2.2. THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TỶ GIÁ TRONG GIAI ĐOẠN
2.2.1. Bối cảnh kinh tế
Từ 2007 đến nay, nền kinh tế Việt Nam trải qua nhiều cột mốc đáng ghi nhận. Ngày 11/1/2007, sự kiện Việt Nam gia nhập WTO là cột mốc quan trọng đưa nền kinh tế Việt Nam hội nhập sâu rộng hơn với nền kinh tế thế giới.
Bảng 2.6: Tốc độ tăng trưởng GDP và chỉ số giá CPI từ 2007 - 2011
Năm 2007 2008 2009 2010 2011
Tốc độ tăng trưởng GDP (%) 8,5 6,2 5,32 6,7 5,89
Chỉ số giá CPI (%) 12,6 19,9 6,52 11,75 18,58
Nguồn: Tamnhin.net (2011), “Tăng trưởng GDP Việt Nam khá cao so với toàn cầu”, http://www.tamnhin.net/Diemnhin/17344/2011-Tang-truong-GDP-Viet-Nam-kha-cao-so-
voi-toan-cau.html, truy cập ngày 03/12/2011
Việt Nam được WTO xếp thứ 6 trên thế giới về sự hấp dẫn đầu tư trong hai năm 2006–2007 và được ADB xếp vào nhóm các quốc gia có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao trong khu vực. Cùng với sự hồn thiện và thơng thoáng hơn trong các chính sách thu hút nguồn lực bên ngồi: kiều hối, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và đặc biệt là vốn đầu tư gián tiếp vào Việt Nam tăng mạnh mẽ, góp thêm nguồn vốn
vào nền kinh tế đang trên đà tăng trưởng. Nhờ đó, kinh tế Việt Nam tiếp tục bứt phá và đạt mức tăng trưởng cao nhất trong vòng 10 năm vào năm 2007, đạt xấp xỉ 8,5%, bối cảnh kinh tế tương đối ổn định (bảng 2.6).
Sáu tháng đầu năm 2008, luồng vốn đầu tư nước ngoài và kiều hối tiếp tục tăng mạnh mẽ, nền kinh tế tiếp tục duy trì mức tăng trưởng khá tốt. Cuộc khủng hoảng tài chính tồn cầu nổ ra từ nửa cuối năm 2008 đã ảnh hưởng mạnh mẽ và gây ra tình trạng bất ổn trong nền kinh tế vĩ mô. Cũng trong năm 2008, tình trạng nhập siêu lên đến đỉnh điểm do hệ quả của một thời gian dài lạm phát trong nước cao hơn tương đối so với lạm phát nước ngồi mà VND khơng có mức giảm giá tương ứng. Hệ quả là tăng trưởng GDP trong nước giảm chỉ còn 6,2%, lạm phát ở mức phi mã 19,9%.
Trong năm 2008, luồng vốn đầu tư gián tiếp đã liên tục biến động, khiến cho cung cầu ngoại tệ mất cân đối. Luồng vốn này gia tăng đáng kể trong ba tháng đầu năm, gây áp lực tăng giá VND, sau đó có dấu hiệu đảo chiều làm tăng cầu ngoại tệ khi các nhà đầu tư nước ngồi có nhu cầu thối vốn.
Từ năm 2009, trong bối cảnh chung của nền kinh tế thế giới, các nguồn lực cho tăng trưởng kinh tế như vốn đầu tư trực tiếp, kiều hối đều giảm mạnh, đáng quan tâm là sự rút lui của nguồn vốn đầu tư gián tiếp. Chính lúc này, chính sách kích thích kinh tế của Chính phủ huy động các nguồn lực trong nước đã góp phần đưa nền kinh tế vượt qua khỏi đáy của khủng hoảng và đạt mức tăng trưởng khá tốt ở
mức 5,32%, lạm phát trong tầm kiểm soát ở mức 6,52% vào cuối năm 2009.
Năm 2010, kinh tế của Việt Nam tiếp tục có sự phục hồi nhanh chóng sau tác động của khủng hoảng tài chính tồn cầu. Tốc độ tăng GDP cả năm 2010 tăng 6,7%, cao hơn nhiệm vụ kế hoạch (6,5%). Trong bối cảnh kinh tế thế giới vẫn phục hồi chậm chạp và trong nước gặp phải nhiều khó khăn, kinh tế Việt Nam đạt được tốc độ tăng trưởng tương đối cao như trên là một thành công.
Kinh tế phục hồi là một nguyên nhân quan trọng trong việc thúc đẩy đầu tư phát triển. Nguồn vốn đầu tư toàn xã hội năm 2010 đã đạt được những kết quả tích cực. Ước tính tổng đầu tư tồn xã hội năm 2010 đạt 800 nghìn tỷ đồng, tăng 12,9% so với năm 2009 và bằng 41% GDP.
Năm 2010 lạm phát có những diễn biến phức tạp. Con số 11,75% tuy không quá bất ngờ nhưng vẫn vượt so với chỉ tiêu được Quốc hội đề ra hồi đầu năm gần 5%.
Năm 2010, xuất nhập khẩu khẩu của Việt Nam có nhịp độ tăng trưởng đáng khích lệ trong bối cảnh kinh tế của những nước vốn là thị trường xuất khẩu lớn của Việt Nam như: Mỹ, Nhật Bản, EU… vẫn phục hồi chậm chạp. Tổng kim ngạch xuất khẩu năm 2010 đạt khoảng 70,8 tỷ USD, tăng 24,9% so với năm 2009.
Nợ nước ngoài của Việt Nam năm 2010 khoảng 42,2% GDP và tổng nợ công đã vượt quá 50% GDP. Cả quy mơ và tốc độ của nợ nước ngồi và nợ cơng của Việt Nam gần đây đều có xu hướng tăng mạnh.
Năm 2011, trước vấn đề nợ công, đầu tư dàn trải, áp lực phá giá đồng tiền và sức ép tăng giá của hàng loạt mặt hàng quá lớn, Chính phủ đã ra Nghị quyết số 11 ngày 24/02/2011 với hàng loạt vấn đề đồng bộ liên quan đến điều hành kinh tế vĩ mơ như: tăng trưởng tín dụng năm 2011 dưới 20%; tổng phương tiện thanh toán khoảng 15 - 16%; ưu tiên vốn tín dụng cho phát triển sản xuất, kinh doanh, nông nghiệp, nông thôn, xuất khẩu, công nghiệp hỗ trợ, doanh nghiệp nhỏ và vừa, cắt giảm đầu tư công, giảm bội chi xuống dưới 5%; nhập siêu không quá 10% tổng kim ngạch xuất khẩu,... Nghị quyết là kim chỉ nam điều hành chính sách kinh tế cả năm.
Kim ngạch xuất khẩu của cả nước năm 2011 đạt hơn 96,3 tỷ USD, tăng 33,3% so với năm 2010. Tổng kim ngạch nhập khẩu cả năm đạt hơn 105,8 tỷ USD, tăng 24,7% so với năm trước. Nhập siêu cả năm đạt hơn 9,5 tỷ USD. Việc kiểm soát nhập siêu bằng 9,9% tổng kim ngạch xuất khẩu là một thành công khi ban đầu kế
hoạch khống chế nhập siêu so với kim ngạch xuất khẩu là 16% và kế hoạch phấn đấu là 10% mà Nghị quyết 11 đưa ra.
Tính đến 15/12/2011, Việt Nam thu hút được 14,7 tỷ USD vốn FDI, giảm 26% so với năm 2010. Tình hình thu hút vốn FDI được đánh giá là có những chuyển biến theo hướng tích cực khi 76,4% tập trung vào lĩnh vực công nghiệp và xây dựng. Tuy thu hút giảm nhưng chất lượng giải ngân FDI đã cải thiện đáng kể với 11 tỷ USD năm 2011, bằng mức thực hiện năm 2010 và đóng góp 25,9% vào tổng vốn đầu tư toàn xã hội.
Dự trữ ngoại hối đã tăng từ 3,5 tuần nhập khẩu trong quý I/2011 lên khoảng 7,5 tuần nhập khẩu vào quý III/2011.
2.2.2. Mục tiêu của chính sách tỷ giá
Đây là giai đoạn kinh tế thế giới cũng như kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn bởi cuộc khủng hoảng tài chính – kinh tế tồn cầu, diễn biến trên thị trường rất phức tạp và khó lường, vì thế tùy từng năm mà Chính phủ đặt ra những mục tiêu ưu tiên khác nhau:
+ Năm 2007, mục tiêu ưu tiên của Việt Nam là kiểm sốt lạm phát. Do đó, NHNN vẫn duy trì chế độ tỷ giá gần như là cố định như trong giai đoạn trước đây để nhằm mục tiêu kiểm soát lạm phát.
+ Năm 2008, sáu tháng đầu năm vẫn là mục tiêu kiểm sốt lạm phát. Tuy nhiên, Chính phủ đã chuyển hướng mục tiêu từ kiểm soát lạm phát sang ngăn ngừa suy thoái kinh tế vào sáu tháng cuối năm.
+ Năm 2009 và 2010, với mục tiêu ưu tiên là phòng ngừa lạm phát, ngăn chặn suy thoái, ổn định nền kinh tế vĩ mơ, duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức cao và bền vững.
+ Năm 2011 với mục tiêu ưu tiên là phòng ngừa lạm phát, ổn định và phát triển nền kinh tế vĩ mô cao hơn năm 2010 cũng như ổn định thị trường tiền tệ.
Trong các báo cáo của NHNN trong giai đoạn này, NHNN đều tuyên bố Việt Nam đang theo đuổi chế độ tỷ giá hối đối linh hoạt có điều tiết.
Bảng 2.7: Tóm lược chính sách tỷ giá của Việt Nam giai đoạn 2006 – 2011
Thời gian Mục tiêu điều hành chính
sách tỷ giá Chế độ tỷ giá và biên độ giao động
Năm 2006 Kiểm soát lạm phát Chế độ tỷ giá linh hoạt, biên độ giao động ± 0.25%
Năm 2007 Kiểm soát lạm phát Chế độ tỷ giá linh hoạt, biên độ giao động ± 0.5%, sau đó nâng lên ± 0.75% Năm 2008
+ Sáu tháng đầu năm
+ Sáu tháng cuối năm
. Kiểm soát lạm phát . Ngăn chặn suy giảm kinh tế
. Chế độ tỷ giá linh hoạt, biên độ giao động ± 1%
. Chế độ tỷ giá linh hoạt, biên độ ± 2%, sau đó nâng lên ± 3%
Năm 2009 và 2010 Ngăn chặn suy thoái kinh tế và kiểm soát lạm phát
Chế độ tỷ giá linh hoạt, biên độ dao động ± 5%, sau đó giảm xuống ± 3% Năm 2011 Ngăn chặn suy thoái kinh tế
và kiểm soát lạm phát
Chế độ tỷ giá linh hoạt, giảm biên độ dao động từ ± 3% xuống ± 1%
Nguồn: Lê Phan Thị Diệu Thảo (2011), “Giải pháp điều hành chính sách tỷ giá tại Việt Nam hiện nay”. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Đại học Ngân hàng Tp. HCM
2.2.3. Các công cụ điều hành chính sách tỷ giá
Để thực hiện mục tiêu của mình, NHNN Việt Nam đã sử dụng các cơng cụ sau đây trong việc điều hành chính sách tỷ giá:
Quy định tỷ lệ dự trữ bắt buộc bằng ngoại tệ
NHNN đã hai lần điều chỉnh tăng tỷ lệ DTBB đối với ngoại tệ từ 8% lên 10% vào tháng 7 năm 2007 và 10% lên 11% vào tháng 2 năm 2008. Đây đều là những thời điểm mà chỉ số giá tiêu dùng trong nước tăng mạnh, nhập siêu lớn và dòng vốn FDI cũng như kiều hối đổ về nước nhiều.
Quyết định điều chỉnh tăng tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi ngoại tệ của NHNN đã làm giảm nguồn cung ngoại tệ của các NHTM ra thị trường. Mặt khác, tăng DTBB làm tăng chi phí đầu vào của các NHTM kéo theo sự gia tăng lãi suất cho vay ngoại tệ, qua đó tác động làm giảm cầu vốn ngoại tệ trên thị trường. Việc quy định tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi bằng ngoại tệ cao hơn so với nội tệ cũng khuyến khích khách hàng vay vốn bằng VND. Vào thời điểm này, việc duy trì hoặc hạ tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi bằng ngoại tệ sẽ có tác dụng tích cực hơn trong việc chống lạm phát.
Tháng 3 năm 2009, NHNN quyết định giảm tỷ lệ DTBB đối với ngoại tệ xuống còn 7%. Trong bối cảnh thị trường ngoại tệ đang căng thẳng, quyết định giảm tỷ lệ DTBB đã tạo điều kiện cho các NHTM giảm lãi suất cho vay USD qua đó khuyến khích khách hàng vay bằng USD.
Tuy nhiên, việc NHNN quy định tỷ lệ DTBB đối với ngoại tệ lớn hơn nội tệ (7% so với 5%) làm cho lãi suất vay VND vẫn hấp dẫn hơn đối với các doanh nghiệp. Từ đó có thể thấy quyết định giảm tỷ lệ DTBB khơng có tác dụng nhiều trong việc điều hòa cung cầu ngoại tệ trên thị trường.
Quy định biên độ xác định tỷ giá kinh doanh
Sau gần 5 năm (từ 2002 đến 2006) duy trì biên độ tỷ giá ở mức +/- 0,25%, đầu năm 2007, NHNN đã tăng biên độ lên mức +/- 0,5% với mục đích từng bước làm cho tỷ giá xác với thực tế của thị trường. Với đà tăng tỷ giá trong năm 2006, việc nới rộng biên độ vào đầu năm 2007 được kỳ vọng là sẽ làm cho tỷ giá tiếp tục
tăng. Tuy nhiên, từ 2007, luồng vốn FDI tăng đột biến (gấp 5 lần so với năm 2006), cùng với lượng kiều hối chuyển về lớn đã gây áp lực tăng giá VND. Do đó, việc điều chỉnh tăng biên độ dao động ở đầu năm đã gây tác dụng ngược so với kỳ vọng ban đầu.
Đầu năm 2008, NHNN đã tiếp tục điều chỉnh biên độ tỷ giá lên mức +/- 1%. Điều đáng chú ý là trái ngược với truyền thống duy trì biên độ tỷ giá tương đối lâu, lần này khoảng cách giữa hai lần điều chỉnh chỉ là hai tháng (từ 24/12/2007 đến 07/03/2008). Việc liên tiếp tăng biên độ giao dịch tỷ giá trong bối cảnh VND tăng giá so với USD và USD mất giá so với các ngoại tệ khác đã tạo thêm áp lực tăng giá của VND. Trên thực tế từ tháng 12 năm 2007 đến đầu tháng 4 năm 2008, VND trên thị trường tự do và thị trường liên ngân hàng đều tăng giá, qua đó góp phần giảm bớt giá trị nhập siêu.
Tuy nhiên, đi kèm với việc nới rộng biên độ tỷ giá, như đã đề cập ở phần DTBB, NHNN cũng tăng tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi bằng ngoại tệ trong thời gian này. Tháng 2 tăng tỷ lệ DTBB và tháng 3 tăng biên độ tỷ giá cho thấy sự thiếu nhất quán trong công tác điều hành. Nếu NHNN tăng biên độ tỷ giá để tạo cơ hội cho VND tăng giá nhằm giảm bớt áp lực nhập siêu thì giữa cơng cụ DTBB và biên độ tỷ giá đã có sự mâu thuẫn.
Ngày 24 tháng 3 năm 2009 NHNN đã quyết định mở rộng biên độ ấn định tỷ giá mua bán USD từ +/- 3% lên mức +/- 5% so với tỷ giá bình quân liên ngân hàng. Các NHTM đã điều chỉnh tỷ giá lên mức kịch trần, thu hẹp được khoảng cách chênh lệch giữa tỷ giá chính thức và thị trường, qua đó thu hút được một lượng khách hàng bán lại USD cho mình và hạn chế tình trạng chảy máu ngoại tệ ra khỏi ngân hàng, khắc phục một phần nào tình trạng thiếu cung ngoại tệ.
Ngày 26 tháng 11, NHNN đã điều chỉnh nâng tỷ giá công bố lên 17.980 VND/USD, tăng 5,4% so với ngày hôm trước, đồng thời cũng thu hẹp biên độ tỷ giá
từ +/- 5% xuống còn +/- 3%. Đây là một sự can thiệp mạnh của NHNN vào tỷ giá với kỳ vọng có thể thu hẹp khoảng cách tỷ giá chính thức và tỷ giá trên thị trường tự do, qua đó bình ổn thị trường. Tuy nhiên, các biện pháp này được đưa ra quá muộn và trong hoàn cảnh các ngân hàng vẫn thiếu nguồn cung USD buộc một số doanh nghiệp phải mua USD ngoài thị trường tự do nên các điều chỉnh trên vẫn chưa có tác dụng hạ nhiệt thị trường ngoại tệ trong năm 2009.
Công cụ lãi suất
Kể từ ngày 01/01/2007, NHNN chính thức bỏ trần lãi suất tiền gửi bằng USD đối với pháp nhân. Quyết định này đã tạo điều kiện cho các NHTM tăng lãi suất tiền gửi bằng USD đối với pháp nhân cho phù hợp với thị trường và xu hướng quốc tế. Trong năm 2007 và 2008, nguồn cung ngoại tệ tăng đột biến, việc gia tăng lãi suất USD đã góp phần làm tăng lượng tiền gửi USD, giảm bớt áp lực tăng giá của USD và cũng không gây thêm lạm phát do giảm bớt lượng tiền đồng tung ra mua USD.
Ngày 01/02/2009, để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp và dân cư trong xã hội tiếp cận được vốn vay của hệ thống ngân hàng theo tinh thần của các gói giải pháp kích cầu của Chính phủ cũng như tạo điều kiện cho các NHTM hoạt động ổn định và hiệu quả, NHNN đã hạ lãi suất cơ bản VND xuống còn 7%.
Sự kết hợp giữa hạ lãi suất cơ bản và chính sách hỗ trợ lãi suất cho vay bằng VND đối với doanh nghiệp trong khi lãi suất USD vẫn ở mức cao đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp chuyển sang vay VND để mua ngoại tệ thay vì vay USD đã làm tăng cầu USD. Sự bất cân xứng giữa nhu cầu của doanh nghiệp và cung ngoại tệ của các ngân hàng đã gây ra tình trạng căng thẳng trên thị trường ngoại tệ.
Để hạn chế tâm lý găm giữ ngoại tệ của doanh nghiệp và người dân cũng như điều hòa cung cầu ngoại tệ giữa doanh nghiệp và ngân hàng, Chính phủ đã yêu cầu các NHTM quốc doanh giảm lãi suất cho vay và huy động ngoại tệ. Lãi suất cho vay giảm từ 6% - 6,5%/năm xuống cịn khơng q 4%/năm kể từ ngày 15/4/2009 và
giảm tiếp xuống mức không quá 3%/năm kể từ ngày 01/06/2009. Lãi suất huy động giảm xuống mức không quá 1,5%/năm kể từ ngày 01/06/2009. Đồng thời yêu cầu các NHTM cổ phần đồng thuận giảm lãi suất huy động và cho vay ngoại tệ như các