2.2 .3Thu thập số liệu
3.3. Đánh giá chung
3.3.3. Các nguyên nhân của hạn chế
Thực trạng đầu tƣ quỹ BHXH đạt hiệu quả không cao trong thời gian qua đƣợc nhận định là do một số nguyên nhân sau:
3.3.2.1. Các nguyên nhân chủ quan
Hiệu quả hoạt động của tổ chức đầu tƣ tăng trƣởng quỹ BHXH
Theo ý kiến các chuyên gia nghiên cứu về bảo hiểm xã hội và các cán bộ quản lý nhà nƣớc trong lĩnh này, do còn những bất cập trong hệ thống tổ chức và do phải thực hiện những mệnh lệnh hành chính, nên hiệu quả hoạt động của tổ chức đầu tƣ trong Bảo hiểm xã hội Việt Nam chƣa cao, mới chỉ chú trọng vào mục tiêu bảo toàn quỹ và thực hiện các nhiệm vụ chính trị, xã hội chứ chƣa hƣớng đến mục tiêu lợi nhuận để tăng trƣởng quỹ.
Cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động đầu tƣ
Hiện nay, việc đầu tƣ cơ sở vật chất, các trang thiết bị hiện đại nhƣ hệ thống máy chủ, phần mềm để tính tốn các phƣơng án đầu tƣ theo sự biến động của thị trƣờng để quỹ BHXH Việt Nam lựa chọn đƣợc hình thức đầu tƣ có hiệu quả cao nhất trong giới hạn rủi ro cho phép chƣa đƣợc quan tâm đầu tƣ.
Các cán bộ quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực bảo hiểm xã hội cũng đồng tình với nội dung này.Việc thiếu về cơ sở vật chất cũng nhƣ những công cụ
hỗ trợ chuyên nghiệp là một trong những nguyên nhân hạn chế hiệu quả hoạt động đầu tƣ của quỹ.
Sự phối kết hợp với các tổ chức tài chính tín dụng khác
Trong thời gian vừa qua quỹ BHXH Việt Nam cũng chƣa thực sự chú trọng trong việc xây dựng cơ chế phối kết hợp một cách có hiệu quả đối với các tổ chức tài chính tín dụng khác, để qua đó tìm ra cơ hội đầu tƣ vào các hình thức có tỷ suất sinh lời cao trong giới hạn an toàn. Điều này đã làm giảm sức cạnh tranh trong hoạt động đầu tƣ quỹ BHXH.
3.3.2.2. Các nguyên nhân khách quan Mơi trƣờng đầu tƣ
Khủng hoảng kinh tế tồn cầu bắt đầu từ năm 2008 đã đẩy nền kinh tế thế giới vào giai đoạn đầy biến động bất ổn. Tăng trƣởng kinh tế khó khăn, thất nghiệp tăng cao, hoạt động thƣơng mại suy giảm, dịng vốn có nhiều biến động, nợ cơng có xu hƣớng gia tăng mạnh,… là những hệ lụy vẫn tiếp tục kéo dài sang giai đoạn mới và khiến kinh tế toàn cầu phải đối mặt với mn vàn khó khăn.
Kinh tế thế giới sau khi bắt đầu lấy lại đà tăng trƣởng đạt mức 5,1% trong năm 2010 đã nhanh chóng giảm sâu xuống cịn 3,9% vào năm 2011. Đà sụt giảm này tiếp tục kéo dài sang hai năm tiếp theo với mức tăng trƣởng rơi xuống còn 3,2% trong 2 năm 2012 - 2013. Và tăng trƣởng chỉ bắt đầu có dấu hiệu phục hồi trở lại với mức tăng nhẹ ƣớc đạt khoảng 3,4% vào năm 2014, và dự báo đạt khoảng 3,9% vào năm 2015. Nhƣ vậy, có thể thấy đến thời điểm hiện tại tăng trƣởng kinh tế toàn cầu hiện vẫn đang ở mức thấp hơn nhiều so với mức tăng trƣởng trung bình đạt xấp xỉ 5% giai đoạn trƣớc khủng hoảng tài chính tồn cầu.
Bức tranh màu xám của tăng trƣởng đƣợc ghi nhận ở hầu hết các nhóm nƣớc. Tại các nền kinh tế phát triển, tăng trƣởng chuyển biến hết sức chậm chạp trong hai năm đầu 2011 - 2012, và chỉ bắt đầu có dấu hiệu lấy lại đà
phục hồi từ năm 2013, tuy nhiên quá trình phục hồi vẫn còn khá mong manh. Đối với các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi, tình hình dƣờng nhƣ cũng không mấy sáng sủa hơn. Nếu nhƣ giai đoạn 2010 trở về trƣớc, tốc độ tăng trƣởng của các nền kinh tế này đƣợc coi là động lực cho quá trình phục hồi của kinh tế tồn cầu, thì đến giai đoạn này tốc độ tăng trƣởng đã bắt đầu chậm lại.
Bảng 3.7 Tăng trƣởng GDP của kinh tế thế giới giai đoạn 2010 - 2015
Đơn vị tính: %
Các nền kinh tế phát triển
Các nền kinh tế đang phát
Khu vực Châu Mỹ La tinh
Nguồn: Báo cáo World Economic Outlook, IMF
Cùng với xu hƣớng suy giảm về tốc độ tăng trƣởng GDP, thƣơng mại toàn cầu cũng đã đánh mất đà tăng trƣởng, thƣờng xuyên ở mức dƣới 5%,
thấp hơn rất nhiều so với mức tăng trƣởng trung bình đạt 15% giai đoạn 2005 - 2007. Bên cạnh đó, hoạt động sản xuất cơng nghiệp tồn cầu diễn biến không ổn định. Chỉ số này có sự trồi sụt liên tục thậm chí có những thời điểm giảm xuống dƣới ngƣỡng 50 điểm (thể hiện sự thu hẹp của hoạt động sản xuất).
Đồng thời, giai đoạn 2011 - 2015 cũng chứng kiến sự tiếp tục đi xuống của dịng vốn đầu tƣ tồn cầu (thể hiện qua chỉ tiêu tổng lƣợng vốn xuyên biên giới gộp - gross cross-border capital). Dòng vốn này đã giảm liên tục từ mức đỉnh điểm 11,8 nghìn tỷ USD vào năm 2007, tƣơng đƣơng xấp xỉ 20% GDP tồn, xuống cịn chƣa đến 2 nghìn tỷ USD vào năm 2009, sau đó bắt đầu phục hồi trở lại đạt mức 6,1 nghìn tỷ trong năm 2010 nhƣng lại tiếp tục giảm xuống cịn 5,3 nghìn tỷ năm 2011, 4,6 nghìn tỷ năm 2012 và hiện chỉ dao động ở mức khoảng 4 nghìn tỷ USD, tức là chỉ bằng 1/3 so với mức đỉnh của năm 2007, và tƣơng đƣơng khoảng 6% GDP toàn cầu.
Trong giai đoạn 2008-2011, đà tăng trƣởng của Việt Nam có dấu hiệu chậm lại với những bất ổn vĩ mơ bắt đầu tích tụ và bộc lộ. Điển hình là chính sách kích thích kinh tế thơng qua nới lỏng tín dụng bắt nguồn từ những năm đầu thập niên 2000 để chống lại đà suy giảm tăng trƣởng xuất hiện vào năm 1999-2000 đã tích tụ nguyên nhân gây ra lạm phát cao bắt đầu bộc phát từ giữa nãm 2007. Thêm vào đó, việc gia nhập Tổ chức Thƣơng mại Thế giới (WTO) vào tháng 11-2006 mở ra một thời kỳ hội nhập sâu rộng chƣa từng có, khiến mức giao lƣu thƣơng mại và đầu tƣ quốc tế tăng vọt, dẫn đến những bất ổn do dòng vốn vào (cả đầu tƣ trực tiếp lẫn gián tiếp) tăng mạnh, khiến việc kiểm sốt vĩ mơ trở nên lúng túng. Cộng với cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới, trong hai năm 2008-2009, tăng trƣởng kinh tế ở mức thấp đi liền với lạm phát cao (đặc biệt trong 2008), thâm hụt thƣơng mại và thâm hụt ngân sách đều cao.
Anh hƣởng to lớn của môi trƣờng đầu tƣ đến hiệu quả đầu tƣ quỹ trong giai đoạn vừa qua cũng đƣợc các chuyên gia và các nhà đầu tƣ am hiểu thị trƣờng đồng tình cao. Các chuyên gia cũng kỳ vọng, trong các năm tiếp theo, khi nền kinh tế Việt Nam quay trở lại quỹ đạo phát triển thì mơi trƣờng đầu tƣ trong nƣớc sẽ tạo ra nhiều cơ hội đầu tƣ và mang lại kết quả đầu tƣ tích cực cho quỹ BHXH Việt Nam.
Cơ chế pháp lý về đầu tƣ quỹ
Ngày 20/01/2011, Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành quyết định số 04/2011/QĐ-TTg về việc Quản lý tài chính đối với BHXH Việt Nam. Trong đó, có quy định Hội đồng quản lý Bảo hiểm xã hội Việt Nam quyết định việc đầu tƣ theo các hình thức sau đây:
- Mua trái phiếu, tín phiếu, cơng trái của Nhà nƣớc, của Ngân hàng thƣơng mại Nhà nƣớc;
- Cho ngân sách nhà nƣớc, Ngân hàng thƣơng mại Nhà nƣớc, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính sách Xã hội vay. Hoạt động cho vay của Bảo hiểm xã hội Việt Nam thực hiện theo quy định tại Điều 8 Quyết định này;
- Đầu tƣ vào các chƣơng trình kinh tế trọng điểm quốc gia, một số dự án có nhu cầu lớn về vốn do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định.
- Các hình thức đầu tƣ khác do Hội đồng quản lý Bảo hiểm xã hội Việt Nam quyết định. Ƣu tiên vốn đầu tƣ theo hình thức mua trái phiếu, tín phiếu, cơng trái của Nhà nƣớc và cho vay đối với ngân sách nhà nƣớc.
Ngày 17/07/2012, Bộ Tài chính ban hành thơng tƣ số 113/2012/TT-BTC về Quy định chi tiết về hoạt động đầu tƣ để bảo toàn và tăng trƣờng các quỹ bảo hiểm do Bảo hiểm xã hội Việt Nam quản lý. Thông tƣ đã quy định chi tiết quy trình, thủ tục cho vay đối với Ngân sách nhà nƣớc, các Ngân hàng thƣơng mại Nhà nƣớc, Ngân hàng phát triển Việt Nam, Ngân hàng chính sách xã hội; và các hình thức đầu tƣ khác.
Nhƣ vậy, trong giai đoạn vừa qua, các cơ quan quản lý nhà nƣớc đã ban hành các quyết định để quy định rõ hơn đối với hoạt động đầu tƣ tăng trƣởng của quỹ BHXH Việt Nam. Tuy nhiên các quy định này lại hƣớng phần lớn hoạt động đầu tƣ quỹ BHXH Việt Nam vào các hình thức đầu tƣ có mức rủi ro tối thiểu nhƣ trái phiếu, tín phiếu, cơng trái của Nhà nƣớc, của Ngân hàng thƣơng mại Nhà nƣớc; cho ngân sách nhà nƣớc, Ngân hàng thƣơng mại Nhà nƣớc, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính sách Xã hội vay. Các hình thức đầu tƣ khác nhƣ đầu tƣ vào các chƣơng trình kinh tế trọng điểm quốc gia, đầu tƣ vào thị trƣờng chứng khoán, các dự án đầu tƣ bất động sản hay cho các doanh nghiệp vay thì chƣa đƣợc quy định rõ.
Tất cả các chuyên gia trong và ngoài ngành BHXH, các nhà nghiên cứu cũng nhƣ các nhà quản lý đều đồng tình quan điểm rằng những cơ chế pháp lý đối với hoạt động đầu tƣ quỹ BHXH Việt Nam hiện nay đã giúp đảm bảo an toàn cho hoạt động đầu tƣ quỹ nhƣng chƣa cũng giới hạn khả năng theo đuổi mục tiêu lợi nhuận để giúp tăng trƣởng quỹ. Những bất cập này cần phải đƣợc tháo gỡ nếu muốn nâng cao hiệu quả đầu tƣ quỹ BHXH trong tƣơng lai.
Chính sách tài chính tiền tệ quốc gia
Chính sách tài khố và chính sách tiền tệ quốc gia trong giai đoạn vừa qua đã tác động mạnh mẽ đến hiệu quả điều hành kinh tế vĩ mơ từ đó tác động đến hiệu quả đầu tƣ tài chính nói chung và hiệu quả đầu tƣ quỹ BHXH nói riêng. Các ràng buộc vĩ mơ của nền kinh tế Việt Nam đã trải qua thử thách khốc liệt bởi khủng hoảng tài chính tồn cầu giai đoạn năm 2007 - 2009 và giai đoạn đình đốn sau khủng hoảng năm 2010 - nay. Có lẽ chƣa bao giờ, các quyết sách về tiền tệ và tài khóa lại phải đối mặt với yêu cầu phối hợp chặt chẽ nhƣ trong giai đoạn hiện nay và trong thực tế, sự phối hợp giữa hai chính sách này đã đạt đƣợc kết quả là tốc độ tăng trƣởng dƣơng và khơng
có đổ vỡ hệ thống. Tuy vậy, việc thể chế hóa các nội dung và kênh phối hợp giữa chính sách tài khóa và tiền tệ địi hỏi sự thay đổi lớn về tƣ duy và cả nền tảng điều hành chính sách vĩ mơ.
Giai đoạn 2008-2010, có sự nhất qn trong điều hành chính sách tiền tệ và tài khóa nhằm mục tiêu duy trì đà tăng trƣởng. Mặc dù mục tiêu ổn định giá cả đƣợc tuyên bố là mục tiêu ƣu tiên trong luật NHNN nhƣng lựa chọn cuối cùng luôn là vấn đề tăng trƣởng. Có thể nhìn thấy điều này cả trong giai đoạn kiềm chế lạm phát năm 2008, giai đoạn kích cầu năm 2009 - 2010 và cả giai đoạn thực hiện Nghị quyết 11 tập trung ổn định vĩ mô năm 2011. Xét ở khía cạnh này, cả hai chính sách đã có sự phối hợp khá rõ nét.
Từ đầu năm 2008, NHNN đã sử dụng tất cả các cơng cụ chính sách tiền tệ (CSTT) theo hƣớng thắt chặt để kiềm chế lạm phát: (i) tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc và mở rộng diện tiền gửi phải dự trữ bắt buộc ở tất cả các kỳ hạn; (ii) Phát hành bắt buộc 20.300 tỷ đồng tín phiếu NHNN và quy định các tín phiếu NHNN không đƣợc sử dụng để vay tái cấp vốn tại NHNN; (iii) Lãi suất cơ bản đƣợc điều chỉnh lên mức 12 rồi 14%. Hệ thống lãi suất điều hành gồm cặp lãi suất tái cấp vốn cũng đƣợc điều chỉnh tăng lên 15% và 13%; (iv) Khống chế hạn mức tín dụng và yêu cầu kiểm soát chặt những lĩnh vực cho vay có rủi ro cao, đặc biệt cho vay đầu tƣ kinh doanh chứng khoán và bất động sản...Ðến tháng 5/2008 tổng phƣơng tiện thanh toán tăng 3,73% so với cuối năm 2007, thấp hơn so với mức tăng 17,57% của cùng kỳ năm trƣớc. Tốc độ tăng dƣ nợ tín dụng tăng 18,42%, tuy cao so với tốc độ tăng 13,36% của cùng kỳ năm trƣớc, nhƣng có xu hƣớng giảm dần (tháng 1/2008 là 6,3%, tháng 2/2008 là 2,35%, tháng 3/2008 là 3,78%, tháng 4/2008 là 3,36% và tháng 5/2008 là 2,25%). So với năm 2007, tốc độ tăng M2 cả năm 2008 là 19,5%; dƣ nợ tín dụng tăng 25,4% thấp hơn nhiều so với năm 2007 với 39% và 56% tƣơng ứng
Cùng với chính sách tiền tệ, chính sách cắt giảm chi tiêu cơng cũng đƣợc đặt ra thơng qua chủ trƣơng rà sốt, sắp xếp giảm chi đầu tƣ các dự án chƣa thực sự cấp bách, các dự án có khả năng hồn thành và đƣa vào sử dụng trong năm 2008, thực hiện tiết kiệm thêm 10% chi thƣờng xuyên. Số các dự án, cơng trình đầu tƣ bị bị dừng lại hoặc giãn tiến độ khoảng hơn 3000 dự án với tổng số vốn là 37.000 tỷ đồng, tập trung phân bổ cho các dự án cấp thiết có khả năng hoàn thành đƣa vào sử dụng trong năm 2008 (nhƣng trên thực tế, việc cắt giảm khơng đƣợc bao nhiêu). Chính phủ cũng đã giảm 25% kế hoạch vốn đầu tƣ từ nguồn trái phiếu Chính phủ, riêng trái phiếu giáo dục điều chỉnh giảm 5,6% so với mức Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, các biện pháp đề ra chƣa thực sự quyết liệt. Kết quả là: tổng chi tiêu Chính phủ thực hiện trong năm 2008 vẫn vƣợt 19% so với dự toán, tăng hơn 22% so với thực hiện năm 2007 và chiếm 31,75% GDP. Chi đầu tƣ phát triển đã đƣợc cắt giảm đáng kể nhƣng vẫn chiếm đến 7,9% GDP, vƣợt dự toán 18% và tăng 5% so với năm 2007. Kết quả thâm hụt ngân sách nhà nƣớc năm 2008 vẫn xấp xỉ 5% GDP. Ðến ngày 31/12/2008, nợ công chiếm 42% GDP, dƣ nợ ngoài nƣớc của quốc gia bằng 27,2% GDP.
Tháng 2/2011, Chính phủ ra Nghị quyết số 11/NQ-CP/2011, theo đó, cả chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa đều đƣợc yêu cầu sử dụng triệt để các cơng cụ chính sách nhằm ƣu tiên kiềm chế lạm phát. Chính sách tiền tệ một lần nữa quay lại thực hiện thắt chặt với mục tiêu trung gian gồm dƣ nợ tín dụng tăng trƣởng dƣới 16%, M2 tăng dƣới 20%. NHNN đã triển khai các chính sách cụ thể nhằm đạt mục tiêu này, gồm: (i) Yêu cầu các tổ chức tín dụng điều chỉnh kế hoạch kinh doanh phù hợp với mục tiêu tăng trƣởng tín dụng, điều chỉnh cơ cấu tín dụng, tập trung vốn phát triển sản xuất kinh doanh, giảm tốc độ và tỷ trọng dƣ nợ cho vay lĩnh vực phi sản xuất trong tổng dƣ nợ xuống mức 22% đến 30/06/2011 và 16% đến 31/12/2011; (ii) Lãi suất chiết khấu tăng từ 7%/năm lên 12->13%/năm, lãi suất tái cấp vốn và lãi
suất cho vay qua đêm trong thanh toán điện tử liên ngân hàng từ 10->11->12- >13->14->15->16%/năm; (iii) Nghiệp vụ thị trƣờng mở thực hiện nghiệp vụ hút tiền ròng trong phần lớn thời gian của năm 2011 (tính đến cuối tháng 6/2011, mức cung rịng qua nghiệp vụ thị trƣờng mở là khơng đáng kể: hơn 13.000 tỷ đồng và tính đến cuối năm 2011 lƣợng hút ròng 111.365 tỷ đồng (iv) Tuân thủ nghiêm ngặt giới hạn tín dụng trong tồn hệ thống ngân hàng với các chế tài xử phạt nghiêm khắc của nội bộ từng ngân hàng; (v) Xây dựng và triển khai chiến lƣợc cấu trúc lại hệ thống ngân hàng từng bƣớc nhằm nâng cao tính hiệu quả, giảm mức độ rủi ro và cải thiện sức mạnh cạnh tranh của hệ thống ngân hàng. Chủ trƣơng này cũng nhằm giải quyết tận gốc căn nguyên của tình trạng mặt bằng lãi suất cao hiện nay (về phía ngân hàng); (vi) Triển khai đồng bộ các giải pháp đối với thị trƣờng ngoại tệ, thị