư pháp. Một dự thảo Quyết định cơng bố có thể cơng bố một hoặc nhiều thủ tục, nội dung cơng bố có thể đơn giản như: Bãi bỏ, hủy bỏ hoặc công bố mới; nội dung phức tạp như: Sửa đổi, bổ sung… như vậy thời hạn cho ý kiến là 02 ngày; tiếp thu, giải trình trong 01 ngày là khơng phù hợp, trên thực tế đã có những dự thảo quyết định lĩnh vực Kế hoạch và đầu tư công bố sửa đổi, bổ sung trên 100 thủ tục thì thời hạn quy định nêu trên khơng thể thực hiện được.
tỉnh khơng có quy định liên quan về TTHC... . Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành Quyết định công bố dưới hình thức "Bản sao y bản chính"... Trong những một số trường hợp phải sửa TTHC cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương mà khơng cần thiết phải ban hành văn bản QPPL thì chưa có phương án xử lý cho phù hợp, cụ thể gồm các trường hợp sau:
+Giảm thời gian thực hiện so với Quyết định công bố TTHC của cấp Bộ để tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp thực hiện TTHC, ví dụ: cấp Bộ quy định 10 ngày nhưng địa phương (cơ quan trực tiếp thực hiện) thấy thủ tục đó chỉ cần thực hiện trong 7 ngày là đủ.
+ Một số Quyết định công bố TTHC của Bộ, ngành ghi chung là: cá nhân, tổ chức nộp hồ sơ ở cơ quan có thẩm quyền... Ở cấp tỉnh phải cụ thể hóa cơ quan thực hiện là cơ quan nào để cá nhân, tổ chức dễ dàng thực hiện TTHC.
+Trong một Quyết định của Bộ, ngành công bố cả TTHC của cấp Bộ và địa phương (cấp tỉnh, huyện, xã) hoặc công bố các thủ tục cấp tỉnh nhưng có một số thủ tục chỉ thực hiện ở địa phương này mà không thực hiện ở địa phương khác (ví dụ: các thủ tục liên quan đến biển đảo thì khơng thể thực hiện ở các tỉnh miền núi), như vậy nếu sao y bản chính mà giữ ngun nội dung thì sẽ thừa TTHC của cấp Bộ hoặc các thủ tục không thực hiện ở địa phương, trường hợp nếu chỉ sao y những thủ tục thực hiện ở địa phương thì thì trái với quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về cơng tác văn thư (trở thành “sao lục”). Mặt khác việc sao y hiện nay được thực hiện bởi Chánh Văn phòng UBND tỉnh do được Chủ tịch UBND tỉnh ủy quyền cho phép ký dưới hình thức “thừa lệnh” (khơng Chủ tịch UBND cấp tỉnh nào lại đi ký sao y, sao lục…).
+ Trong một Quyết định của Bộ, ngành công bố thủ tục hành chính của 3 cấp thuộc thẩm quyền của địa phương (cấp tỉnh, huyện, xã) thì tỉnh vẫn phải cơng bố riêng từng cấp để đảm bảo cho công tác công khai, niêm yết.
- Thông tư số 05/2014/TT-BTP quy định “…, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành Quyết định cơng bố dưới hình thức “bản sao y bản chính…” [4, Điều 7, Khoản 2] thì hiểu thế nào cho đúng vì theo Thơng tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ về hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính thì khơng có hình thức: … Quyết định dưới hình thức “Bản sao y bản chính”.
Ngồi ra cịn một số quy định tại các văn bản khác cần phải sửa đổi, bổ sung như sau:
- Điều 1 Nghị định số 48/2013/NĐ-CP sửa đổi Điều 11 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP như sau: Cơ quan thẩm định không tiếp nhận hồ sơ gửi thẩm định nếu dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thủ tục hành chính chưa có bản đánh giá tác động về thủ tục hành chính và ý kiến góp ý của cơ quan cho ý kiến quy định tại Khoản 1 Điều 9 của Nghị định này”. Như vậy cơ quan thẩm định văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan có trách nhiệm cho ý kiến quy định tại Khoản 1 Điều 9 Nghị định 63/2010/NĐ-CP là hai phịng chun mơn thuộc Sở Tư pháp, vì vậy nếu phân công, phối hợp tốt với nhau hoặc do một lãnh đạo Sở phụ trách thì sẽ làm tốt cơng tác này, ngược lại sẽ có ý kiến trái chiều, gây khó khăn cho công tác thẩm định văn bản, đánh giá tác động và phối hợp với Sở, ngành chun mơn được chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật vì một dự thảo văn bản nhưng phải qua hai khâu đánh giá, cho ý kiến vì vậy hồn tồn có thể có sự mâu thuẫn trong việc đánh giá, thẩm định như:việc xác định văn bản có quy định thủ tục hành chính hay khơng, nếu có thì có hợp pháp khơng, do bộ phận (phịng) chun mơn nào phải có ý kiến trước. Ví dụ: cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản QPPL đề nghị Sở Tư pháp cho ý kiến về thủ tục hành chính và tổ chức đánh giá tác động TTHC được quy định trong dự thảo (chức năng KSTTHC), sau đó tiếp tục đề nghị Sở Tư pháp cho ý kiến thẩm định về thể thức, tính hợp
pháp (chức năng Xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL) trong trường hợp văn bản đã tổ chức tham vấn, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động và đánh giá tác động nhưng đến khâu thẩm định lại khơng đủ các tiêu chí (ví dụ như: khơng hợp pháp…) để ban hành thì sẽ tốn rất nhiều thời gian, cơng sức của Sở, ngành chủ trì soạn thảo và Sở Tư pháp nhưng chưa có văn bản nào hướng dẫn, làm rõ nội dung này.
-Khoản 5, 6, 7 Điều 2 Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ quy định chức năng của Sở Tư pháp về thi hành văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đối với Ủy ban nhân dân cấp huyện, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nhiều nội dung (chức năng Xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL) trùng với việc kiểm tra cơng tác kiểm sốt thủ tục hành chính nhưng đến nay Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp, Bộ Nội chưa được sửa đổi cho phù hợp với Nghị định số 48/2013/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm sốt thủ tục hành chính vì vậy đã gây ra sự chồng chéo trong công tác kiểm tra của các phịng chun mơn thuộc Sở Tư pháp.
Như vậy,các nguyên nhân nêu trên cũng là mục tiêu của cải cách hành chính đã và đang được thực hiện. Tuy nhiên để đảm bảo đạt được mục tiêu tổng thể cải cách hành chính đã được đề ra cần phải bổ sung thêm mục tiêu là nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì một đất nước ổn định, phát triển là đất nước có hệ thống pháp luật tiến bộ, bao trùm các hoạt động kinh tế -xã hội. Riêng đối với cơng tác kiểm sốt thủ tục hành chính cần phải sớm được hồn thiện vì đây là tiên đề, cơng cụ để nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Chƣơng 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG THỜI GIAN TỚI