7. Kết cấu của luận án
2.5. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư của một số quốc gia và bài học rút ra cho
học rút ra cho Việt Nam
2.5.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư của một số quốc gia
Một là, kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp. Quản lý chi ngân sách của
Pháp là quản lý chi theo kết quả đầu ra. Phân bổ dự toán ngân sách được thực hiện hai lần một năm. Tổng cục Kho bạc chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý ngân quỹ và quản lý nợ. Các chi nhánh của Tổng cục Kế tốn cơng (hệ thống các Kho bạc địa phương) nhận đề nghị thanh toán từ ĐVSDNS để KSC thơng qua các kế tốn viên (biên chế tại ĐVSDNS). Tồn bộ các khoản thanh tốn được thực hiện từ tài khoản tập trung tại Ngân hàng trung ương. Tổng cục Kế tốn cơng cũng chịu trách nhiệm về cơng tác kế tốn cho các ĐVSDNS về lập báo cáo quyết tốn tài chính. Kho bạc chịu trách nhiệm về toàn bộ các khoản chi tiêu ngân sách ở cả chính quyền trung ương và địa phương. Trách nhiệm của Kho bạc Pháp trong KSCĐT công như sau:
Tổ chức bộ máy và sử dụng công chức trong kiểm sốt chi đầu tư Phân cơng, phân cấp trách nhiệm trong
Kho bạc Nhà nước
Quy trình và thủ tục hành chính trong kiểm sốt chi đầu tư
Ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát chi đầu tư
Sự phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng
KSCĐT từ NSNN qua
KBNN
55
Tham gia Ủy ban đấu thầu để nắm và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu: Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, phải thực hiện thanh toán theo đề nghị của CĐT cho nhà thầu và có trách nhiệm thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ.
Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầu: Thanh toán trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng (trong phạm vi hợp đồng) và đơn giá trúng thầu được kiểm soát viên tài chính kiểm tra.
Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm sốt viên tài chính kiểm tra tính hợp lệ hợp pháp trước khi chuyển chứng từ đến Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng.
Kho bạc không tham gia Hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nghiệm về khối lượng thanh tốn. Kho bạc có trách nhiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành cơng trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc; Khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu hoặc chi trả tiền sửa chữa (theo dự toán được xác định giữa của nhà thầu và đơn vị sửa chữa). Số tiền bảo hành cơng trình khơng được tính lãi trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc. [73]
Hai là, kinh nghiệm của Hàn Quốc. Về lập kế hoạch, phân bổ ngân
sách cho DAĐT: Dựa trên cơ sở khung chi tiêu trung hạn (5 năm) do Chính phủ ban hành cùng với các chính sách theo quy trình từ trên xuống, việc phân bổ ngân sách hàng năm bắt đầu từ việc xác định kế hoạch đầu tư (KHĐT) trung hạn. Hệ thống ngân sách được thực hiện và quản lý tập trung, trong đó Bộ Chiến lược và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách, chuẩn bị và thực hiện các DAĐT công, các quyết định liên quan đến ngân sách của Hàn Quốc. Mặt khác, Bộ Chiến lược và Tài chính cịn xây dựng một hệ thống quản lý tổng thể chi phí dự án nhằm theo dõi chi phí đầu
56
tư cơng để nắm được chi phí phát sinh trong chu kỳ dự án từ khi lập kế hoạch đến khi hồn thành xây dựng trên ngun tắc “khơng được phép tăng quy mô xây dựng thông qua việc sửa đổi thiết kế loại trừ các trường hợp không thể tránh khỏi”; trước khi điều chỉnh, Bộ chủ quản phải tham khảo ý kiến của Bộ Chiến lược và BTC về điều chỉnh dự án. Các dự án tự động được thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng lên 20% so với dự án đã được duyệt. [51]
Ba là, kinh nghiệm của Trung Quốc. Trung Quốc rất chú trọng tới xây
dựng chiến lược phát triển KTXH, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Quy hoạch xây dựng được triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về DAĐT, lập DAĐT và triển khai thực hiện dự án đó từ nguồn NSNN.
Chi phí đầu tư tại các dự án từ NSNN được xác định theo nguyên tắc “Lượng thống nhất – Giá chỉ đạo – Phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí đầu tư được phân tích, tính tốn theo trạng thái động phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng theo quy luật cung – cầu. Quản lý chi phí đầu tư của các dự án thể hiện được mục đích cụ thể: về xác định chi phí đầu tư hợp lý; khống chế chi phí đầu tư; khống chế chi phí đầu tư có hiệu lực và đem lại lợi ích cao nhất.
Trong giai lập DAĐT, các nhà tư vấn đầu tư sử dụng đồng thời phương pháp đánh giá KTXH và đánh giá kinh tế - tài chính, giúp CĐT lựa chọn dự án với phương án chi phí hợp lý nhất.
Giai đoạn thiết kế, các nhà tư vấn sử dụng phương pháp phân tích giá trị để lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp nhằm hình thành chi phí hợp lý nhất. Quản lý chi phí đầu tư tại các dự án vẫn áp dụng cơ chế: lập, xét duyệt và khống chế chi phí đầu tư.
Giai đoạn cuối: ngun tắc quyết tốn dự án khơng vượt q giá đầu tư đã xác định ban đầu.
57
Khống chế chất lượng, thời gian và giá thành cơng trình xây dựng xuyên suốt từ giai đoạn hình thành ý tưởng đầu tư, chủ trương đầu tư... đến kết thúc xây dựng, bàn giao cơng trình đi vào sử dụng, thơng qua quan hệ hợp đồng kinh tế; cơ chế giám sát Nhà nước và giám sát xã hội.
Giá xây dựng được hình thành theo cơ chế thị trường, Nhà nước công bố định mức xây dựng chỉ để tham khảo; khuyến khích sử dụng hợp đồng trong đầu tư theo thông lệ quốc tế. Xây dựng, phát triển mạnh việc sử dụng các kỹ sư định giá trong việc kiểm sốt, khống chế chi phí xây dựng. Chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thơng tin dữ liệu về chi phí xây dựng, cung cấp các thông tin về giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh trong kinh tế thị trường. [72]
2.5.2. Kinh nghiệm kiểm soát cam kết chi đầu tư
Một là, kinh nghiệm của Cộng hịa Pháp. Kiểm sốt CKC là việc kiểm
sốt mang tính chất hành chính được thực hiện trước khi chi ngân sách và được thi hành bởi một cơ quan hành chính. Từ năm 1919 Nhà nước Pháp đã rất quan tâm đến việc thiết lập và kiểm soát nghiêm ngặt đối với các khoản chi của Nhà nước và biên chế các kiểm sốt viên tài chính trong Bộ Ngân sách. Luật ngày 11/8/1992 có hiệu lực, nghiệp vụ kiểm sốt tài chính mới được thực thi.
i) Chuẩn chi viên: Thủ trưởng các đơn vị có quan hệ với ngân sách và những người được họ ủy quyền có thẩm quyền CKC [ngân sách Trung ương (NSTW) là các Bộ trưởng; NSĐP (chuẩn chi viên cấp 2) là các Giám đốc Sở và những người được họ ủy quyền].
ii) Kiểm sốt viên tài chính: là cơng chức thuộc Bộ Ngân sách và được lựa chọn trong số các công chức tại những đơn vị trực thuộc Bộ Ngân sách.
Kiểm sốt viên tài chính tự mình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát được giao và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về việc đó. Họ bị cấm không được
58
làm một chức vụ nào khác ngồi chức vụ kiểm sốt.
Tại Trung ương một kiểm sốt viên tài chính phụ trách việc kiểm sốt các CKC của mỗi Bộ và một số đơn vị sự nghiệp công lớn.
Trong từng đơn vị Kho bạc có Phịng kiểm sốt tài chính và do kiểm sốt viên tài chính trực tiếp phụ trách. Về pháp lý, kiểm sốt viên tài chính là cán bộ thuộc Vụ Ngân sách, nhưng chịu sự lãnh đạo trực tiếp của Giám đốc Kho bạc. Nhiệm vụ kiểm sốt viên tài chính gồm: (i) Xem xét trước các văn bản cam kết: Trước khi quyết định cuối cùng được đưa ra, họ nghiên cứu, xem xét tính hợp lệ của các văn bản đó và nếu chấp nhận được sẽ đóng dấu thị thực lên văn bản. Xem xét các quyết định cam kết các nội dung sau: Khoản chi có đúng mục lục ngân sách khơng?, mục chi cịn dự tốn khơng?, tính chính xác của các dự toán?, áp dụng các quy định về tài chính, chấp hành ngân sách có phù hợp với phê duyệt khơng?... Kiểm sốt viên có thể từ chối thị thực chấp nhận nếu cịn bất đồng ý kiến với đơn vị chuẩn chi và báo cáo về BTC; (ii) Kiểm soát lệnh chuẩn chi: Kiểm sốt viên tài chính phải chắc chắn là mọi quyết định cam kết đều phải qua họ kiểm sốt; khơng chấp thuận các cam kết đã có visa bị sửa đổi; tất cả các lệnh thanh tốn hay lệnh ủy quyền kinh phí đều phải qua kiểm sốt tài chính; mọi lệnh chuẩn chi khơng có visa hồn tồn khơng có hiệu lực đối với kế toán thanh toán; (iii) Thơng tin cho Bộ trưởng BTC: Các kiểm sốt viên tài chính được đặt vào vị trí thuận lợi để quan sát hoạt động của các cơ quan mà họ kiểm sốt, có trách nhiệm báo cáo, cung cấp thông tin với Bộ trưởng BTC những thơng tin hữu ích về tình hình chấp hành ngân sách của Bộ mà họ được giao nhiệm vụ kiểm soát CKC [71].
Hai là, kinh nghiệm của Liên bang Nga. Tại Cộng hòa Liên bang Nga,
Kho bạc Liên bang quản lý và vận hành hệ thống mua sắm đấu thầu tập trung. Trước khi thực hiện khoản chi NSNN, ĐVSDNS cam kết với Kho bạc theo giá trị hợp đồng dự kiến và phải được Kho bạc chấp thuận, cho phép đăng
59
trên hệ thống mua sắm đấu thầu. Trên cơ sở kết quả đấu thầu, ĐVSDNS thực hiện CKC với Kho bạc theo giá trị hợp đồng đã ký (hợp đồng điện tử trên hệ thống mua sắm đấu thầu tập trung). Việc mua sắm tài sản tập trung tại Liên bang Nga được thực hiện theo quy định của Luật quản lý tài sản công ban hành từ năm 2013. Hệ thống thông tin quản lý mua sắm công tập trung được thực hiện từ năm 2016, với chức năng chính là quản lý thơng tin về mua sắm tài sản công tập trung và quy trình mua sắm. CKC được thực hiện tích hợp với mua sắm tài sản công thông qua đấu thầu mua sắm và sử dụng kết quả tại Bước 7 quy trình đấu thầu (Ký hợp đồng giữa bên mua và bên bán), cụ thể như: Sàn giao dịch sẽ đẩy thông tin về hệ thống mua sắm công tập trung sau khi lựa chọn được nhà thầu, bên đặt hàng và nhà thầu ký kết hợp đồng trên hệ thống này (hợp đồng điện tử), tất cả nội dung của hợp đồng được cung cấp công khai lên hệ thống này.
Thông tin liên quan đến việc thực hiện hợp đồng, bên mua phải cập nhật liên tục lên hệ thống thông tin quản lý mua sắm tài sản công tập trung. Hệ thống sẽ tự động đẩy vào hệ thống ngân sách điện tử để thực hiện CKC đối với khoản mua sắm này, trên cơ sở CKC này KB sẽ thực hiện thanh toán cho nhà cung cấp [71].
Ba là, khuyến nghị của Quỹ Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng thế giới. Tại
Hội thảo về định hướng Chiến lược phát triển KBNN giai đoạn 2021-2030, Đoàn chuyên gia của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) đã đánh giá về kiểm soát CKC NSNN và đề xuất định hướng xây dựng cơ chế kiểm soát CKC NSNN đối với KBNN, cụ thể như sau:
KBNN đã đạt được nhiều tiến bộ quan trọng trong việc thiết lập các năng lực quản lý tài chính cơng cốt lõi như: Các khoản chi ngân sách hầu hết đều được thanh toán thẳng vào tài khoản ngân hàng của người thụ hưởng; Hệ thống kiểm soát các khoản CKC giá trị cao đã được đưa vào áp dụng, cổng
60
DVCTT đã được thiết lập để tạo thuận lợi cho các ĐVSDNS nộp hồ sơ vào hệ thống TABMIS... và TABMIS được mở rộng đến mọi ĐVSDNS thông qua cổng DVCTT, sẽ có cơ hội áp dụng kiểm soát CKC từ trước khi hợp đồng được ký kết. Cơ chế đăng ký các khoản CKC có giá trị cao hiện nay trong TABMIS là một khởi đầu tốt, nhưng chưa đủ để ngăn ngừa việc các ĐVSDNS CKC vượt quá dự tốn được phân bổ. Qua thời gian, KBNN có thể cân nhắc việc phân quyền kiểm soát chi hơn nữa và chỉ tập trung nỗ lực kiểm sốt của mình vào những nội dung/mảng rủi ro cao. Nên thực hiện việc phân quyền theo từng giai đoạn, với các trách nhiệm được xác định lại rõ ràng, cơ chế giám sát và trách nhiệm giải trình mạnh mẽ hơn [71].
2.5.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Tại Việt Nam, mơ hình KSCĐT khơng giống với các nước trên, do vậy không thể áp dụng mơ hình của các nước mà chỉ vận dụng một số vấn đề cho KSCĐT của Việt Nam như sau:
Thứ nhất, Kiểm soát chi đầu tư và kiểm sốt CKC ln gắn liền với
quản lý chi tiêu NSNN theo trung hạn. Điều này cần có phương pháp quản lý CKC theo hướng kiểm soát tại đầu nguồn (ghi KHV đầu tư) đồng thời kiểm sốt chặt chẽ hơn cơng tác quản lý KHV đầu tư.
Thứ hai, Kiểm soát chi đầu tư và kiểm soát CKC phải được quản lý
đồng bộ với các lĩnh vực khác như: Quản lý tài sản công, đấu thầu, DVCTT, hệ thống kế toán, quản lý NSNN...
Thứ ba, Nhà nước giao cho một cơ quan duy nhất thực hiện KSCĐT từ
NSNN, qua đó tận dụng dược lợi thế về mơ hình tổ chức, kinh nghiệm và công bằng trong sử dụng NSNN.
Thứ tư, Để KSCĐT từ NSNN theo hình thức điện tử cần đẩy mạnh ứng dụng CNTT không những tại cơ quan KSC mà ở tất cả các cơ quan tham gia trong q trình quản lý đầu tư như: Tài chính, kế hoạch, xây dựng, giao thông,
61
nông nghiệp...và CĐT. Bên cạnh đó các phần mềm ứng dụng cần có sự tương thích và liên thơng với nhau.
Thứ năm, Để KSCĐT từ NSNN là khâu cuối cùng trước khi xuất quỹ
NSNN, muốn khâu KSC thực hiện nhanh chóng, chính xác ngồi việc nỗ lực của cơ quan KSC thì rất cần sự phối hợp của các cơ quan tham gia trong quá trình quản lý đầu tư.
62
Kết luận Chương 2
Chương 2 luận án đã bám sát mục tiêu nghiên cứu và hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu xây dựng luận cứ khoa học của đề tài thông qua triển khai các nội dung sau:
Trước hết, luận án đã hệ thống hóa có chọn lọc và trình bày rõ hơn kiến thức cơ bản về đầu tư từ NSNN và KSC từ NSNN qua KBNN.
Thứ hai, trên nền tảng kiến thức trên, luận án đã tập trung trình bày, luận giải về kiểm soát cam kết chi đầu tư và kiểm soát chi đầu tư theo chu trình dự án; Tổng hợp, xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá kiểm sốt chi đầu tư từ NSNN qua KBNN theo 02 nhóm chỉ tiêu định tính và định lượng.
Thứ ba, luận án phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm sốt chi đầu tư từ NSNN qua KBNN theo 02 nhóm: nhóm yếu tố chủ quan; nhóm yếu tố khách quan; Xây dựng giả thuyết nghiên cứu và mơ hình nghiên cứu gồm 01 biến phụ thuộc và 05 biến độc lập.
Thứ tư, luận án đã tổng kết kinh nghiệm một số quốc gia và tổ chức tài chính quốc tế về KSCĐT từ NSNN và rút ra 05 bài học có giá trị tham khảo cho Việt Nam.
Những nội dung trên là luận cứ khoa học để triển khai các nội dung trong các chương tiếp theo.
63
Chương 3
THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ