2.3. Đánh giá kết quả công tác phòng chống rửa tiền qua hệ thống ngân hàng
2.3.2.1. Hành lang pháp lý
Vấn đề phòng, chống rửa tiền đã đƣợc đề cập đến trong điều 251 Bộ Luật Hình sự: quy định xử lý hành vi rửa tiền với tội danh hợp pháp hóa tiền, tài sản do phạm tội mà có; điều 19 của Luật các tổ chức tín dụng năm 1997; Nghị định số 74 của Chính phủ về phịng chống rửa tiền năm 2005. Các văn bản này tuy đã quy định một số biện pháp tạm thời trong q trình phịng, chống rửa tiền nhƣng pháp luật hiện hành vẫn thiếu các điều khoản cụ thể cho phép các cơ quan điều tra có thẩm quyền thực hiện phong tỏa và tạm giữ, cũng nhƣ khơng có luật cụ thể cho phép các quyền để nhận dạng, lần theo dấu vết và dị tìm nguồn thu tội phạm.
Đến ngày 18/06/2012 Luật phòng, chống rửa tiền mới đƣợc ban hành và đến ngày 01/01/2013 bắt đầu có hiệu lực. Trong thời gian qua, Nghị định 74 và Thông tƣ 22 đƣợc sử dụng nhiều nhất trong cơng tác phịng chống rửa tiền nói chung và hệ thống ngân hàng nói riêng. Trong quá trình thực hiện, Nghị định đã bộc lộ một số bất cập, thiếu sót cần phải đƣợc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nhằm nâng cao hiệu quả công
tác phịng, chống rửa tiền ở Việt Nam, góp phần minh bạch hóa nền tài chính quốc gia và đáp ứng nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.
Một số bất cập của Nghị định:
- Nghị định 74 chƣa phải là văn bản pháp lý cao nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam.
- Quy định trong Nghị định 74 chƣa đáp ứng đƣợc các chuẩn mực quốc tế về phòng, chống rửa tiền và chống tài trợ khủng bố. Khái niệm rửa tiền trong Nghị định và tội rửa tiền đƣợc quy định tại điều 251 Bộ luật Hình sự chƣa đồng nhất và chƣa đáp ứng đƣợc các quy định tại Công ƣớc Viên và Công ƣớc Palermo.
- Về đối tƣợng phải thực hiện các biện pháp phòng, chống rửa tiền: theo Nghị định là các định chế tài chính, các luật sƣ, cơng ty luật, các tổ chức kinh doanh trò chơi may rủi, sòng bạc hoặc sổ xố; các tổ chức kinh doanh có khuyến mại lớn đối với khách hàng; các công ty dịch vụ buôn bán bất động sản có đăng ký kinh doanh. Đối tƣợng có trách nhiệm phịng, chống rửa tiền chƣa đƣợc mở rộng đối với các văn phịng hành nghề cơng chứng và kế tốn viên độc lập; chƣa có những quy định về vấn đề ngân hàng vỏ bọc, tài khoản nặc danh, những ngƣời có ảnh hƣởng chính trị…
- Các khái niệm, phƣơng thức đƣa ra trong Nghị định và phạm vi triển khai thực hiện vẫn cịn bó hẹp và chƣa đƣợc chuẩn hóa so với chuẩn mực quốc tế, điều này làm ảnh hƣởng đến quyền lợi của Việt Nam trong quá trình hội nhập quốc tế, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, đầu tƣ và cả lĩnh vực chính trị, ngoại giao. 2.3.2.2.Các cơng cụ được sử dụng phịng, chống rửa tiền qua hệ thống
ngân hàng
Việc triển khai cơng tác phịng chống rửa tiền qua hệ thống ngân hàng vẫn còn tồn tại những mặt hạn chế sau:
- Phạm vi triển khai: Mặc dù Nghị định 74 quy định phòng, chống rửa tiền là trách nhiệm của mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức nhƣng thực tế Nghị định này chủ yếu chỉ áp dụng trong lĩnh vực ngân hàng, các cơ quan ban ngành, đồn thể khác khơng quan tâm và chú ý đến Nghị định này. Chƣa có sự quan tâm đồng bộ, cùng hợp tác, đề cao cảnh giác cùng phòng, chống rửa tiền.
- Việc cập nhật, theo dõi thông tin và lƣu trữ hồ sơ khách hàng: đều đƣợc quy định trong văn bản phòng, chống rửa tiền tại từng ngân hàng. Tuy nhiên, cơng tác thực hiện cịn sơ sài, các nhân viên giao dịch là ngƣời trực tiếp quan hệ với khách hàng nhƣng việc tìm hiểu nguồn gốc các khoản tiền gửi, tiền chuyển chƣa nghiêm túc; danh sách cảnh báo các khách hàng đáng ngờ, “danh sách đen” hầu nhƣ không đƣợc quan tâm chú ý đúng mức. Ngân hàng chƣa tiến hành phân loại khách hàng, điều mà các nƣớc trên thế giới thực hiện từ lâu.
- Về báo cáo các giao dịch đáng ngờ và tuân thủ: Nghị định 74 tuy đã quy định các cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện trách nhiệm báo cáo hoặc cung cấp thông tin về các giao dịch đáng ngờ song nội dung quy định chƣa thật rõ ràng và do đó phần nào triệt tiêu động lực báo cáo các giao dịch tiền mặt nghi vấn liên quan tới rửa tiền. Phần lớn các giao dịch đáng ngờ đều do nhân viên chịu trách nhiệm báo cáo tại Hội sở gửi báo cáo đi theo yêu cầu của Cục phịng, chống rửa tiền thơng qua chƣơng trình trích lọc số liệu tại Hội sở. Trong quá trình giao dịch với khách hàng, các giao dịch viên nếu có phát hiện giao dịch đáng ngờ thì giao dịch đó vẫn thực hiện. Các báo cáo mang tính chất đối phó, làm cho có hơn là chú ý đến tính hiệu quả của nó. Thực tế, Nghị định 74 đƣợc ban hành và có hiệu lực từ năm 2005 nhƣng đến cuối năm 2009, Cục phòng, chống rửa tiền mới chỉ nhận đƣợc 144 báo cáo giao dịch đáng ngờ. Đây là con số khá thấp so với số lƣợng ngân hàng, tiềm năng rửa tiền tại Việt Nam.
Thực tế hiện nay tại các NHTM Việt Nam, chƣa có một ngân hàng nào có chƣơng trình tiên tiến phục vụ cơng tác phịng, chống rửa tiền. Đa số việc theo dõi khách hàng nằm trong danh sách rửa tiền đều thực hiện một cách thủ công. Số lƣợng các
báo cáo mà các ngân hàng gửi về Cục phòng, chống rửa tiền rất lớn trong khi hệ thống công nghệ thơng tin tại các NHTM cũng nhƣ tại Cục phịng, chống rửa tiền chƣa thể đáp ứng đƣợc yêu cầu này. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của cơng tác phịng, chống rửa tiền, các NHTM lớn tại Việt Nam nhƣ: Vietcombank, ACB, BIDV đã tiến hành thuê tƣ vấn lựa chọn công nghệ phục vụ cơng tác phịng, chống rửa tiền. Tuy nhiên, để có phần mềm hiệu quả có tính ổn định cao, ít phải nâng cấp thì giá cả khá cao trên 2 triệu USD, trong khi đó các chƣơng trình giao dịch tiên tiến nhƣ Core Banking T24 đƣợc các ngân hàng triển khai sử dụng hiện nay cũng chỉ có giá 2,5 – 4 triệu USD.
2.3.2.3. Cơ chế thanh tra, kiểm tra và quản lý, giám sát
- Các cơ quan giám sát chƣa thực hiện cuộc thanh tra phòng, chống rửa tiền nào để đánh giá hiệu quả của việc thực hiện Nghị định 74. Cục phòng, chống rửa tiền chỉ tiếp nhận số liệu báo cáo từ các NHTM mà chƣa thực hiện kiểm tra, giám sát việc tuân thủ. Các ngân hàng khó có thể đánh giá đƣợc đầy đủ do khơng có các hoạt động giám sát chính thức về phòng, chống rửa tiền. Ngân hàng chỉ đơn giản nhận tiền gửi, đầu tƣ của các cá nhân, tổ chức có tiền thơng qua các giấy tờ pháp lý hình thức mà không thể xác định đƣợc ngƣời “chủ” thực sự của các nguồn tiền đó là ai và cũng khơng có động cơ và sự ràng buộc về pháp lý để làm điều đó mặc dù trong pháp luật kinh doanh ngân hàng cũng đề cập đến vấn đề này nhƣng khơng có hƣớng dẫn cụ thể cũng nhƣ khơng có cơ sở để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát. Mặt khác, do các ngân hàng đang trong tình trạng “cầu” vốn do đó họ cũng khơng mặn mà trong việc truy hỏi nguồn gốc tiền của khách hàng vì có thể làm mất những khách hàng trung thực, hợp pháp. Tuy nhiên, làm thế nào để ngân hàng có thể nhận diện các khoản tiền gửi “nghi vấn” và báo lại cho các cơ quan an ninh kinh tế có liên quan đến việc chống tẩy rửa tiền. Ngoài ra, nghĩa vụ và quyền lợi của ngân hàng sẽ ra sao trong quá trình phát hiện và xử lý các khoản tiền có nguồn gốc tội phạm đã đƣợc gửi vào ngân hàng vì chắc chắn khi ngân hàng kinh doanh giúp các cơ quan chức năng ngăn chặn các khoản tiền bất hợp pháp vào hệ thống tài chính
ngân hàng để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia họ đã phải tốn những chi phí và thiệt hại nhất định. Do đó cũng hạn chế việc thực hiện nghĩa vụ khai báo các nghi vấn về các giao dịch tại ngân hàng của nhân viên ngân hàng.
- Việc chống rửa tiền tại Việt Nam tập trung chủ yếu qua ngân hàng, các tổ chức tài chính, các doanh nghiệp. Chƣa xây dựng cơ chế giám sát và khung pháp lý về phịng, chống rửa tiền đối với khu vực ngồi ngân hàng, làm giảm hiệu lực phòng, chống rửa tiền của cả nền kinh tế.
- Bên cạnh đó, quy trình kiểm tra, kiểm tốn nội bộ tại các ngân hàng vẫn là vấn đề cần bàn cãi. Các nhân viên kiểm toán làm việc cho ngân hàng, kiểm tra tính tuân thủ pháp lý của ngân hàng nhƣng vẫn chƣa hoạt động một cách độc lập, việc kiểm tra thực hiện phòng, chống rửa tiền chƣa thật sự triệt để. Các ngân hàng khó có thể đánh giá đƣợc đầy đủ do khơng có hoạt động giám sát chính thức về phịng, chống rửa tiền.
2.3.2.4.Một số hạn chế khác
- Hiện nay, hầu hết các ngân hàng chƣa xây dựng và thực hiện chƣơng trình đào tạo nhằm nâng cao nhận thức về cơng tác phịng, chống rửa tiền một cách đầy đủ. Công tác đào tạo nhân viên về phịng, chống rửa tiền vẫn cịn mang tính chất chung chung, làm cho có theo quy định của NHNN, chƣa đƣợc triển khai tới mọi nhân viên. Thực tế tại nhiều đơn vị ở một số bộ phận trực tiếp giao dịch với khách hàng chƣa nắm đƣợc các quy định và văn bản hƣớng dẫn về phòng, chống rửa tiền, việc triển khai chỉ mới dừng lại ở mức độ phổ biến.
- Việc ban hành Nghị định 74 về phòng chống rửa tiền là một việc phải thực hiện theo cam kết quốc tế, nhƣng sẽ gây thiệt hại cho nền kinh tế và tạo tâm lý lo ngại cho ngƣời dân có tiền gửi tiết kiệm cũng nhƣ các doanh nghiệp, hệ quả có thể thấy trƣớc là, thay vì gửi tiền vào ngân hàng để hƣởng lãi tiết kiệm thì ngƣời dân sẽ đầu tƣ vào vàng, đôla Mỹ hoặc bất động sản để đảm bảo bí mật, nguồn kiều hối gửi về nƣớc vì thế cũng sẽ giảm đi nhanh chóng.
- Mặt khác, việc chống rửa tiền hiện nay cũng có những khó khăn mới so với trƣớc đây là công nghệ rửa tiền đã phát triển đến mức độ tồn cầu hóa với việc sử dụng các phƣơng thức khơng chỉ đơn giản nhƣ gửi tiền mặt vào ngân hàng hay đầu tƣ mà cịn có thể sử dụng hệ thống “ảo” thông qua mạng Internet.
2.3.3Nguyên nhân của những tồn tại
2.3.3.1.Do khn khổ pháp lý chưa hồn thiện
Q trình xây dựng khn khổ pháp lý là một quá trình phức tạp, với sự tham gia của nhiều cấp, ngành khác nhau. Trong khi đó, việc phịng, chống rửa tiền là khá mới mẻ ở Việt Nam, rất phức tạp, nhiều vấn đề, nhiều nội dung đƣợc thảo luận nhiều lần, nhƣng do hiểu biết, nhận thức khác nhau, nên có những quy định khơng thể đạt đƣợc sự nhất trí cao, buộc phải quy định chung chung, một số quy định chƣa đƣợc cụ thể hóa trong hoạt động của các cơ quan pháp luật nên chƣa phát huy đƣợc năng lực và thẩm quyền của các cơ quan thi hành luật. Cụ thể:
- Nghị định số 74/2005/NĐ-CP đƣợc ban hành ngày 07/06/2005 nhƣng mãi tới ngày 17/11/2009, NHNN mới ban hành Thông tƣ số 22/2009/TT-NHNN hƣớng dẫn thực hiện các biện pháp phịng, chống rửa tiền. Việc chậm ban hành thơng tƣ gây ra khơng ít khó khăn trong cơng tác phịng chống rửa tiền, đặc biệt là cơng tác phịng, chống rửa tiền tại các NHTM.
- Bên cạnh đó, Nghị định 74 chủ yếu tập trung trong lĩnh vực ngân hàng, trong khi các lĩnh vực khác có nguy cơ cao nhƣ: sịng bạc, xổ số, cá cƣợc, chứng khốn, bất động sản…chỉ đƣợc Nghị định nhắc đến, nhƣng khơng có biện pháp kiểm sốt rửa tiền ở lĩnh vực này.
Tính hiệu quả trong các hoạt động chống rửa tiền tại Việt Nam cơ bản là do thiếu một khung pháp luật hoàn thiện và một cơ chế kiểm soát đồng bộ, hiệu quả. Thực tế, do một thời gian dài các quy định về chống tội phạm rửa tiền đƣợc quy định rải rác tại các văn bản khác nhau, các thiết chế có chức năng đấu tranh chống loại tội phạm này lại chƣa có một cơ chế hợp tác, phối hợp hiệu quả và chuyên trách.
Hiện nay, Luật Phòng chống rửa tiền đã đƣợc ban hành, bắt đầu có hiệu lực từ 01/01/2013 hồn thiện hệ thống pháp lý về phịng, chống rửa tiền tại Việt Nam. 2.3.3.2.Do chính sách của các NHTM
- Trƣớc đây, có giai đoạn các NHTM thực hiện việc bổ sung vốn theo yêu cầu của NHNN trong chƣơng trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Từ đó, dẫn đến nguy cơ các NHTM dễ dàng chấp nhận việc góp vốn của bất kỳ ai mà không quan tâm đến nguồn gốc của các khoản vốn đó. Bọn tội phạm có thể lợi dụng đƣa tiền bẩn đầu tƣ vào ngân hàng và sau một thời gian tiền bẩn lúc này sẽ đƣợc hợp pháp hóa, trở thành tiền sạch một cách chính đáng. Có trƣờng hợp các cổ đơng lớn của ngân hàng giao dịch với số tiền rất lớn, những khoản tiền này có thể là tiền sạch cũng có thể là tiền bẩn, các khoản tiền đó có đƣợc báo cáo cho NHNN hay đƣợc lờ đi cũng chƣa đƣợc điều tra làm rõ.
- Hiện nay, các NHTM tập trung chủ yếu chỉ tiêu huy động vốn tiền gửi, sử dụng nhiều biện pháp khuyến mãi hấp dẫn để thu hút khách hàng gửi tiền mà không quan tâm đến nguồn gốc của nó. Một ngân hàng có lẽ sẽ rất vui mừng khi nhận đƣợc một lƣợng tiền gửi lớn từ công chúng với một mức lãi suất huy động thấp hơn những đối thủ cạnh tranh khác. Với bất kỳ tổ chức hay cá nhân nào có tiền bất hợp pháp, họ sẽ sẵn sàng đầu tƣ vào cả những nơi không sinh lợi cho chúng, miễn sao là tiền bẩn của chúng đƣợc biến thành tiền sạch càng nhanh càng tốt, và đặc biệt một khi tiền đƣợc rút ra từ ngân hàng thì hiển nhiên là tiền sạch.
- Việc thực hiện giám sát và báo cáo giao dịch đáng ngờ làm cho ngƣời dân và doanh nghiệp có thu nhập chân chính lo ngại, thậm chí khơng muốn giao dịch với ngân hàng và có cảm giác tài sản của mình ln bị theo dõi. Hệ quả có thể nhìn thấy trƣớc là, thay vì gửi tiền vào ngân hàng để hƣởng lãi tiết kiệm thì ngƣời dân sẽ đầu tƣ vào vàng, đơ la Mỹ hay bất động sản để đảm bảo bí mật, nguồn kiều hối gửi về nƣớc vì thế cũng sẽ giảm đi nhanh chóng. Cịn các doanh nghiệp sẽ ƣu tiên phƣơng thức thanh toán bằng tiền mặt để khỏi bị “nhịm ngó” mỗi khi giao dịch qua ngân hàng với giá trị lớn. Bản thân các NHTM cũng rất miễn cƣỡng khi phải tuân thủ
hồn tồn, một phần vì lo ngại sẽ mất khách và tổng giá trị giao dịch của một khách hàng đạt 200 – 500 triệu đồng phải báo cáo là khối lƣợng vô cùng lớn.
- Trong năm 2011 hoạt động xuất nhập khẩu chiếm tới 200 tỷ USD, năm 2012 doanh số xuất nhập khẩu chuyển ra và chuyển vào để phục vụ cho hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu khoảng 228 tỷ USD. Doanh số hoạt động xuất nhập khẩu chuyển tiền ra vào Việt Nam là rất lớn, có thể là nơi ẩn náu của hoạt động rửa tiền. Thực tế việc hậu kiểm trong vấn đề thanh toán quốc tế - chuyển tiền xuất nhập khẩu cũng rất hạn chế. Các NHTM quan tâm nhiều đến khoản phí họ thu đƣợc trong hoạt động xuất nhập khẩu, cho nên có tình trạng có chứng từ là họ thanh toán ngay, nhƣng sau