D. Các Yêu cầu về Thủ tục để yêu cầu Cơ quan Hành chính kiểm tra lại một quyết định ban đầu nhƣ là một Quyền:
40 Đối với công tác xây dựng pháp luật, khi được giao nhiệm vụ soạn thảo một dự án luật điều chỉnh một lĩnh vực cụ thể của đời sống kinh tế xã hội, các Ban soạn thảo sẽ chỉ tập trung luận giải nhu cầu xây dựng đạo
vực cụ thể của đời sống kinh tế - xã hội, các Ban soạn thảo sẽ chỉ tập trung luận giải nhu cầu xây dựng đạo luật, các quy định cụ thể mà các tổ chức, cá nhân cần tuân thủ chứ không cần thiết kế hệ thống chế tài dân sự, hành chính, hình sự hoặc kỷ luật nếu các chủ thể đó có hành vi vi phạm. Đối với công tác áp dụng pháp luật, khi muốn chọn lựa các biện pháp chế tài để áp dụng cho các hành vi vi phạm, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ phải dựa vào các đạo luật quy định chế tài để tìm ra giải pháp phù hợp. Đối với công tác phổ biến,
giáo dục pháp luật, khi muốn tìm hiểu các quy định pháp luật mình cần tuân thủ, những hậu quả bất lợi mà
được tập trung quy định vào một số đạo luật như đã kể trên có những ích lợi nhất định. Ích lợi thứ nhất là phòng ngừa sự lạm dụng trong việc quy định các biện pháp chế tài. Khi mà các biện pháp chế tài chỉ được tập trung quy định trong một vài đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật thì việc quy định các biện pháp chế tài đối với các hành vi vi phạm luôn được quản lý rất chặt chẽ. Việc rà soát, hệ thống hố các biện pháp chế tài, đánh giá tính thống nhất của hệ thống chế tài ấy sẽ đơn giản hơn.
Ích lợi thứ hai là sự đơn giản hố cơng tác xây dựng pháp luật. Đạo luật khơng có
chế tài thường có dung lượng nhỏ hơn đạo luật có quy định chế tài. Chính vì thế, xây dựng các đạo luật thiếu các biện pháp chế tài sẽ tiết kiệm được thời gian, công sức hơn cho cơ quan được giao chủ trì soạn thảo (thường là các Bộ quản lý chuyên ngành), cho chính Quốc hội trong việc thảo luận và thơng qua các đạo luật.
Tuy nhiên, cách xây dựng các đạo luật như vậy cũng có nhiều điểm bất lợi.
Bất lợi thứ nhất là sự thiếu kịp thời trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Chúng ta đều
biết pháp luật là một bộ phận quan trọng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Việc xây dựng các đạo luật, các quy định mới trong hệ thống pháp luật (để hướng dẫn, khuôn mẫu hành vi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội) chỉ đặt ra khi xã hội có nhu cầu điều chỉnh pháp luật. Khi nảy sinh nhu cầu điều chỉnh pháp luật, để việc điều chỉnh được tồn diện, đầy đủ, thì việc chỉ tồn tại các quy phạm mang tính chất hướng dẫn tổ chức, cá nhân nên ứng xử như thế này hay thế khác là không đủ. Các quy định thiếu chế tài sẽ chỉ là các khẩu hiệu trống rỗng. Việc chấp nhận các đạo luật thiếu chế tài tất yếu dẫn đến tình trạng dẫn chiếu đến nhau (đạo luật thiếu chế tài phải dẫn chiếu đến các đạo luật quy định chế tài) giữa các đạo luật trong hệ thống pháp luật. Trong bối cảnh, các đạo luật có liên quan đến nhau thường không được sửa đổi, bổ sung đồng thời, một đạo luật thiếu chế tài muốn được thực thi đầy đủ sẽ phải chờ đợi các đạo luật quy định chế tài có sự sửa đổi tương ứng. Điều này có nghĩa là, chấp nhận xây dựng các đạo luật thiếu chế tài sẽ dẫn đến tình trạng luật chờ luật để tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật hoàn chỉnh. Khi nhu cầu điều chỉnh pháp luật đã phát sinh, thì việc đáp ứng nhu cầu ấy phải kịp thời và tồn diện. Tình trạng luật chờ luật với tư cách là hệ quả của việc xây dựng các đạo luật thiếu chế tài rõ ràng khơng có lợi đối với việc điều chỉnh pháp luật. Bất lợi thứ hai là không cho phép các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực chuyên biệt của đời sống xã hội được quyền quy định các biện pháp chế tài có tính chất đặc thù, tương xứng với những đặc điểm riêng có của lĩnh vực mà đạo luật đó điều chỉnh. Điều này làm giảm tính
các quy định trong các đạo luật điều chỉnh ngành, lĩnh vực mình quan tâm mà cịn phải tìm hiểu cả các quy định trong đạo luật quy định biện pháp chế tài (Bộ luật Dân sự, Luật Thương mại, Bộ luật Hình sự v.v..). [48, tr. 28]
tương thích của pháp luật khi điều chỉnh các lĩnh vực đặc thù của đời sống kinh tế - xã hội. Bất lợi thứ ba là gây khó khăn cho cơng tác tìm hiểu pháp luật của người dân, doanh nghiệp và các tổ chức khác. Người dân khi muốn tìm hiểu pháp luật trong một lĩnh vực thì ngồi các quy định trong đạo luật điều chỉnh lĩnh vực mình quan tâm cịn phải tìm hiểu cả các quy định về các biện pháp chế tài tương ứng trong các VBPL khác. Hệ quả đương nhiên kéo theo là sự khó khăn trong cơng tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho người dân [48, tr. 28,29].
Các luật, pháp lệnh chuyên ngành quy định các vi phạm hành chính cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể vừa là sự tiếp thu những kinh nghiệm hay của thế giới vừa đảm bảo nguyên tắc vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính do luật quy định. Cách thức này thể hiện một tư duy lập pháp mới và đòi hỏi việc cải cách pháp về XPVPHC cũng đồng thời cải cách những lĩnh vực pháp luật khác.
Thứ hai, các vi phạm hành chính cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể cịn được quy định ở các nghị định của Chính phủ.
Chúng ta phải lường trước tình huống là khi ban hành Luật XPVPHC, một số lượng khá lớn các luật, pháp lệnh chuyên ngành chưa thể thay đổi đồng thời được. Điều này đòi hỏi phải có giải pháp hợp lý trong giai đoạn mới ban hành Luật XPVPHC như sau:
- Trong một thời gian ngắn vẫn áp dụng những điều khoản của các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đã ban hành theo Pháp lệnh XLVPHC 2002 mà không trái với Luật XPVPHC.
- Đối với những luật, pháp lệnh chuyên ngành sẽ được sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành Luật XPVPHC thì phải xây dựng các quy định về XPVPHC trong lĩnh vực đó theo đúng tinh thần của Luật XPVPHC.
- Đối với những luật, pháp lệnh chuyên ngành chưa thể sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành Luật XPVPHC, có thể cho phép Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trong lĩnh vực đó theo đúng tinh thần của Luật XPVPHC. Cách làm này gần giống với hiện nay nhưng sẽ phải tránh đi theo vết xe đổ.
Như vậy, trong một chừng mực nào đó, chúng ta vẫn “cho phép” nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính. Hiện nay, nhiều quan điểm phản đối việc quy định các VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể trong nghị định. Họ nêu ra lý do: xử phạt VPHC ảnh hưởng đến quyền của công dân trong khi Hiến pháp Điều 51 quy định “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy
định” nên vấn đề xử phạt VPHC phải được quy định bởi luật. Điều này cần có sự
Hiến pháp “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” là như thế nào. Cho đến nay, vẫn chưa có một sự giải thích một cách chính thức. Nhiều người hiểu là: chỉ có Hiến pháp và luật mới được quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Tôi cho rằng cách hiểu đó khơng đúng. Bởi vì: Một là, khi xây dựng Hiến pháp 1992 (việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1980 thành Hiến pháp 1992 được tiến hành từ 1988 đến 1992), thời gian này, các nước phương Tây dồn dập quy kết Việt Nam (cả Trung Quốc và một số quốc gia Đông Nam Á) vi phạm nhân quyền. Để phủ nhận ý kiến đó và khẳng định Việt Nam luôn tôn trọng các công ước quốc tế về quyền con người đã gia nhập, nên Quốc hội đã định chế “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” vào Hiến pháp. Do vậy, việc định chế này tại thời điểm 1992 dường như nhằm mục đích đó hơn là đảm bảo tính khả thi. Nói cách khác, trong thời gian này chúng ta chưa thực sự sẵn sàng cho việc tổ chức thực hiện [64, tr. 8,9]. Và có thể nhận xét “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” khơng có nghĩa là chỉ có Hiến pháp và luật mới được quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Hai là, theo Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2008, liên quan đến quyền và nghĩa vụ của cơng dân thì luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc quyền và nghĩa vụ của công dân và Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật và quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân41. Như vậy có nghĩa là luật của Quốc hội và nghị định của Chính phủ đều có thể quy định những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ công dân ở những phương thức, mức độ khác nhau. Vì vậy, nếu Luật XPVPHC quy định cơng dân, tổ chức có nghĩa vụ phải chịu các biện pháp trách nhiệm hành chính khi vi phạm hành chính thì nghĩa là Luật đã quy định các vấn đề cơ bản thuộc quyền và nghĩa vụ của cơng dân; sau đó các nghị định quy định chi tiết các vi phạm hành chính và các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể phù hợp với Luật XPVPHC thì nghĩa là nghị định đã quy định chi tiết thi hành luật và quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân. Vậy, từ trước đến nay, các nghị định quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà
41 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định tại Điều 11 “Luật của Quốc hội quy định các
vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân
tộc, tơn giáo, văn hố, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân” và Điều 14 “Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây: 1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; 2. Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tơn giáo, văn hố, giáo dục, y tế, khoa học, cơng nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ”.
nước không trái Hiến pháp và luật. Ba là, từ lý thuyết về quyền lập quy của Chính phủ42 có thể kết luận rằng việc Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trên cơ sở để thi hành Luật XPVPHC là hợp pháp. Thực tế cho thấy, hầu hết các nghị định của Chính phủ thậm chí các văn bản cấp dưới nữa đều ít nhiều quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Nhưng việc quy định đó khơng phải là quy định một quyền hay nghĩa vụ mới mà là quy định chi tiết một quyền, nghĩa vụ đã được Hiến pháp và luật quy định. Thực ra, hiện nay nhiều ý kiến phê phán việc Chính phủ ban hành nghị định quy định về XPVPHC trên cơ sở để thi hành Pháp lệnh XLVPHC chủ yếu ở tính bất hợp lý của nó (mâu thuẫn luật, pháp lệnh, chồng chéo, cục bộ...). Như vậy, phải khẳng định lại, việc hạn chế dần các nghị định quy định về VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính khơng phải bởi tính bất hợp pháp mà ở tính bất hợp lý (như đã nói ở trên, hợp lý nhất là VPHC và biện pháp trách nhiệm hành chính được quy định ở các luật chuyên ngành). Nếu có cơ chế tốt, chúng ta vẫn có thể có những nghị định tốt43.
Thứ ba, các vi phạm hành chính cũng như các biện pháp trách nhiệm hành chính cụ thể trong những lĩnh vực có tính đặc thù địa phương cao có thể được quy định ở các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Việc cho phép chính quyền địa phương quy định về VPHC cũng là vấn đề gây nhiều tranh cãi. Nhiều quan điểm khơng đồng ý vì cho rằng các địa phương sẽ quy định tùy tiện. Điều này cũng có cơ sở vì thời gian Pháp lệnh XPVPHC 1989 có hiệu lực (cho phép Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quy định về XPVPHC), tình trạng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành những VBQPPL về XPVPHC trái với Pháp lệnh xảy ra khá phổ biến. Và gần đây hơn, Pháp lệnh XLVPHC 1995 và 2002 đã “rút kinh nghiệm” khi khơng cho phép chính quyền địa phương quy định về XPVPHC, nhưng thực tế vẫn xảy ra tình trạng “xé rào”44.
42
PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng “ban hành văn bản pháp quy là một trong những nhiệm vụ căn bản nhất của quyền hành pháp” và “quyền hành chính cao nhất là quyền ban hành các văn bản pháp quy” [49, tr. 512]. Ngoài ra, Điều 34 Hiến pháp 1958 của Pháp còn quy định ranh giới về những vấn đề do Quốc hội và Chính phủ quy định, tức phân biệt giữa lập pháp và lập quy.