Dân làm GIÁM
3.2.1. Nhà nước và vai trị hồn thiện thể chế phát triển
Thể chế đóng vai trị rất quan trọng đối với phát triển, kể cả tác động đến quá trình phát triển lẫn phân phối thành quả của phát triển. Ngay từ những năm 50 của thế kỷ trước, nhiều học giả đã cố gắng đi tìm câu trả lời cho câu hỏi: “Nguyên nhân chính tạo ra tăng trưởng là gì?” Nếu những mơ hình nghiên cứu truyền thống tập trung vào các yếu tố ngoại sinh như tích lũy vốn, lao động, hoặc các yếu tố nội sinh như tiến bộ
kỹ thuật, hoạt động nghiên cứu và triển khai thì về sau, người ta ngày càng quan tâm hơn đến yếu tố thể chế, và cho rằng sự khác biệt về thể chế là nguyên nhân chính dẫn đến những khác biệt về kết quả tăng trưởng giữa các nước.
Ý tưởng về sự phồn vinh của một xã hội phụ thuộc vào các thể chế kinh tế, ít nhất đã được Adam Smith đề cập trong các cuộc thảo luận về chủ nghĩa trọng thương và vai trò của thị trường, và nổi bật hơn với luận điểm xã hội thành cơng về kinh tế khi họ có được thể chế kinh tế tốt.
Cơng trình nghiên cứu của IQbal, Jong Ilyou (2001) đã tiến hành khảo sát 150 quốc gia trong thời kỳ 1960 - 1980 cho thấy các nước có chế độ chính trị mở cửa cao đã đạt mức tăng trưởng kinh tế trung bình hằng năm 2,5 - 3% so với những nước có nền kinh tế thiếu dân chủ và đóng cửa với bên ngồi. North (1990) nghiên cứu thực tế nền kinh tế dân chủ, đã đi đến kết luận là thể chế dân chủ đóng vai trị quan trọng trong việc duy trì một chính quyền tốt, hạn chế tham nhũng; thúc đẩy phát triển kinh tế hiệu quả; bảo đảm môi trường kinh tế tự do hơn. Dựa trên những kết quả nghiên cứu này, một số tổ chức quốc tế đã đưa ra một số giải pháp tư vấn và hỗ trợ các nước nghèo như: ưu tiên hàng đầu không phải là cải cách dân chủ ngay tức thì, mà là phải cải cách thể chế hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế, phải tiến hành cải cách chính trị theo hướng dân chủ đồng thời với chính sách kinh tế.
Các nhà khoa học Việt Nam cũng cho rằng: để Việt Nam phát triển toàn diện, bền vững trong bối cảnh hiện nay thì cải cách thể chế là vơ cùng cần thiết, đó là con đường ngắn nhất và hiệu quả nhất để tăng cường nội lực, thực hiện đoàn kết, bảo vệ đất nước, và phát triển bền vững.
Những khái lược trên cho thấy sự ghi nhận một cách rõ ràng vai trò quyết định của thể chế đối với phát triển nói chung, phát triển kinh tế nói riêng của một quốc gia, vùng lãnh thổ. Đồng thời, trên thực tế, mọi quốc gia đều tồn tại và vận hành trên cơ sở một nền tảng thể chế nhất định, song khơng phải quốc gia nào cũng có được thể chế hữu hiệu.
Như vậy, về mặt học thuật, các học giả quốc tế đều đã khẳng định thể chế tốt là nguyên nhân thúc đẩy tăng trưởng. Đặc trưng của thể chế tốt là thể chế dựa trên một Chính phủ thượng tôn pháp luật, liêm chính, một môi trường kinh doanh lành mạnh và cung cấp dịch vụ cơng hiệu quả. Trong mơi trường đó, niềm tin được củng cố và tự do sáng tạo được khuyến khích, và đó chính là động lực cho tăng trưởng và thịnh vượng.
Khái niệm thể chế
Theo quan niệm của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF): Thể chế có thể được hiểu là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của con người, định vị cơ chế thực thi và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia tương tác; là ý chí chung của cộng đồng xã hội trong việc xác lập trật tự, những quy tắc, những ràng buộc và các chuẩn mực, giá trị chung được mọi người chia sẻ… Như vậy, thể chế hiểu theo nghĩa trên là những nguyên tắc (khơng phân biệt hình thức của ngun tắc) về cách cư xử trong xã hội, được hình thành từ thực tiễn trong các phạm vi quan hệ của con người, được xã hội chấp nhận và chỉ dẫn cho mối quan hệ qua lại của con người. Đây có thể coi là một khái niệm chung nhất về thể chế.
Douglass North (Nobel kinh tế 1993) lại gọi các thế chế là những quy tắc trị chơi trong xã hội hoặc nói một cách chính thức là những giới hạn được vạch ra trong phạm vi khả năng và hiểu biết của con người, hình thành nên mối quan hệ qua lại giữa con người.
Thể chế được hiểu là các quy tắc chính thức và phi chính thức điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. (Ngân hàng thế giới, 2016).
Như vậy, hiểu một cách chung nhất thì Thể chế là những nguyên tắc xác định
mối quan hệ xã hội, định hình cách thức ứng xử của các thành viên trong những phạm vi, quy mô tổ chức xã hội và điều chỉnh sự vận hành của tổ chức xã hội đó.
Thể chế của một quốc gia, vùng lãnh thổ bao gồm: Thể chế chính thức và thể chế phi chính thức.
Thể chế chính thức gồm hiến pháp, luật, đặc biệt là các quyền sở hữu, luật pháp về tự do khế ước, tự do cạnh tranh, tổ chức công quyền, nhất là các thiết chế thi hành
pháp luật và những quy trình kiểm sốt quyền lực cơng cộng khác được thực hiện bởi những cơ chế khách quan.
Thể chế phi chính thức gồm vô tận các quy tắc bất thành văn, quy phạm, những điều cấm kỵ được tuân thủ trong quan hệ giữa nhóm người (chẳng hạn như những tục lệ, truyền thống, và chuẩn mực ứng xử trong xã hội).
Thể chế của một quốc gia, vùng lãnh thổ có những vai trị chủ yếu sau:
Thứ nhất, thể chế đóng vai trị định hướng, hướng dẫn, tạo khung khổ cho việc tổ chức, vận hành xã hội.
Xuyên suốt lịch sử phát triển nhân loại, có thể thấy mỗi quốc gia, dân tộc, mỗi vùng lãnh thổ có những cách thức hình thành, phát triển khác nhau, nhưng để duy trì sự tồn tại và phát triển đó, tất cả mọi chính thể này đều xác lập và sử dụng “công cụ thể chế” để tổ chức, vận hành xã hội.
Bởi xét đến cùng, không chỉ một chính thể quốc gia, mà ngay bản thân một tổ chức, một nhóm xã hội… để hình thành, trước hết cũng cần có một khung khổ, điều lệ để hình thành, rồi cũng cần có luật lệ, quy tắc để tổ chức và vận hành - nghĩa là phải có thể chế, điều đó chứng tỏ rằng vai trị hàng đầu của thể chế là định hướng mục tiêu, hướng dẫn hành vi và tiếp đến là tạo khung khổ pháp lý cho việc tổ chức vận hành xã hội, vận hành hoạt động của tổ chức. Ngồi ra, thể chế cịn có tác dụng xác lập địa vị của các chủ thể, trên cơ sở đó hướng dẫn hành vi ứng xử trong mối quan hệ qua lại của các chủ thể, giúp các chủ thể nhận biết được chức trách của mình để có những cách thức ứng xử trong quan hệ và thực hiện nhiệm vụ một cách phù hợp.
Thứ hai, thể chế kiến tạo nền tảng kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia.
Thể chế xác lập và định hình khung khổ chung cho mọi hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội, theo đó những nền tảng xã hội căn bản này vận hành hiệu quả hay không phụ thuộc quyết định bởi chất lượng và hiệu lực thể chế, hay nói cách khác đó là sự phù hợp của thể chế.
Thể chế được coi là phù hợp cho một quốc gia bao gồm một hệ thống pháp luật đáng tin cậy, ghi nhận và bảo hộ các quyền và lợi ích chính đáng của các chủ thể xã
hội, một cơ chế giữ gìn cơng lý đáng tin cậy giúp giải quyết các tranh chấp cũng như một chính quyền minh bạch, đáng tin cậy, mọi hành vi can thiệp, điều tiết của Nhà nước tổ chức và vận hành xã hội, có tính tiên liệu và khả thi.
Bởi vậy, một quốc gia có nền tảng thể chế tốt, có nghĩa là quốc gia sẽ có một mơi trường chính trị - xã hội ổn định để hoạt động của mọi thành viên xã hội được tiến hành một cách thuận lợi, thêm nữa, khi một quốc gia, vùng lãnh thổ xác lập được thể chế hữu hiệu, tất yếu quốc gia, vùng lãnh thổ đó có được những cơng cụ hữu ích để chủ thể Nhà nước có thể điều tiết một cách có hiệu quả vận hành xã hội, đồng thời căn cứ vào nền tảng thể chế đã có mà mỗi chủ thể trong xã hội đều có thể hồn thành một cách hợp lý nhất những quyền và nghĩa vụ của mình đối với tổ chức, với xã hội.
Thứ ba, thể chế đóng vai trị chủ thể quản lý xã hội và xác lập các công cụ quản lý xã hội hữu hiệu.
Thể chế là sản phẩm “tinh thần” của một quốc gia, một vùng lãnh thổ, nó được xây dựng nhằm phục vụ các chính thể này thực hiện sứ mệnh tổ chức, quản lý điều hành sự vận hành xã hội. Mặc dù các thể chế được tạo ra bởi chính các chủ thể Nhà nước quốc gia, lãnh thổ, nhưng với bản chất là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của các chủ thể trong một xã hội, định vị cơ chế thực thi và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia tương tác; là ý chí chung của cộng đồng xã hội trong việc xác lập trật tự, những quy tắc, những ràng buộc và các chuẩn mực, giá trị chung được mọi chủ thể xã hội chia sẻ, điều đó có nghĩa là thể chế thực sự là chủ thể quản lý xã hội, xác lập các công cụ quản lý xã hội. Vai trị này khơng chỉ thể hiện ở trọng trách của thể chế với các chủ thể xã hội nói chung, mà nó cịn được thực thi ngay với chính chủ thể Nhà nước - chủ thể quyền lực cao nhất và cả những chủ thể khác trong bộ máy nhà nước. Bởi bản thân các chủ thể từ nhà nước đến các chủ thể khác đều phải chịu sự điều chỉnh và phải tuân thủ sự điều chỉnh của thể chế.
Trên thực tế, Hiến pháp, hệ thống pháp luật, các quyền căn bản được chế định, các chính sách, các quy tắc, quy phạm…với tư cách là hiện thân của thể chế quốc gia, tất yếu sẽ đóng vai trị chủ thể quản lý, điều tiết vận hành xã hội theo định hướng mục tiêu.
Thứ tư, thể chế đóng vai trị quan trọng trong việc duy trì một chính quyền tốt, hạn chế tham nhũng.
Thể chế được hiện hữu bởi hệ thống luật pháp, chính sách, các quy tắc, quy phạm…theo đó mọi hoạt động, vận hành xã hội được thực hiện và điều chỉnh bởi những nhân tố này. Với tư cách là một chủ thể xã hội, một hành vi xã hội, chủ thể - chính quyền và hành vi tham nhũng cũng được duy trì sự vận hành, hoạt động bởi khung khổ chung do các thực thể của thể chế tạo thành.
Nếu thể chế được thiết lập một cách hiệu quả và việc tn thủ nó được tơn trọng, tất yếu sẽ có một chính quyền tốt được duy trì và hành vi tham nhũng được hạn chế. Tuy nhiên, khơng phải dễ dàng có được một thể chế hiệu quả, mà vấn đề là mọi thể chế đều có thể có những khiếm khuyết hoặc việc tuân thủ thể chế bị giới bạn bởi tinh thần thượng tôn pháp luật không được đề cao. Mặc dù vậy, vẫn không thể phủ nhận được vai trò của thể chế trong việc góp phần đắc lực cho duy trì chính quyền vận hành trên cơ sở tuân thủ khung khổ thể chế, bởi thực tế là một thể chế được xác lập khó hồn thiện mà thơng thường sẽ có những hạn chế nhất định, song những hạn chế đó là khơng căn bản, nên nếu việc tuân thủ thể chế được thực hiện tốt ắt sẽ là tiền đề vững chắc duy trì chính quyền tốt và kiểm sốt tham nhũng.
Thứ năm, thể chế góp phần tạo ra những tiền đề điều kiện hạn chế những khuyết tật của tiến trình phát triển xã hội.
Mọi tiến trình phát triển xã hội dù ít hay nhiều đều chứa đựng những khuyết tật như những bất ổn kinh tế, chính trị hay xã hội, thậm chí đó là những lệch lạc trong thực hiện mục tiêu xã hội; đó là tệ nạn xã hội; đó là tiêu cực kinh tế; đó là những tổn hại mơi trường bởi những “tham vọng lợi nhuận”…
Những hạn chế, khuyết tật trong tiến trình phát triển xã hội được nêu trên hồn tồn có thể khắc phục nếu có hệ thống thể chế căn bản và khả thi. Có hệ thống thể chế căn bản và khả thi, có nghĩa là có một hệ thống pháp luật, chính sách tương đồng, tin cậy có tác động lan tỏa và có khả năng đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể xã hội…với hệ thống thể chế ấy, tất yếu sẽ cung cấp cho chủ thể nhà nước những
tiền đề, điều kiện cần thiết để hạn chế những khuyết tật trong tiến trình phát triển xã hội.
Vì vậy, muốn thúc đẩy phát triển, muốn hạn chế hữu hiệu những khuyết tật trong tiến trình phát triển xã hội cần bắt đầu từ xây dựng thể chế phù hợp, trên cơ sở phối kết hợp một cách hài hịa, hợp lý giữa trình độ phát triển của quốc gia với việc tiếp thu kinh nghiệm quản trị nhà nước tiên tiến, trong đó cần hướng đến gia tăng sự tham gia của người dân, tăng trách nhiệm giải trình, tăng tính tuân thủ pháp luật, tăng hiệu quả ban hành các chính sách và thực thi các chính sách của chính quyền.
Thứ sáu, thể chế có vai trị kiểm sốt các nguồn lực trong xã hội
Khi xem xét mối quan hệ giữa thể chế kinh tế và chính trị trong mối quan tâm tới việc tiệm cận các nguồn lực trong xã hội cho thấy rằng các nhóm lợi ích khác nhau sẽ hưởng lợi khác nhau từ các thể chế kinh tế, từ đó họ thiết kế ra các thể chế chính trị phù hợp để bảo vệ quyền lực kinh tế thực tế của nhóm có quyền kiểm sốt nguồn lực trong quốc gia. Nếu quyền lực chính trị bị giới hạn trong một nhóm nhỏ, các thể chế kinh tế, ví dụ quyền sở hữu có thể bị thao túng. Ngược lại, nếu quyền lực chính trị có sự tham gia rộng rãi của người dân thì các thể chế kinh tế sẽ mang lại phúc lợi cho số đơng. Do đó các thể chế kinh tế không được lựa chọn ngẫu nhiên, mà vì hiệu quả phân phối phúc lợi của nó. Vì gốc rễ của vấn đề là phân phối nguồn lực, cho nên một quốc gia muốn trở nên giàu có phải bắt đầu từ những cải cách thể chế, nhất là thể chế chính trị, đảm bảo quyền tự do của người dân được tiệm cận hoặc giám sát các nguồn lực trong xã hội.
Từ kết quả nghiên cứu cho thấy, xét đến cùng bản chất của thể chế là nhằm kiểm soát các nguồn lực. Tuy nhiên, tùy thuộc vào tương quan sức mạnh quyền lực mà thể chế có thể được thiết lập nhằm hướng đến đảm bảo các nguồn lực nhiều hơn, lợi ích nhiều hơn cho bên có sức mạnh quyền lực lớn hơn. Và điều đó cũng đã được Acemoglu dự báo rằng, những nhóm đặc quyền kiểm sốt tài nguyên và các nguồn lực trong quốc gia không hề dễ dàng từ bỏ các đặc lợi của mình.
Thứ bảy, thể chế đảm bảo các chủ thể xã hội thực hiện được các quyền và nghĩa vụ.
Với tư cách là một hệ thống các công cụ quản lý và điều tiết vận hành xã hội, thể chế sẽ tạo cơ chế để các chủ thể xã hội vừa thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. Thực tế phát triển các thể chế ở nhiều quốc gia cho thấy, một thể chế thiếu chú trọng đến việc khuyến khích các chủ thể phát huy các quyền của mình để đóng góp cho phát triển xã hội và đảm bảo các nhu cầu chính đáng của bản thân, trong khi lại chú trọng đến việc đòi hỏi họ thực hiện quá nhiều nghĩa vụ, thì chắc sẽ đi đến triệt tiêu động lực