Việc hình thành quan niệm và những nguyên tắc cơ bản chỉ đạo cơng cuộc cải cách hành chính cũng như việc đề ra những nội dung, phương hướng, chủ trương, giải pháp thực hiện trong từng giai đoạn là một q trình tìm tịi sáng tạo khơng ngừng, là quá trình nhận thức liên tục của Đảng được đề cập qua các kỳ Đại hội gần đây.
Cải cách hành chính ở Việt Nam được khởi đầu từ Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ VI năm 1986, đây là Đại hội đề ra đổi mới toàn diện đất nước. Trong giai đoạn khởi đầu đó, chúng ta cịn thiếu kiến thức về quản lý hành chính trong thời kỳ mới.
Đến Nghị quyết TW 8 khố VII (1/1995) có ý nghĩa quan trọng -đặt nền tảng cho cơng cuộc cải cách nền hành chính ở nước ta. Hội nghị này đã chỉ ra nội dung cơ bản, lâu dài của cải cách hành chính và xác định rõ quan điểm, nguyên tắc của cải cách hành chính nhà nước trong tổng thể đổi mới hoạt động của nhà nước nhằm chuyển nước ta sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Tại Nghị quyết này Đảng xác định: Cải cách một bước thủ tục hành chính nhà nước là khâu đột phá khẩn của công cuộc cải cách [15].
Ví dụ: Nghị quyết 38/CP ngày 4/5/1994 của Chính Phủ trong đó tập trung vào cải cách một bước thủ tục hành chính theo hướng đơn giản, nhanh chóng, hiệu quả trên 7 lĩnh vực:
-Nhà đất
-Đăng ký sản xuất kinh doanh -Xuất nhập cảnh
-Đầu tư trực tiếp -Thuế
-Trật tự giao thông -Xuất nhập khẩu [12].
Tuy nhiên việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính tiến hành “rất chậm và có nhiều nhược điểm”
Nghị quyết Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ VIII (năm 1996) nhấn mạnh yêu cầu tiến hành cải cách hành chính đồng bộ, dựa trên cơ sở pháp luật. Nghị quyết TU 6 lần II, Nghị quyết TU 7 khoá VIII đã biểu thị một quyết tâm chính trị rất lớn về việc tiếp tục tiến hành cải cách hành chính đặt cải cách hành chính trong tổng thể của đổi mới hệ thống chính trị.
Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ IX (năm 2001)bên cạnh việc khẳng định mục tiêu xây dựng nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hoá đã đưa ra một loạt chủ trương, biện pháp có ý nghĩa quan trọng trong cải cách hành chính thời gian tới, trong đó có tiếp tục cải cách thủ tục hành chính.
Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ X khẳng định đẩy mạnh cải cách hành chính. Nghị quyết trung ƣơng 5 Khoá X về tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực hiệu quả của bộ máy quản lý hành chính nhà nước trong đó nêu rõ: Tập trung đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, xem đây là khâu đột phá khẩn để tạo môi trường thuận lợi minh bạch cho mọi hoạt động của người dân và doanh nghiệp, phải tiến hành rà soát các thủ tục hành chính trên tất cả các lĩnh vực, chỉ rõ những thủ tục, những quy định sai trái không phù hợp và nguyên nhân cụ thể để kiên quyết sửa đổi. Đây là khâu cản trở sự phát triển và gây nhiều bức xúc trong nhân dân, phải tập trung chỉ đạo tạo sự chuyển biến nhanh trong lĩnh vực này.
Đại hội Đảng XInhấn mạnh: Đẩy mạnh cải cách hành chính, giảm mạnh và bãi bỏ các loại thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và cơng dân[18].
Nghị quyết đại hội XI Đảng ta đã đề cập vấn đề cải cách hành chính nhà nước nhiều lần. Điều này cho thấy Đảng đặc biệt quan tâm đến vấn đề cải cách hành chính nhà nước. Quan điểm chỉ đạo của Đại hội XI là: “Hoàn thiện
thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh lành mạnh và cải cách hành chính”, “ bãi bỏ các thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và cơng dân”, “tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh cải cách hành chính phục vụ phịng, chống tham nhũng lãng phí, tập trung vào các lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng, lãng phí”, “đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong Đảng khắc phục tình trạng rườm rà, bất hợp lý về thủ tục”, “đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp”, “thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính và hiện đại hóa nền hành chính quốc gia”[18].
Từ quan điểm đó Đảng xác định chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020là vấn đề chiến lược. Các nội dung cải cách phải bảo đảm tính hệ thống, tính khả thi của q trình xây dựng một nền hành chính mới, một mơ hình tổ chức hành chính phù hợp với yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập quốc tế của đất nước. Do đó, trong thời gian tới, Đảng chỉ rõ các nội dung cần ưu tiên, trong đó có: Tiếp tục thực hiện Đề án 30, điều chỉnh hợp lý các quy định về thủ tục hành chính trong các văn bản luật, pháp lệnh và pháp quy của Chính phủ tới năm 2012, kiểm sốt chặt chẽ các quy định về thủ tục hành chính trong các văn bản pháp luật mới ban hành. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế “một cửa – liên thông và hiện đại” ở tất cả các cấp.
Trên tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần IX, ngày 17/9/2001, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 136/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Chương trình xây dựng 9 mục tiêu; 4 nội dung cải cách hành chính là cải cách thể chế; cải cách tổ chức bộ máy hành chính; đổi mới nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính cơng; 7 chương trình hành động; 5 giải pháp. Ngày 10/01/2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 30/QĐ-TTg triển khai Đề án “Đơn giản hố thủ tục hành chính trên các lĩnh
vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 – 2010”. Ngày 08/11/2011, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 30c/NQ-CP về chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020.
Để thực hiện Chương trình, Thủ tướng Chính phủ đã thành lập Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ. Từ khi triển khai đã có nhiều mơ hình cơ chế được áp dụng: mơ hình cung ứng dịch vụ theo bộ tiêu chuẩn ISO 9000, mơ hình Trung tâm dịch vụ hành chính cơng, cơ chế tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu, cơ chế khốn biên chế và kinh phí quản lý hành chính, cơ chế "một cửa" …
Với quyết tâm đẩy mạnh công cuộc cải cách hành chính, thủ tướng Chính Phủ đã ban hành Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 phê duyệt đề án đơn giản hố thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 và Quyết định số 07/QĐ-TTg ngày 04/01/2008 phê duyệt kế hoạch thực hiện Đề án 30.
Đề án 30 được thực hiện qua 3 giai đoạn: Giai đoạn 1 thực hiện thống kê thủ tục hành chính; giai đoạn 2 thực hiện rà sốt thủ tục hành chính; giai đoạn 3 tổ chức thực hiện các kiến nghị đơn giản hố thủ tục hành chính để tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.
Cải cách thủ tục hành chính (Đề án 30) là một trong những vấn đề quan trọng được Đảng và Nhà nước ta quan tâm ngay từ những năm đầu tiến hành công cuộc đổi mới đất nước. Trong nhiều nghị quyết của Đảng đã chỉ rõ: Thực hiện cải cách cơ bản các thủ tục hành chính, cả về thể chế và tổ chức thực hiện; loại bỏ những khâu bất hợp lý và phiền hà, ngăn chặn tệ cửa quyền, tham nhũng, hối lộ, vi phạm pháp luật. Đây cũng thể hiện sự quyết tâm của Đảng ta phấn đấu đưa nước ta trở thành một đất nước phát triển về kinh tế, ổn định về chính trị.
Chƣơng 2
THỰC TIỄN CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH
2.1. Các bất cập của thủ tục hành chính ở Việt Nam, nguyên nhân của các bất cập đó
Thơng qua nghiên cứu và qua q trình làm cơng tác thực tiễn, có thể chỉ ra một số bất cập và nguyên nhân phát sinh những tồn tại trên, cơ bản như sau:
Thứ nhất: Có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành các thủ tục hành chính. Cho đến trước thời điểm triển khai Đề án 30 (2008) chưa có cơ quan, tổ chức nào thống kê ở Việt Nam có những cơ quan nào có thẩm quyền được ban hành thủ tục hành chính. Tuy nhiên, theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 có thể ước tính như sau [22]; [23]:
Theo Từ điển Wikipedia, tính đến ngày 31/12/2008, thời điểm đang triển khai Đề án 30, nước ta có 63 đơn vị cấp tỉnh; 697 đơn vị cấp huyện (năm 2013 là 708); 9.121 đơn vị cấp xã (năm 2013 là 11.148). Theo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã thì số lượng các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật lớn như thế nào (chưa tính đến các cơ quan, người có thẩm quyền cấp Bộ, ngành trung ương).
Sự tuỳ tiện trong việc ban hành thủ tục hành chính đã dẫn đến tình trạng khơng thể kiểm sốt nổi, khơng thể thống kê được hiện nay ở nước ta đang tồn tại những thủ tục hành chính nào. Đề án 30 đã phần nào giải được bài tốn về số lượng thủ tục hành chính trên tồn quốc thơng qua các biểu mẫu thống kê thực hiện tại tất cả các địa phương, các Bộ, ngành (hơn 85.000 biểu mẫu). Tồn quốc có hơn 5.700 thủ tục hành chính đang thực hiện ở bốn cấp chính quyền và
7.870 văn bản quy định [29]. Tuy nhiên, đây chưa là con số cuối cùng vì trên thực tế, số lượng cịn nhiều hơn nữa vì khi thống kê có nhiều thủ tục đặt ra một cách vơ lý, tùy tiện nên không đưa vào danh mục thống kê [10].
Thứ hai:Các thủ tục hành chính thường xuất phát từ nhu cầu quản lý của cơ quan quản lý chứ khơng tính đến quyền lợi của các tổ chức, cá nhân khác liên quan. Do đó, hầu hết các thủ tục hành chính đều tìm cách tạo thuận lợi cho cơ quan có thẩm quyền, đẩy khó khăn về phía người dân, doanh nghiệp.
Để đạt được mục tiêu quản lý, nhiều cơ quan, đơn vị không ngần ngại ban hành văn bản quy định thủ tục hành chính dưới hình thức cá biệt, thậm chí bằng hình thức cơng văn, văn bản hướng dẫn thực hiện...
Thứ ba: Thời gian thực hiện thủ tục hành chính thường là kéo dài và không quy định cụ thể thời gian thực hiện, khơng có cơ chế chịu trách nhiệm nếu để quá thời gian quy định. Tình trạng người dân nộp giấy tờ, xin các loại con dấu, chữ ký rồi chờ đợi là hiện tượng khá phổ biến.
Thứ tư: Các biện pháp bảo đảm cho người dân có đủ điều kiện để khiếu nại, tố cáo, khởi kiện không cụ thể, không rõ ràng. Các quy định ràng buộc trách nhiệm thường rất chung chung, thậm chí rất nhiều thủ tục khơng quy định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền. Khi quyền và lợi ích của họ bị xâm hại, do khơng có căn cứ nên khơng thể làm gì được để buộc cơ quan công quyền chịu trách nhiệm.
Thứ năm: Chưa công khai, niêm yết thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết tại nơi tiếp công dân hoặc nơi tiếp nhận hồ sơ giải quyết thủ tục hành chính, trên các phương tiện thông tin đại chúng, trên Website của địa phương và của ngành mình do đó buộc cá nhân, tổ chức khi thực hiện thủ tục hành chính phải đi lại để tìm hiểu rất khó khăn, vất vả.
Thứ sáu:Đa số các thủ tục hành chính đều khơng có quy định rõ ràng và cụ thể các loại giấy tờ, tài liệu cần phải có khi làm thủ tục hành chính như:
chủng loại thế nào, số lượng (bộ) hồ sơ là bao nhiêu (là bản sao kèm theo bản chính để đối chiếu hoặc bản sao có cơng chứng...) Nhiều thủ tục hành chính sau khi liệt kê một loạt các loại giấy tờ còn quy định thêm "các giấy tờ, tài liệu khác...". Lợi dụng quy định này, người có thẩm quyền thực hiện thủ tục hành chính yêu cầu cá nhân, tổ chức nộp thêm các loại giấy tờ khác khơng cần thiết, thậm chí khơng liên quan đến thủ tục đang thực hiện.
Thứ bảy: Việc giáo dục đạo đức, ý thức của công chức liên quan đến thực hiện thủ tục hành chính chưa được quan tâm đúng mức. Cùng với chế độ tiền lương còn thấp như hiện nay cũng là những nguyên nhân dẫn đến tình trạng các thủ tục hành chính rườm rà và thói cửa quyền, nhũng nhiễu, "bệnh hành dân" đang rất phổ biến trong các cơ quan công quyền. Việc cá nhân, tổ chức đến làm thủ tục hành chính chỉ gặp những bộ mặt lạnh lùng, vơ cảm của người trực tiếp giải quyết diễn ra là thường xuyên. Việc hướng dẫn không đầy đủ thủ tục khi chưa được bơi trơn (hối lộ) thường xảy ra. Vì vậy để làm thủ tục hành chính được kịp thời buộc cá nhân, tổ chức phải đi lại nhiều lần gồm: 1 – tìm hiểu thủ tục thực hiện ở cơ quan nào; 2 -gồm các giấy tờ gì để hồn thiện hồ sơ và mang đến nộp; 3 - đến nhận kết quả. Đó là chưa tính đến việc hướng dẫn sai, thiếu thành phần hồ sơ bắt cá nhân, tổ chức phải đi lại nhiều lần để khắc phục, bổ sung hồ sơ (phần lớn là do chưa được bơi trơn). Ví dụ: mỗi lần hướng dẫn chỉ hướng dẫn bổ sung một, hai thành phần hồ sơ trong nhiều thành phần hồ sơ còn thiếu để cá nhân tổ chức đi lại nhiều lần để bổ sung hồn thiện, chúng ta thử làm phép tính cho việc mỗi lần đi lại làm thủ tục hành chính cấp tỉnh ở những tỉnh miền núi sẽ gây tốn kém về thời gian, tiền bạc như thế nào? Đó là chưa kể những rủi ro có thể xảy ra trong q trình tham gia giao thơng...
Các nghiên cứu về thủ tục hành chính trong thời gian trước khi triển khai Đề án 30 chủ yếu nặng về lý luận, chưa nêu cụ thể được các vấn đề sau:
- Chỉ cơ quan có thẩm quyền được pháp luật quy định mới được phép ban hành thủ tục hành chính. Hiện nay, theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về Kiêm sốt thủ tục hành chính thi thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính:
... phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành hoặc trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành; do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành [8, Điều 8, Khoản 1].
-Thủ tục hành chính phải đặt quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức lên trên quyền lợi của cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục hành chính, phải lấy phục vụ nhân dân làm thước đo dựa trên các tiêu chí: Cần thiết, hợp lý và hợp pháp trong đó tiêu chí Cần thiết được đặt lên hàng đầu. Nếu thủ tục hành chính xét thấy cần thiết cho đời sống xã hội thì cơ quan có thẩm quyền phải hợp lý hóa, hợp pháp hóa cho nó, ngược lại thủ tục hành chính hợp lý, hợp pháp nhưng khơng cần thiết thì phải bãi bỏ, hủy bỏ.
-Thủ tục hành chính phải liệt kê rõ ràng các loại giấy tờ, tài liệu, chủng loại giấy tờ (bản sao, sao có cơng chứng...), tài liệu, số lượng (bộ) hồ sơ mà cá nhân, tổ chức cần phải có khi làm thủ tục (giấy tờ tài liệu chỉ phục vụ cho việc