6. Kết cấu của luận văn
1.1. Khái quát quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanhxăng dầu
1.1.3. Chức năng và phân cấp quản lý đối với hoạt động kinh doanhxăng dầu
1.1.3.1. Chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh xăng dầu
Tạo lập và quản lý các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu
Cùng với quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, hoạt động phân phối xăng dầu cũng đã trải qua các giai đoạn tương ứng, từ phương thức cung cấp theo định lượng, áp dụng một mức giá thống nhất do Nhà nước quy định đến mua bán theo nhu cầu, thông qua hợp đồng kinh tế.Để tiệm cận với những thay đổi đó, đặc biệt là giai đoạn bắt đầu tiếp cận thị trường, Nhà nước đã nhiều lần điều chỉnh cơ chế quản lý vĩ mô
về kinh doanh xăng dầu với những chính sách phù hợp với đặc thù của mỗi giai đoạn. Do đặc điểm của thị trường xăng dầu, khả năng gia nhập thị trường của doanh nghiệp rất hạn chế. Trong điều kiện thị trường xăng dầu thế giới bị chi phối bởi các tập đoàn dầu mỏ lớn, các doanh nghiệp xăng dầu của các nước đang phát triển không dễ tồn tại và phát triển. Do đó, Nhà nước có vai trị quan trọng trong việc tạo lập các doanh nghiệp trong lĩnh vực này.
Sản phẩm xăng dầu có vai trị rất quan trọng với sản xuất và đời sống nhưng lại có thể gây cháy nổ, ơ nhiễm mơi trường. Do đó, trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu rất cao. Trong khi đó, mục tiêu mục tiêu của doanh nghiệp là lợi nhuận nên không phải lúc nào doanh nghiệp cũng chú ý đầy đủ trách nhiệm của mình. Quản lý nhà nước đối với các chủ thể kinh doanh xăng dầu nhằm nâng cao tri thức, hiểu biết, kỹ năng của họ; buộc họ phải thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm là rất cần thiết.
Sự tham gia quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh xăng dầu đã thu hút được lực lượng đông đảo các thương nhân thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia vào khâu phân phối (hạ nguồn), đưa xăng dầu tới người tiêu dùng thông qua hệ thống trên 30.000 cửa hàng xăng dầu trên phạm vi cả nước; trong đó có trên 24.000 cửa hàng xăng dầu thuộc của thương nhân thuộc các thành phần kinh tế (ngoài 6.000 cửa hàng của các doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu) khác chiếm tỷ trọng trên 60% tổng nhu cầu xã hội được tham gia thị trường để người tiêu dùng có nhiều sự lựa chọn. Có thể nói dưới vai trị quản lỳ nhà nước đã tạo ra một hệ thống phân phối xăng dầu rộng khắp trên cả nước, góp phần ổn định, lành mạnh hóa thị trường trước đây khá lộn xộn khi thiết lập quan hệ giữa người nhập khẩu và các đại lý, tổng đại lý khi gắn trách nhiệm, quyền lợi của doanh nghiệp đầu mối với các đại lý, tổng đại lý cũng như giúp cơ quan quản lý chức năng, người tiêu dùng cùng tham gia vào quá trình giám sát hoạt động của các đại lý, tổng đại lý trong việc chấp hành quy định kinh doanh xăng dầu.
Chống độc quyền về xăng dầu thông qua quản lý giá cả
Xăng dầu hiện nay vẫn là mặt hàng mang tính độc quyền cao. Mặc dù trên thị trường khơng phải chỉ có một doanh nghiệp hoạt động nhưng số lượng doanh nghiệp không nhiều, họ biết nhau và có thể thỏa thuận với nhau để chi phối thị trường. Hiện nay ở Việt Nam, Nhà nước giao cho một số doanh nghiệp lớn có chức năng nhập khẩu và phân phối xăng dầu. Các doanh nghiệp này mặc dù cạnh tranh với nhau nhưng họ hồn tồn có thể liên kết với nhau đề chi phối giá cả trị trường.
Đây là hiện tượng độc quyền nhóm và chống độc quyền là chức năng của nhà nước trong cơ chế thị trường.
Trong những năm từ 1989 đến 1992, khi khơng cịn nguồn xăng dầu cung cấp theo Hiệp định với Liên xô (cũ), Nhà nước chuyển từ quy định "giá cứng" sang áp dụng giá chuẩn để phù hợp với việc hình thành nguồn xăng dầu nhập khẩu từ lượng ngoại tệ do doanh nghiệp đầu mối tự cân đối, mua của các doanh nghiệp xuất khẩu qua ngân hàng hoặc hình thức uỷ thác bao tiêu xăng dầu cho doanh nghiệp có ngoại tệ thu được từ xuất khẩu. Vào giai đoạn này, nguồn ngoại tệ từ dầu thô do Nhà nước bảo đảm chỉ chiếm dưới 40% tổng nhu cầu ngoại tệ nhập khẩu xăng dầu. Doanh nghiệp đầu mối được quyền quyết định giá bán +/- 10% so với giá chuẩn để bảo đảm hoạt động kinh doanh.
Từ năm 1993, để thống nhất quản lý giá bán, Nhà nước ban hành quy định giá tối đa; doanh nghiệp tự quyết định giá bán buôn và bán lẻ trong phạm vi giá tối đa. Nhà nước xác định mức độ chịu đựng của nền kinh tế để xác định giá tối đa; việc điều chỉnh giá tối đa ở giai đoạn này chỉ diễn ra khi tất cả các công cụ điều tiết đã sử dụng hết.Công cụ thuế nhập khẩu được sử dụng như một van điều tiết để giữ mặt bằng giá tối đa, không tạo ra siêu lợi nhuận và doanh nghiệp cũng không phát sinh lỗ sau một chu kỳ kinh doanh.Phụ thu là một công cụ bổ sung cho thuế nhập khẩu khi mức thuế nhập khẩu đã được điều chỉnh tăng hết khung, được đưa vào Quỹ Bình ổn giá do Nhà nước quản lý.
Nhờ quy định của Nhà nước về giá chuẩn, doanh nghiệp đầu mối được điều chỉnh giá bán xăng dầu nhập khẩu thuộc nguồn ngoại tệ tự huy động từ các doanh nghiệp xuất khẩu, đảm bảo quyền lợi cho họ thông qua tỷ giá phù hợp nên đã huy động được số ngoại tệ nhập khẩu gần 60% nhu cầu xăng dầu cho nền kinh tế sau khi khơng cịn nguồn xăng dầu theo Hiệp định.
Từ đầu những năm 2000, biến động giá xăng dầu thế giới đã có những thay đổi căn bản; mặt bằng giá mới hình thành và liên tiếp bị phá vỡ để xác lập mặt bằng mới trong các năm tiếp theo. Do tiếp tục chính sách bù giá cho người tiêu dùng thông qua doanh nghiệp nhập khẩu khi cố gắng giữ mức giá nội địa ở mức thấp nên số tiền ngân sách bù giá ngày càng gia tăng, từ 1000 tỷ (năm 2000) lên đến 22 nghìn tỷ đồng năm 2008; loại trừ yếu tố trượt giá thì đây cũng là một tốc độ tăng quá cao; chưa có đánh giá nào đề cập đến khía cạnh này song xét đơn thuần trên số liệu, nếu đầu tư hàng ngàn tỷ đồng này cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng kinh
doanh xăng dầu, đã có thể tạo lập một hệ thống kinh doanh xăng dầu đủ lớn và hiện đại, có khả năng cạnh tranh khi mở cửa thị trường xăng dầu trong tương lai gần.
Cho đến thời điểm này, sự đổi mới cơ chế quản lý, chủ yếu là quản lý giá theo Quyết định 187 vẫn được coi là mạnh mẽ nhất với các tư tưởng cơ bản bao gồm:
- Nhà nước xác định giá định hướng; doanh nghiệp đầu mối được điều chỉnh tăng giá bán trong phạm vi + 10% (đối với xăng) và + 5% (đối với các mặt hàng dầu). - Hình thành 2 vùng giá bán; giá bán tại vùng xa cảng nhập khẩu, doanh nghiệp được phép cộng tới vào giá bán một phần chi phí vận tải nhưng tối đa khơng vượt q 2% so với giá bán ở vùng gần cảng nhập khẩu.
- Chỉ thay đổi giá định hướng khi các yếu tố cấu thành giá thay đổi lớn, Nhà nước khơng cịn cơng cụ điều tiết, bảo đảm các lợi ích của người tiêu dùng - Nhà nước và doanh nghiệp.
Tuy nhiên, vì những lý do khách quan, cho đến hiện nay, Nhà nước tiếp tục điều hành và can thiệp trực tiếp vào giá bán xăng dầu, kể cả chiều tăng và giảm.Yếu tố ổn định giá vẫn được đặt lên hàng đầu và chính nó đã làm cho các cơ quan quản lý Nhà nước lúng lúng khi phải điều hành đạt các mục tiêu dường như mâu thuẫn nhau ở cùng một thời điểm.
Mặc dù vậy, việc điều tiết giá xăng dầu của Nhà nước đã thể hiện được vài trò rất rõ rệt, mang lại những hiệu quả cụ thể như:
- Đã tạo được một hệ thống các doanh nghiệp Nhà nước tham gia hoạt động nhập khẩu, phá vỡ thế độc quyền nhập khẩu thuộc về các đơn vị đã có cơ sở vật chất kỹ thuật được đầu tư trước và có thời gian tích luỹ khá dài, tạo ra thế đứng mới cho các doanh nghiệp lần đầu tiên tham gia nhập khẩu và khẳng định ưu thế vượt trội của các đơn vị được đầu tư theo một cách nhìn mới trong cơ chế thị trường.
- Việc kìm giá trong một khoảng thời gian dài kể cả khi giá xăng dầu thế giới có biến động bất thường có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần ổn định tình hình chính trị - kinh tế xã hội trong nước.
- Từng bước thiết lập một thị trường cạnh tranh giữa các doanh nghiệp qua đó hình thành chi phí xã hội cần thiết cho hoạt động kinh doanh xăng dầu và mức lợi nhuận hợp lý. Xu hướng này được định hình sẽ đưa xăng dầu từ các cảng đầu mối đến nơi tiêu thụ bằng con đường ngắn nhất, loại hình phương tiện có giá cước rẻ nhất và ít qua các khâu trung gian nhất, đem lại lợi ích chung của tồn xã hội.
Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thông qua quản lý số lượng, chất lượng đối với các sản phẩm xăng dầu
Do đặc điểm của sản phẩm xăng dầu, người tiêu dùng không đủ thông tin về sản phẩm. Trên thị trường xăng dầu, người mua không đủ điều kiện kiểm định về số lượng, chất lượng sản phẩm. Người tiêu dùng chỉ có thể kiểm định chất lượng xăng dầu trong quá trình sử dụng. Thậm chí, chỉ khi máy móc khơng hoạt động do chất lượng xăng dầu khơng đảm bảo (xăng dầu có nước lã; xăng dầu có pha a-xê-tơn; xăng dầu có nhiều cặn…) người sử dụng mới biết được chất lượng xăng dầu. Sự không đảm bảo về số lượng, chất lượng sản phẩm xăng dầu không chỉ làm tổn hại lợi ích người tiêu dùng, mà cịn làm tổn hại lợi ích xã hội. Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng là chức năng của nhà nước.
Thời gian qua, Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham gia khá tích cực vào cơng tác quản lý các điều kiện vận tải và kinh doanh xăng dầu. Việc quản lý khối phương tiện vận tải đường bộ, đường sông, đường biển tham gia kinh doanh xăng dầu là vấn đề rất lớn và cấp bách do tư nhân tham gia vận tải ngày càng nhiều nhưng đa phần không nắm được kỹ thuật xăng dầu, an tồn phịng cháy nổ, cũng như kiến thức về môi trường nên rất dễ gây cháy nổ tại bến neo đậu hoặc tại địa điểm giao hàng. Bộ Công thương đã ban hành thơng tư số 11, số 14 để kiểm sốt về điều kiện kinh doanh xăng dầu của các doanh nghiệp.
Đồng thời, Bộ Công thương tổ chức kiểm tra các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu trong việc thực hiện các điều kiện quy định. Việc kiểm tra được thực hiện trên cơ sở doanh nghiệp tự báo cáo thực trạng; cùng với sự đánh giá của Sở Công thương các địa phương để xác định kết quả triển khai thực hiện Thơng tư trên phạm vi tồn quốc. Kết quả cho thấy các doanh nghiệp nhà nước là các đối tượng ít có khả năng vi phạm (trừ điều kiện về địa điểm, do phát triển sớm - khi chưa có quy hoạch). Trong khi, sự hỗn loạn trên thị trường chủ yếu do tư nhân, hoặc doanh nghiệp tư nhân. Các đối tượng này, về điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật kinh doanh, an tồn phịng cháy nổ và mơi trường thường không đảm bảo…
Thực tế cho thấy, thị trường xăng dầu ngồi sự phát triển có kế hoạch của các doanh nghiệp nhà nước thì vẫn khơng ngăn cản được làn sóng các cửa hàng xăng dầu tư nhân không bảo đảm các điều kiện quy định nhưng vẫn mọc lên khơng có giới hạn, thậm chí phá vỡ các tiêu chuẩn điều kiện quy định. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển thị trường xăng dầu không phải khơng có các tư nhân, hoặc doanh nghiệp tư nhân đầu tư kinh doanh xăng dầu một cách bài bản, quy mô lớn; song số này rất ít, khơng tiêu biểu; do đó thị trường xăng dầu cần được quản lý các điều kiện kinh doanh một cách đầy đủ.
Thực trạng của thị trường xăng dầu hiện nay cho thấy vẫn còn khá nhiều điểm bán xăng dầu không đảm bảo các điều kiện quy định mà vẫn tồn tại, kể cả những địa điểm không nằm trong quy hoạch hoặc không đủ điều kiện phải di dời nhưng thực tế vẫn hoạt động và được cấp phép hàng năm hoặc 5 năm. Những điểm bán này, ngồi việc gây mất an tồn, cịn là nguồn gốc của hoạt động trốn lậu thuế, bán thiếu cho khách, xăng dầu chất lượng kém, gây ô nhiễm môi trường, làm thất thu cho ngân sách địa phương, gây thiệt hại lợi ích cho người tiêu dùng mà vẫn không bị cơ quan chức năng xử lý hoặc phạt chiếu lệ rồi cho hoạt động tiếp. Do đó, khi cơ quan chức năng kết thúc đợt kiểm tra cũng là lúc các điểm bán này trở lại hoạt động bình thường. Có nhiều ngun nhân dẫn đến tình trạng trên, nhưng chủ yếu vẫn là do lực lượng tham gia công tác kiểm tra giám sát các hoạt động kinh doanh xăng dầu trên thị trường nội địa còn quá mỏng; cơ chế phối hợp giữa các cấp các ngành tại địa phương còn chưa đồng bộ; kinh phí phục vụ cho cơng tác này cịn có hạn nên gặp nhiều khó khăn trong việc tiến hành kiểm tra định kỳ, thường xuyên.
Bộ Công thương đã ban hành nhiều thông tư quy định chi tiết hơn về các đối tượng, yêu cầu thiết kế, địa điểm kinh doanh cũng như trình độ chun mơn nghiệp vụ cho thấy yêu cầu đặt ra ngày càng cao đối với các điều kiện kinh doanh xăng dầu, nhằm tạo ra một thị trường xăng dầu gồm các đối tượng kinh doanh từ quy mô nhỏ, đến quy mơ tài sản lớn đều phải có trình độ kỹ thuật tiên tiến, cơ sở vật chất kỹ thuật kinh doanh phải đảm bảo an tồn phịng cháy nổ, vệ sinh mơi trường, có trình độ nghiệp vụ chuyên môn và sức khỏe để thực thi nhiệm vụ.
Ban hành các chính sách điều tiết, hỗ trợ hoạt động kinh doanh xăng dầu
Do những đặc điểm, tầm quan trọng của xăng dầu và các hạn chế của thị trường xăng dầu, nhà nước đã ban hành nhiều chính sách điều tiết, hỗ trợ, Cụ thể:
Trước hết, tạo lập môi trường cạnh tranh trên thị trường xăng dầu. Đây là
chính sách quan trọng nhất để chống độc quyền trên thị trường xăng dầu. Để tạo lập môi trường này, nhà nước cần tạo điều kiện cho tất cả các thành phần kinh tế tham gia kinh doanh trên thị trường xăng dầu và cạnh tranh với nhau thật sự bình đẳng.
Thứ hai, cung cấp đầy đủ, minh bạch thông tin cho doanh nghiệp và cho
người tiêu dùng về thị trường xăng dầu thế giới, trong nước; hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu trong nước... Khi đó, các doanh nghiệp sẽ khơng cịn cơ hội độc quyền giá cả; người tiêu dùng có cơ hội mua xăng dầu đảm bảo cả số lượng và chất lượng.
Thứ ba, nhà nước đã đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cho ngành xăng dầu: hệ
thống kho bãi, cảng biển, trang thiết bị phòng chữa cháy nổ… Đây là cơ sở quan trọng để hiện đại hoá ngành xăng dầu, nâng cao hiệu quả và giảm thiểu rủi ro trong hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu và cho xã hội.
Thứ tư, nhà nước sử dụng các cơng cụ bình ổn cho thị trường xăng dầu.
Những công cụ này rất đa dạng. Để ổn định thị trường xăng dầu, đa số các nước đều xây dựng quỹ dự trữ xăng dầu. Khi giá xăng dầu thế giới tăng đột biến, nhà nước có thể sử dụng quỹ dự trữ này để ổn định thị trường xăng dầu nội địa.
Để ổn định thị trường xăng dầu, nhà nước đã sử dụng cơng cụ tài chính: xây dựng quỹ bình ổn giá xăng dầu, thuế xăng dầu...
Ngoài ra nhà nước còn hỗ trợ thị trường xăng dầu bằng nhiều chính sách khác: đào tạo, phát triển nguồn nhân lực; phát triển KHCN về xăng dầu; phát triển