4. Nội dung nghiên cứu
2.2.3. Những bất cập của pháp luật về quản lý thuế
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, pháp luật về QLT ở nước ta còn tồn tại một số hạn chế như sau :
Thứ nhất, về nguyên tắc thiết kế của Luật quản lý thuế, những người thiết kế đã sử dụng kết hợp đan xen nhiều nguyên tắc nhưng chủ yếu theo nguyên tắc trình tự thời gian, trong khi đó bộ máy quản lý thuế được thiết kế theo mô hình chức năng. Tổ chức QLT theo chức năng là mô hình tổ chức lấy chức năng QLT làm nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu gồm các bộ phận, mỗi bộ phận thực hiện một chức năng QLT cơ bản đối với hầu hết các loại thuế và đối với tất cả các đối tượng nộp thuế theo thẩm quyền được phân công. Các chức năng QLT cơ bản gồm: Tuyên truyền và hỗ trợ; xử lý tờ khai; quản lý nợ và cưỡng chế thuế; thanh tra, kiểm tra thuế… Điều này sẽ dẫn đến những điểm chưa thực sự tương thích giữa Luật quản lý thuế với thực tiễn vận hành của bộ máy quản lý thuế trong việc tổ chức thực hiện các luật thuế, đặc biệt, khi áp dụng cơ chế quản lý thuế theo mô hình “một cửa”. Bởi thực tế cho thấy, việc tổ chức bộ máy ngành thuế theo chức năng dẫn đến bất kỳ bộ phận nào cũng có thể yêu cầu doanh nghiệp trực tiếp làm việc, giải trình khi doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ thuế của mình. Song khi cần hướng dẫn để được giải quyết các nghiệp vụ cụ thể phát sinh, doanh nghiệp không biết liên hệ đến bộ phận nào và thuộc thẩm quyền trách nhiệm của ai. Vì vậy, doanh nghiệp gặp những khó khăn nhất định trong quá trình thực thi pháp luật thuế theo
luật.
Chẳng hạn, việc lập và nộp hồ sơ khai thuế, các bộ phận có liên quan đều có chức năng kiểm tra hồ sơ khai thuế của doanh nghiệp. Cụ thể, hồ sơ khai thuế của doanh nghiệp được thực hiện kiểm tra từ bộ phận một cửa; sau đó chuyển cho bộ phận kê khai và kế toán thuế; sau đó lại tiếp tục chuyển đến các bộ phận khác có liên quan như bộ phận kiểm tra, thanh tra… mỗi bộ phận đều có quyền yêu cầu doanh nghiệp giải trình, vì vậy một doanh nghiệp trong một kỳ kê khai có thể nhận được 4-5 thông báo giải trình của cơ quan thuế nhưng không biết liên hệ đến những bộ phận nào để giải quyết. Hoặc về công tác thu nộp thuế, Phòng kiểm tra thuế có chức năng thực hiện kế hoạch thu thuế được giao, vì vậy có trách nhiệm đôn đốc thu thuế. Tuy nhiên, Luật quản lý thuế và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định trừ Phòng kiểm tra thực hiện đôn đốc thu từ ngày nào đến ngày nào, Phòng thu nợ và cưỡng chế thuế thực hiện từ khâu nào v.v..
Thứ hai, Luật quản lý thuế hiện nay không chỉ quy định những vấn đề chung về tổ chức thực hiện các luật thuế, mà còn quy định cả những nội dung tổ chức thực hiện riêng của từng luật thuế (những vấn đề quản lý có tính chất đặc thù của từng sắc thuế) và điều đáng nói là số lượng của các điều luật quy định các nội dung quản lý đặc thù chiếm tỷ lệ khá nhiều, đặc biệt là các quy định quản lý về thuế xuất khẩu, nhập khẩu. Vì vậy giả sử rằng, khi các luật về chính sách thuế được tiếp tục ban hành và đó là xu thế tất yếu (chẳng hạn ở nước ta dự kiến đến năm 2010 sẽ ban hành Luật Thuế tài sản, Luật Thuế bảo vệ môi trường…) đương nhiên kéo theo sự thay đổi, bổ sung của Luật quản lý thuế và theo đó, vô hình trung, đã phá vỡ tính ổn định của Luật quản lý thuế. Có lẽ giải pháp tốt nhất, các vấn đề quản lý có tính chất đặc thù của từng sắc thuế nên quy định trong các luật về chính sách thuế. Điều này sẽ có hiệu ứng tốt hơn trong việc đảm bảo thực hiện các chính sách thuế của các chủ thể
có nghĩa vụ thuế.
Thứ ba, Luật quản lý thuế vẫn còn đảm nhiệm sứ mệnh “giải quyết tình thế” cho các luật về chính sách thuế.
Chẳng hạn tại Điều 65, Luật quản lý thuế quy định các trường hợp được xoá nợ tiền thuế, tiền phạt “1. Doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản đã thực hiện các khoản thanh toán theo quy định của pháp luật phá sản mà không còn tài sản để nộp tiền thuế, tiền phạt; 2. Cá nhân được pháp luật coi là đã chết, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự mà không có tài sản để nộp tiền thuế, tiền phạt còn nợ” thuộc phạm vi điều chỉnh của luật về chính sách thuế. Nhưng các luật thuế hiện hành chưa quy định các vấn đề này, vì vậy phải đưa vào Luật quản lý thuế để phù hợp với thực tiễn quản lý thuế.
Thứ tư, Luật quản lý thuế cũng có các nội dung “lấn sang” phạm vi điều chỉnh của luật về chính sách thuế.
Chẳng hạn khoản 3, khoản 4, Điều 42 của Luật quản lý thuế quy định thời hạn nộp thuế đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu và điều kiện để được áp dụng thời hạn nộp thuế xuất khẩu, nhập khẩu: “a) Đối với hàng hoá xuất khẩu là ba mươi ngày, kể từ ngày đăng ký tờ khai hải quan; b) Đối với hàng hoá nhập khẩu là hàng tiêu dùng phải nộp xong thuế trước khi nhận hàng; trường hợp có bảo lãnh về số tiền thuế phải nộp thì thời hạn nộp thuế không quá ba mươi ngày, kể từ ngày đăng ký tờ khai hải quan; c) Đối với hàng hóa nhập khẩu là vật tư, nguyên liệu để sản xuất hàng hóa xuất khẩu là hai trăm bảy lăm ngày, kể từ ngày đăng ký tờ khai hải quan; trường hợp đặc biệt thì thời hạn nộp thuế có thể dài hơn hai trăm bảy lăm ngày phù hợp với chu kỳ sản xuất, dự trữ vật tư, nguyên liệu của doanh nghiệp theo quy định của Chính phủ; d) Đối với hàng hoá kinh doanh theo phương thức tạm nhập, tái xuất hoặc tạm xuất, tái nhập là mười lăm ngày, kể từ ngày hết thời hạn tạm nhập, tái xuất hoặc tạm xuất, tái nhập; đ) Đối với hàng hóa khác là ba mươi ngày,
kể từ ngày đăng ký tờ khai hải quan; 4. Để được áp dụng thời hạn nộp thuế theo quy định tại các điểm c, d, và đ khoản 3 Điều này, người nộp thuế phải đáp ứng một trong hai điều kiện sau đây:
a) Có hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu trong thời gian ít nhất là ba trăm sáu lăm ngày tính đến ngày đăng ký tờ khai hải quan mà không có hành vi gian lận thương mại, trốn thuế, không nợ tiền thuế quá hạn, tiền phạt, chấp hành tốt chế độ báo cáo tài chính theo quy định của pháp luật;
b) Được tổ chức tín dụng hoặc tổ chức khác hoạt động theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ nộp thuế.
Trường hợp không đáp ứng một trong hai điều kiện trên thì người nộp thuế phải nộp thuế trước khi nhận hàng”.
Những quy định này thực chất thể hiện chính sách thuế xuất khẩu, nhập khẩu ở Việt Nam và đáng lẽ ra phải được “giữ lại” ở Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu.
Thứ năm, thiếu các quy định về nguyên tắc tổ chức hoạt động và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế và nguyên tắc xử lý mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý thuế, đặc biệt trong xu thế quản lý thuế hiện đại.
Chẳng hạn, hiện nay tổ chức của Hải quan Việt Nam có 33 Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, và trong xu thế hiện đại hoá, Hải quan sẽ tổ chức theo mô hình Hải quan Vùng (dự kiến khoảng 10 Vùng) trong khi đó tổ chức của cơ quan thuế gồm 64 Cục thuế tỉnh, thành phố đặc khu trực thuộc trung ương và cấp tương đương, tức được tổ chức theo đơn vị hành chính quốc gia. Vậy sẽ xử lý mối quan hệ giữa các Cục hải quan với các Cục thuế ở góc độ quản lý thuế như thế nào trong việc quản lý các đối tượng nộp thuế, đặc biệt về vấn đề cung cấp thông tin và xử lý thông tin - một nội dung hết sức quan trọng khi áp dụng các phương pháp và nguyên tắc quản lý thuế hiện đại.
Bên cạnh đó, việc phân định một số chức năng còn hạn chế như tách bộ phận quản lý nợ và cưỡng chế thu hồi nợ với bộ phận kê khai kế toán thuế dẫn tới việc theo dõi, phân tích số liệu chưa liên hoàn và công tác đôn đốc thu nợ chưa hiệu quả; chế tài cưỡng chế thu nợ chưa đầy đủ nên chưa thực hiện được (nay chủ yếu mới áp dụng biện pháp ra lệnh thu,trích tài khoản tiền gửi,dừng bán hoá đơn,đối với hải quan dừng làm thủ tục hải quan đối với hồ sơ nhập khẩu). Đây cũng là vấn đề đặt ra cần nghiên cứu cả về chức năng xử lý của cơ quan thuế trong việc thực hiện cưỡng chế thuế với việc bố trí tổ chức quản lý theo chức năng.
Thứ sáu, kỹ thuật lập pháp, lập quy trong Luật quản lý thuế chưa đảm bảo tính nhất quán, có điều luật quy định ở dạng nguyên tắc, có điều luật quy định quá chi tiết, cụ thể mà đáng lẽ ra những nội dung đó thuộc phạm vi điều chỉnh của các văn bản dưới luật; mặt khác còn khá nhiều quy định trong Luật quản lý thuế được chuyển dịch mang tính chất cơ học từ các luật thuế, Luật Hải quan, vì vậy ít nhiều không tránh khỏi tính chất khiên cưỡng.
Chẳng hạn, điểm a, điểm b, điểm c, khoản 4, Điều 32, Luật quản lý thuế quy định về thời hạn nộp hồ sơ khai thuế đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu: “4. Đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu thì thời hạn nộp hồ sơ khai thuế là thời hạn nộp tờ khai hải quan:
a) Đối với hàng hoá nhập khẩu thì hồ sơ khai thuế được nộp trước ngày hàng hoá đến cửa khẩu hoặc trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày hàng hoá đến cửa khẩu. Tờ khai hải quan có giá trị làm thủ tục về thuế trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày đăng ký;
b) Đối với hàng hoá xuất khẩu thì hồ sơ khai thuế được nộp chậm nhất là tám giờ trước khi phương tiện vận tải xuất cảnh. Tờ khai hải quan có giá trị làm thủ tục về thuế trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày đăng ký;
c) Đối với hành lý mang theo của người nhập cảnh, xuất cảnh, thuộc diện chịu thuế xuất khẩu, nhập khẩu, tờ khai hải quan được nộp ngay khi phương tiện vận tải đến cửa khẩu nhập hoặc trước khi tổ chức vận tải chấm dứt việc làm thủ tục nhận hành khách lên phương tiện vận tải xuất cảnh. Hành lý gửi trước hoặc sau chuyến đi của người nhập cảnh được thực hiện theo quy định tại điểm a khoản này”.
Trong trường hợp này, quy định “Tờ khai hải quan có giá trị làm thủ tục về thuế trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày đăng ký” không chỉ rõ làm thủ tục về thuế là thủ tục đăng ký thuế, kê khai thuế, nộp thuế hay quyết toán thuế?
Thứ bảy, Luật Quản lý thuế chưa xác định rõ cơ chế bảo đảm thực hiện, vì vậy phần nào đã hạn chế tính khả thi của các quy định trong Luật Quản lý thuế và chính điều này chưa thực sự khuyến khích tính tuân thủ pháp luật của chủ thể có nghĩa vụ thuế.
Chẳng hạn, tại Điều 53, Luật Quản lý thuế quy định trách nhiệm hoàn thành nghĩa vụ nộp thuế trong trường hợp xuất cảnh “Người Việt Nam xuất cảnh để định cư ở nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người nước ngoài trước khi xuất cảnh từ Việt Nam phải hoàn thành nghĩa vụ nộp thuế. Cơ quan quản lý xuất nhập cảnh có trách nhiệm dừng việc xuất cảnh của cá nhân trong trường hợp chưa hoàn thành nghĩa vụ nộp thuế theo thông báo của cơ quan quản lý thuế”. Với quy định này, nếu không xác định rõ cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan quản lý thuế và cơ quan công an thì chắc chắn điều luật này sẽ không có tính khả thi, bởi thực tế hiện nay, Cục thuế địa phương không thể biết đối tượng nào nợ thuế đang chuẩn bị xuất cảnh để thông báo cho cơ quan quản lý xuất nhập cảnh và ngược lại.
Hoặc, Luật Quản lý thuế đã quy định trách nhiệm việc cung cấp các thông tin, tài liệu của các bên có liên quan cho cơ quan thuế và ngược lại. Tuy
nhiên, chỉ cung cấp khi cơ quan thuế có yêu cầu, vì vậy có rất nhiều thông tin cần thiết nhưng cơ quan thuế không biết được đầu mối để cung cấp thông tin và yêu cầu cung cấp thông tin. Chẳng hạn, thông tin về tài khoản ngân hàng của doanh nghiệp, thường các doanh nghiệp mở rất nhiều tài khoản ở các ngân hàng thuộc các địa phương khác nhau nhưng cơ quan thuế không biết doanh nghiệp mở tài khoản ở ngân hàng nào để yêu cầu cung cấp. Vì vậy, cần có quy định cụ thể trách nhiệm của ngân hàng phải thông báo tài khoản của doanh nghiệp cho cơ quan thuế trực tiếp quản lý khi đăng ký tài khoản.
Thứ tám, một số quy định của pháp luật QLT còn thiếu sót, hạn chế, gây khó khăn cho quá trình thực hiện, như là :
Trong việc khai báo thuế, Luật Quản lý thuế đã quy định về khai bổ sung, nhưng các văn bản hướng dẫn chưa quy định rõ phạm vi khai bổ sung nên gây khó khăn cho quá trình thực hiện đối với các trường hợp được miễn kiểm tra sau đó DN tới khai bổ sung. Bởi trên thực tế DN khai bổ sung sau 60 ngày kể từ ngày đăng ký tờ khai nên cơ quan hải quan chưa cho khai bổ sung. Về nộp thuế, Luật Quản lý Thuế quy định nhiều thời hạn nộp thuế khác nhau theo các tiêu chí khác nhau tùy theo mục đích nhập khẩu hàng hóa để sản xuất xuất khẩu hay tiêu dùng, hay tạm nhập tái xuất. Quy định này tuy một mặt đáp ứng yêu cầu của tình hình thực tế trong điều kiện các DN còn thiếu vốn nhưng quá phức tạp, cơ quan hải quan phải phân bổ nguồn lực lớn cho công tác đôn đốc, cưỡng chế thu nợ thuế, nợ phạt...
Chưa có quy định cụ thể thời hạn nộp thuế hàng hóa nhập khẩu thuộc đối tượng miễn, xét miễn thuế, ví dụ hàng nhập khẩu phục vụ an ninh, quốc phòng, nghiên cứu khoa học, giáo dục đào tạo (Tính thời hạn nộp thuế như đối tượng chấp hành tốt pháp luật hay không tính thời hạn nộp thuế). Hoặc
chưa quy định cụ thể thời hạn nộp thuế của hàng không có hợp đồng mua bán, hàng cư dân biên giới, khai bổ sung.
Về việc miễn, giảm, hoàn, truy thu thuê, luật quy định cơ chế người nộp thuế tự khai, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật đối với hàng hoá thuộc đối tượng miễn thuế, trong khi đối tượng miễn thuế của Luật thuế xuất khẩu, nhập khẩu hiện hành quá rộng, một số quy định chưa rõ ràng, dễ lẫn (ví dụ miễn thuế hàng hoá tạo tài sản cố định của dự án ưu đãi đầu tư, miễn thuế nguyên liệu, linh kiện, vật tư 5 năm cho dự án ưu đãi đầu tư, miễn thuế hàng hoá phục vụ dầu khí, miễn thuế của đối tượng ngoại giao, hàng tạm nhập tái xuất...). Trong khi đó, trên thực tế ý thức chấp hành pháp luật thuế của một số DN chưa cao, hoạt động kiểm tra sau thông quan còn mới nên chưa kiểm soát được việc thực tế sử dụng hàng hóa của các Doanh Nghiệp thuộc đối tượng này.
Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật hiện hành về thuế và quản lý thuế chưa quy định việc hoàn trả tiền phạt nộp thừa, trong khi thực tế có phát sinh và là một quyền lợi hợp lý của DN. Quy định về hồ sơ hoàn thuế của một số trường hợp chưa quy định đầy đủ hoặc chưa phù hợp thực tế. Ví dụ như quy định yêu cầu phải nộp bản sao tờ khai trong điều kiện đã theo dõi được trên phần mềm vi tính. Điều đó vừa tốn chi phí cho DN vừa cồng kềnh, không cần