1.1. Tổng quan về tranh chấp và giải quyết tranh chấp môi trường do
1.1.2. Khái niệm, nguyên tắc, yêu cầu, phương thức giải quyết và hệ
thống cơ quan giải quyết tranh chấp môi trường
1.1.2.1. Khái niệm về giải quyết tranh chấp
Giải quyết tranh chấp là các hoạt động khắc phục, loại trừ tranh chấp đã phát sinh bằng một phương pháp nào đó nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của các bên tranh chấp, bảo vệ trật tự, kỷ cương xã hội [33].
Giải quyết tranh chấp môi trường là một thuật ngữ có cùng lịch sử hình thành và phát triển với thuật ngữ tranh chấp môi trường. Hiện tại, có nhiều khái niệm khác nhau về vấn đề này. Trong tài liệu “Tranh chấp môi trường: Sự liên quan của cộng đồng trong việc giải quyết các xung đột”, James E.
Crowfoot nhấn mạnh phương pháp giải quyết tranh chấp môi trường trên cơ sở phát huy sự tham gia của cộng đồng. Bertram I. Spector, trong bài viết
môi trường, giải pháp chủ yếu và đang được xem như tối ưu nhất là thương
lượng, đàm phán, hòa giải [59].
Trong bài viết “Vai trò của công chúng trong việc tham gia giải quyết các tranh chấp môi trường và vấn đề của việc đại diện”, Peter T. Ailen đã
thông qua các luận cứ thực tiễn về giải quyết tranh chấp môi trường tại Đức, Australia để khẳng định những ưu điểm và vai trò của việc tham gia của cộng
đồng trong việc giải quyết các vấn đề về tranh chấp môi trường. Ông cũng chỉ
ra những hạn chế của việc giải quyết tranh chấp môi trường bằng các phương pháp đàm phán, hay đại điện. Theo ông, những cá nhân hay nhóm xã hội,
tham gia đàm phán hay đối thoại thường rất dễ đi vào xu hướng thoả hiệp và
từ đó tranh chấp mơi trường tưởng như đã được giải quyết nhưng trên thực tế nó vẫn tồn tại [110].
Ở Việt Nam, tác giả Vũ Cao Đàm đã đưa ra quan điểm giải quyết tranh
chấp và xung đột môi trường trên cơ sở quan tâm tới quan hệ cộng tác giữa
các nhóm, sự đồng thuận xã hội trong việc chia sẻ quyền lợi, tìm tiếng nói
chung để ngăn chặn nguy cơ hủy hoại môi trường. Khi tranh chấp nảy sinh thì việc giải quyết tranh chấp, điều hoà xung đột được xem là nhu cầu mang tính khách quan [23]. Tác giả Vũ Thu Hạnh đề cập đến khái niệm về cơ chế giải
quyết tranh chấp môi trường dựa trên nghiên cứu lý luận và thực tiễn; Theo
đó, cơ chế giải quyết tranh chấp được định nghĩa là tổng hợp các thành tố và
sự vận hành của chúng để giải quyết các tranh chấp đã nảy sinh nhằm mục đích điều hồ các lợi ích đối lập, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các
bên tranh chấp, bảo vệ trật tự xã hội; Việc phân định giữa cơ chế giải quyết
tranh chấp môi trường với cơ chế giải quyết các tranh chấp khác được xác định thông qua các yêu cầu về giải quyết tranh chấp môi trường [33].
1.1.2.2. Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp môi trường
- Nguyên tắc công quyền can thiệp: Giải quyết tranh chấp mơi trường do ơ nhiễm khơng khí khơng chỉ là mong muốn riêng của các bên tranh chấp mà còn là trách nhiệm của nhà nước. Trong lĩnh vực mơi trường khơng khí, sự can thiệp của công quyền vào việc giải quyết tranh chấp cần được xem là
một loại trách nhiệm cơng vụ, hay cịn gọi là công quyền đương nhiên can
thiệp. Lý luận về sự cần thiết phải can thiệp sâu hơn của quyền lực công vào hoạt động BVMT nói chung, giải quyết tranh chấp môi trường do ơ nhiễm
khơng khí nói riêng đã được hình thành từ lâu, trên nền tảng cơ bản là học
thuyết về uỷ thác công cộng (Học thuyết này được hình thành đầu tiên tại Anh và sau đó đã mở rộng sang Mỹ, Ấn Độ và nhiều nước Nam Á khác).
- Nguyên tắc phòng ngừa: Xuất phát từ hậu quả lâu dài và ảnh hưởng sâu rộng của chất lượng môi trường khơng khí đến tính mạng, sức khoẻ của
nhiều người, các nhà môi trường cho rằng cách tiếp cận theo phương châm phòng ngừa đang được ưu tiên và trở thành cách tiếp cận chủ yếu ở hầu hết
các nước phát triển. Nguyên tắc phòng ngừa đặc biệt có ý nghĩa trong việc
giải quyết những vụ kiện đòi chấm dứt các mối nguy hiểm tiềm tàng đối với môi trường và sức khoẻ cộng đồng từ các hoạt động phát triển, nhất là các dự án có qui mơ lớn, như: dự án xây dựng nhà máy nhiệt điện, hoá chất, điện
nguyên tử, cơng trình xử lý chất thải, đường giao thông.
- Nguyên tắc phối hợp, hợp tác: Để có thể duy trì mối quan hệ lâu dài giữa các bên tranh chấp trong việc cùng tìm các giải pháp khắc phục và cải thiện môi trường, các quốc gia đi trước cho rằng cần áp dụng nguyên tắc phối hợp, hợp tác giữa các bên khi tiến hành giải quyết tranh chấp. Điều này tưởng như nghịch lý, bởi tính chất của tranh chấp là sự đối đầu, bất hợp tác trong các
mối quan hệ, nhưng vì sự ràng buộc một cách tự nhiên giữa các bên trong quan hệ BVMT, nên nguyên tắc này lại được coi là có giá trị thực tiễn cao.
- Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền: Đây là một nguyên tắc
mà vào thời điểm hình thành (năm 1972) chỉ đạt được giá trị ở mức độ khiêm tốn. Do nó chỉ đơn thuần là một tuyên bố mang tính chất khuyến cáo, phạm vi áp dụng giới hạn trong 24 nước công nghiệp thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế nên thời kì đầu của quá trình thiết lập trách nhiệm này chỉ thuần tuý mang tính kinh tế. Song do tính khoa học và hiệu quả ứng dụng thực tế
cao nên ngày nay nguyên tắc này đã được phát triển và hồn thiện trên qui mơ toàn cầu và trở thành một trong những nguyên tắc đặc trưng của hoạt động
BVMT. Thậm chí tên viết tắt của nguyên tắc là PPP (The Polluter Pays Principle) cũng đã trở thành qui ước ngôn ngữ quốc tế và được sử dụng rộng rãi trong các tài liệu, ấn phẩm viết về môi trường [15]. Tại Việt Nam, Luật
BVMT 2005 quy định rõ: "Người có hành vi vi phạm pháp luật môi trường
gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức, cá nhân khác phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật" (Khoản 5, Điều 4) [43].
1.2.2.3. Những yêu cầu trong giải quyết tranh chấp môi trường
- Ưu tiên bảo vệ các quyền và lợi ích chung về mơi trường của cộng đồng (lợi ích cơng) của xã hội. Do tranh chấp môi trường vừa là xung đột lợi
ích tư vừa là xung đột lợi ích cơng nên u cầu đặt ra trong q trình tìm kiếm giải pháp giải quyết tranh chấp là dung hoà được cả hai loại lợi ích, vừa bảo
vệ được lợi ích của từng cá nhân, từng tổ chức, song đồng thời cần bảo vệ được các lợi ích của cộng đồng, lợi ích xã hội, lợi ích của số đơng [15].
- Bảo đảm duy trì mối quan hệ BVMT giữa các bên để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. Trong lĩnh vực BVMT khơng khí, giải toả mâu thuẫn giữa các bên tranh chấp, kết luận về việc thắng hay thua kiện đối với các bên
chưa được xem là kết quả chung cuộc. Bởi vì xét đến cùng thì cho dù một bên có "Thắng tuyệt đối" trong một vụ kiện về mơi trường khơng khí thì họ cũng
khơng thể dễ dàng đoạn tuyệt với đối thủ của mình vì sự ràng buộc một cách tự nhiên của chất lượng mơi trường khơng khí với tư cách là điều kiện sống chung của tất cả các bên, không loại trừ bên nào.
- Ngăn chặn sớm nhất sự xâm hại đối với mơi trường khơng khí. Do
tính chất khó có thể phục hồi được đối với những thiệt hại do ơ nhiễm khơng khí nên các tranh chấp môi trường do ô nhiễm khơng khí nảy sinh khi thiệt hại thực tế chưa xảy ra cũng phải được giải quyết triệt để nhằm ngăn chặn
trước hậu quả. Q trình giải quyết tranh chấp mơi trường do ô nhiễm khơng khí cần loại trừ hoặc giảm thiểu mọi khả năng xâm hại tới mơi trường khơng khí. Nói cách khác, trong lĩnh vực BVMT khơng khí, trách nhiệm dung hồ lợi ích đối lập phải được đặt ra ngay từ khi các tác động xấu đến mơi trường
khơng khí chưa xuất hiện, thiệt hại thực tế chưa xảy ra.
- Đảm bảo xác định một cách có căn cứ khoa học về giá trị thiệt hại về môi trường khơng khí. Giá trị thiệt hại trong các tranh chấp mơi trường do ơ nhiễm khơng khí thường khó được xác định bằng các phương pháp thơng
thường. Vì vậy, cần thiết phải dựa trên những căn cứ về khoa học để đánh giá thiệt hại đối với sức khỏe con người, môi trường, các hệ sinh thái.
- Tranh chấp môi trường do ô nhiễm khơng khí phải được giải quyết
một cách nhanh chóng, kịp thời. Do những thiệt hại gây nên đối với mơi
trường khơng khí thường tác động trực tiếp đến tính mạng, sức khoẻ của con người nên việc giải quyết các tranh chấp môi trường do ơ nhiễm khơng khí cần phải được tiến hành khẩn trương, đúng pháp luật. Con người là trung tâm, là mục đích hàng đầu của BVMT khơng khí. Bất cứ hành vi nào làm thay đổi chất lượng mơi trường khơng khí cũng bị coi là nghiêm trọng nếu nó gây
nguy hại đến tính mạng, sức khoẻ của con người, và đặc biệt nghiêm trọng
nếu gây nguy hại đến nhiều người. Đây là quyền tuyệt đối của con người cần
được pháp luật bảo vệ.
1.1.2.4. Các hình thức giải quyết tranh chấp môi trường
Hệ thống pháp luật của các quốc gia đều có quy định về các hình thức
khác nhau trong giải quyết tranh chấp môi trường. Trong đó, các hình thức
giải quyết tranh chấp môi trường được chia ra làm hai nhóm chính:
a) Giải quyết tranh chấp mơi trường theo hình thức ADR:
Giải quyết tranh chấp mơi trường theo hình thức ADR là hình thức phổ biến được nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam áp dụng bao gồm hai phương thức chủ yếu: i) thương lượng; và ii) hoà giải.
- Thương lượng (tự thoả thuận): Cũng giống như việc giải quyết các xung đột khác, thương lượng ln được xem là hình thức quan trọng của việc giải quyết tranh chấp môi trường, vì tính chất đơn giản và hiệu quả của nó. Đây là cơ hội tốt nhất để các bên thu nhập thêm thơng tin, xem xét hồn cảnh
xảy ra sự việc, đánh giá đúng bản chất của vụ việc, giải toả những hiểu lầm,
khúc mắc và cùng tìm đến các giải pháp tối ưu với chi phí về thời gian, sức
lực và tài chính ở mức thấp nhất.
So với các cuộc thương lượng để giải quyết tranh chấp khác, thương
lượng trong giải quyết tranh chấp mơi trường có đặc điểm là thường diễn ra
giữa các chủ thể đại diện. Do số lượng những người có liên quan trong mỗi vụ tranh chấp mơi trường q đơng nên q trình thương lượng khơng thể diễn ra trực tiếp giữa tất cả những người có liên quan. Tuỳ thuộc vào các mối quan hệ xung đột sẽ có những đại diện cụ thể:
+ Đại diện cho lợi ích cơng cộng, lợi ích xã hội bị xâm hại: Loại đại
diện này thường xuất hiện trong các vụ tranh chấp mơi trường có yếu tố nước ngồi, tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại do sự cố môi trường gây nên. Trong lĩnh vực BVMT, chủ thể đại diện còn thực hiện cả quyền khởi kiện nếu q
trình thương lượng, hồ giải khơng đi đến kết quả.
+ Đại diện cho các nhóm đồng lợi ích: Người đại diện trong trường hợp này thường được các bên có cùng mối quan tâm, có chung yêu cầu chỉ định. Họ thường là các chuyên gia, các tổ chức, hiệp hội ngành nghề, trưởng các cụm dân cư, tổ dân phố thay mặt những nhóm người có cùng lợi ích để tiến
hành thương lượng giải quyết các xung đột mơi trường. Cũng chính vì vậy mà trong lĩnh vực BVMT, khái niệm khiếu kiện tập thể được thừa nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia.
+ Đối với bên gây hại: Tuỳ từng trường hợp cụ thể, chủ thể tiến hành
thương lượng sẽ là người trực tiếp có hành vi gây hại, người đại diện sở hữu chủ hoặc các tổ chức bảo hiểm trong nước và quốc tế. Có thể nhận thấy một số khó khăn trong thương lượng giải quyết tranh chấp mơi trường khi có sự tham gia của cơ quan công quyền vừa với tư cách là đại diện lợi ích cơng, đồng thời là đại diện lợi ích tư. Về lý thuyết, việc giải quyết các quan hệ xung đột do vi phạm các lợi ích cơng phải được tiến hành theo những nguyên tắc và
cách thức khác với các xung đột mang tính chất tư.
- Hoà giải (trung gian): Hoà giải là hình thức giải quyết tranh chấp
được tiến hành khi tranh chấp đã xảy ra hoàn toàn và các bên nhận thấy q
trình tự thương lượng khơng đem lại kết quả, song vẫn mong muốn tìm kiếm sự thoả thuận bởi chính bản thân mình. Trong hình thức hồ giải, sự lựa chọn của các bên đương sự được thể hiện ở cả hai nội dung: i) lựa chọn người làm trung gian hoà giải để giàn xếp các mâu thuẫn; ii) lựa chọn các phương án,
giải pháp điều hồ lợi ích xung đột. Trung gian hồ giải có thể là một hay
nhiều người. Những người này sẽ tách các vấn đề tranh chấp một cách khéo léo, có chủ ý để các bên phát biểu ý kiến, cân nhắc các lợi ích, và đi tới một
giải pháp phù hợp với yêu cầu của mỗi bên.
So với thương lượng, hồ giải có mức độ thành cơng cao hơn do có sự hỗ trợ của trung gian là những người có kiến thức chun mơn nhất định. Tuy nhiên, khó khăn trong hoà giải tranh chấp môi trường lại bắt nguồn từ tính chất đa thành phần của các nhóm trung gian. Đa thành phần cũng có nghĩa là sẽ có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau, tiếp cận các lợi ích khơng giống nhau. Nếu việc hồ giải khơng được tổ chức khoa học, hợp lý thì bất đồng có thể nảy sinh ngay giữa chính các hồ giải viên [5].
b) Giải quyết tranh chấp môi trường theo luật định:
Giải quyết tranh chấp mơi trường theo luật định là hình thức giải quyết tranh chấp do các chủ thể được luật pháp quy định tiến hành. Hình thức này
thường được quy định chặt chẽ hơn so với hình thức giải quyết tranh chấp
theo hình thức ADR. Khác với lĩnh vực dân sự, kinh tế, tranh chấp trong lĩnh vực BVMT có thể được giải quyết theo thủ tục hành chính và thủ tục tư pháp.
Tại nhiều nước, trong đó có Việt Nam, thủ tục hành chính hiện vẫn đang được thừa nhận và áp dụng tương đối phổ biến trong quá trình giải quyết
các xung đột môi trường với quan niệm đối tượng của tranh chấp mơi trường ln có quan hệ mật thiết đến những lợi ích cơng cộng được Nhà nước bảo
vệ. Các chủ thể này trước tiên phải là người có trách nhiệm thay mặt Nhà nước xử lý các hành vi gây hại môi trường, điều hồ xung đột lợi ích mơi
trường giữa các bên.
Nhiều nước lại cho rằng, Nhà nước là đại diện sở hữu chủ các nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường nên quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, cá
nhân trong lĩnh vực này là quan hệ giữa người khai thác, tác động đến các yếu tố môi trường với người đại diện sở hữu chủ các thành phần môi trường. Khi các yếu tố mơi trường bị xâm hại thì Nhà nước sẽ chỉ đóng vai trị là người đại diện cho lợi ích cơng địi khơi phục lại chất lượng môi trường đã bị xâm
hại mà thôi. Trong trường hợp này, mối quan hệ giữa Nhà nước với bên gây hại cho môi trường chỉ đơn thuần là quan hệ giữa hai bên đương sự, trong đó
Nhà nước là đại diện cho bên bị hại. Cịn khi hai bên khơng tìm được tiếng
nói chung, Tồ án sẽ là cơ quan có thẩm quyền phán quyết [84].
Sự hình thành và phát triển mạnh hệ thống tồ án mơi trường tại một số