2.4. Đánh giá Hệ thống BCTC hiện hành
2.4.2. Nhận diện những hạn chế của BCTC hiện hành và nguyên nhân
2.4.2.1. Nhận diện những hạn chế của BCTC hiện hành
Thực tế trong khu vực cơng, thể chế chính trị, quan hệ cấp phát, thanh toán giữa NSNN với các đơn vị thuộc lĩnh vực cơng, và tài chính cơng giữa các quốc gia rất khác nhau. Mặc dù hệ thống BCTC của đơn vị HCSN ở Việt Nam hiện nay đã đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước và phần nào phù hợp với Luật NSNN và các chính sách quản lý tài chính đối với đơn vị HCSN, nhưng thực tế cho thấy rằng việc lập các BCTC của đơn vị HCSN hiện chỉ mới là một bộ phận cấu thành để giúp tổng hợp vào báo cáo quyết toán ngân sách nhằm phục vụ cho việc điều hành ngân sách của Quốc hội mà chưa thực sự là các BCTC của một đơn vị kinh tế phục vụ cho việc hợp nhất BCTC của Chính phủ, chưa thực sự là BCTC để công khai minh bạch, nhằm đánh giá năng lực tài chính và kết quả hoạt động của quốc gia trong từng năm tài chính5, do đó các đối tượng sử dụng thơng tin bên trong và ngoài nước khó có được thơng tin thích hợp cũng như cơ sở để so sánh với các nước khác trong khu vực. Hiện tại mới chỉ có báo cáo thống kê tài sản tồn chính phủ và báo cáo ngân sách cho Quốc hội và việc điều hành của Quốc hội chưa dựa trên BCTC Chính phủ.
Hệ thống BCTC của đơn vị HCSN cấp cơ sở có 6 Báo cáo chính và 4 phụ biểu. Các báo cáo cung cấp thông tin cho những mục đích khác nhau nên khá rời rạc, khó để người sử dụng thơng tin có thể có được thơng tin tổng hợp, đồng thời còn thiếu một số BCTC như theo yêu cầu của IPSAS. Mặt khác có quá nhiều thuật ngữ chun mơn chỉ những kế tốn trong đơn vị HCSN mới có thể hiểu.
5
TS. Hà Thị Ngọc Hà, Phó vụ trưởng Vụ CĐKT&KT Bộ Tài Chính, sự khác biệt giữa chế độ kế tốn HCSN
Việt Nam với chuẩn mực kế tốn cơng Quốc tế và những việc cần làm ngay, Hà Nội -4/2007.
Bảng cân đối tài khoản
─ Chỉ kiểm tra số dư các tài khoản chưa phản ánh được tình hình tài chính, thực trạng, tài sản, nguồn vốn của đơn vị do đó người sử dụng thơng tin chưa có được đầy đủ thơng tin thích hợp, cụ thể chưa thấy được tài sản và nợ phải trả theo 2 loại: ngắn hạn và dài hạn cũng như chưa thấy được cơ cấu tài sản, nguồn vốn (theo 2 loại: nợ phải trả và vốn chủ sở hữu) giống như trong doanh nghiệp.
─ Khoản phải thu và phải trả không được chú trọng đặc biệt, trong thực tế hầu như không sử dụng cho nên không thể thấy được đầy đủ cũng như khơng dự đốn được yêu cầu nguồn lực cho năm sau.
Tổng hợp tình hình kinh phí và quyết tốn kinh phí đã sử dụng
─ Phần I của báo cáo khơng phản ánh được số liệu tổng hợp của tồn bộ nguồn kinh phí (Kinh phí hoạt động, kinh phí DA, kinh phí ĐĐH,…). Bên cạnh đó mỗi loại kinh phí chỉ biết được số tổng hợp lên từng dịng không biết được chi tiết các nội dung đã tạo nên số tổng hợp này, muốn biết thì phải đối chiếu với báo cáo khác, thêm nữa mỗi đơn vị lại sử dụng ngân sách theo cách hiểu riêng, cho nên rất khó khăn và mất nhiều thời gian cho quy trình kiểm tra xét duyệt quyết tốn của cấp trên.
─ Mẫu phụ biểu chi tiết và báo cáo tổng hợp nội dung khơng phù hợp: gây khó khăn khi sử dụng thông tin trên mẫu phụ biểu để lập báo cáo tổng hợp (Phụ biểu F02-1H).
─ Sự trùng lắp số liệu: ở chỉ tiêu lũy kế từ đầu năm trùng lấp số kinh phí của giữa các quý, quý sau ghi tăng số kinh phí của quý trước như vậy cả lũy kế giữa 2 quý đều ghi nhận số kinh phí đã chuyển sang.
Báo cáo tổng hợp thu/chi hoạt động sự nghiệp và hoạt động sản xuất kinh doanh
─ Không cung cấp thông tin riêng về hoạt động SXKD, không phục vụ cho nhu cầu quản lý hoạt động của bản thân đơn vị kế toán và các đối tượng có liên quan.
─ Các chỉ tiêu trong BCTC quá tổng quát và không rõ ràng do đó khơng thể đáp ứng yêu cầu sử dụng thông tin cho các đối tượng có liên quan.
─ Mẫu biểu hiện nay không đảm bảo được yêu cầu chất lượng về đặc tính so sách giữa các thời kỳ.
─ Khơng có tính thống nhất giữa mẫu biểu và hướng dẫn lập mẫu biểu: đặc biệt ở chỉ tiêu mã số 09 (mẫu biểu là = chỉ tiêu 01+02-04 nhưng hướng dẫn lại sót chỉ tiêu 01).
─ Khơng phản ánh được đầy đủ nguồn kinh phí hoạt động: vì thiếu phần chênh lệch thu chi từ ĐĐH theo cơ chế tài chính được hạch toán vào “chênh lệch thu chi chưa xử lý” và được phân phối vào quỹ và bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, mà chênh lệch này lại được trình bày trong B02-H.
“Báo cáo tình hình tăng, giảm TSCĐ” và “Báo cáo số kinh phí chưa sử dụng đã quyết toán năm trước chuyển sang”: Chỉ là những báo cáo cung cấp
thông tin bổ sung, chi tiết để theo dõi tình hình tăng, giảm của từng loại TSCĐ ở đơn vị; và tình hình sử dụng, số tồn kho nguyên liệu, vật liệu; công cụ, dụng cụ do kinh phí Ngân sách cấp được quyết tốn vào nguồn kinh phí Ngân sách; giá trị khối lượng SCL TSCĐ đã hồn thành nhưng chưa quyết tốn bàn giao; giá trị khối lượng XDCB đã hồn thành nhưng chưa quyết tốn bàn giao cơng trình.
2.4.2.2. Nguyên nhân
a. Nguyên nhân khách quan
Môi trường pháp lý:
Theo luật Ngân sách: Tổ chức Ngân sách còn lồng ghép nhiều cấp như
Trung ương, Tỉnh, Huyện, Xã, trong đó cấp xã vừa là một cấp Ngân sách vừa là một cấp dự toán, bên cạnh đó các yêu cầu về quản lý Ngân sách và các quy định quản lý tài chính áp dụng cho các đơn vị sử dụng Ngân sách và các cấp Ngân sách khá phức tạp không giống với các nước khác trên Thế giới. Do đó tạo ra nhiều hạn chế trong việc quản lý Ngân sách như: 1) quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế; 2) quy tình kiểm tra, giám sát NS cịn yếu do đó gây ra hiện tượng lãng phí; 3) trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới; 4) mang tính bao qt nhưng khơng thể bao qt hết các khoản thu, chi; 5) vấn đề công khai chưa đáp ứng yêu cầu giám sát của cơng chúng. Trong khi đó các quốc gia phát triển trên Thế giới thì các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do quốc hội và HĐND cấp đó quyết định.
Hơn nữa, hiện nay có nhiều văn bản hướng dẫn: luật NS, luật kế toán, chế độ kế toán đơn vị HCSN theo quyết định 19… Do đó gây khó khăn cho các đơn vị trong việc sử dụng, không biết nên thực hiện theo văn bản nào.
Bện cạnh đó các văn bản pháp lý hiện nay chỉ nghiên về việc thể hiện các nguyên tắc cơ bản, hướng dẫn việc vận dụng hệ thống tài khoản, chứng từ, sổ sách kế toán, phương pháp ghi chép các nghiệp vụ kinh tế phát sinh và phương pháp lập từng BCTC ở từng loại hình đơn vị kế tốn cụ thể mà thiếu các quy định mang tính nguyên tắc chung và thủ tục cơ bản liên quan đến việc lập và trình bày các BCTC cho các đơn vị, mà lẽ ra những quy định mang tính nguyên tắc chung này phải được xây dựng trong chuẩn mực kế tốn cơng quốc gia, tuy nhiên hiện nay Việt Nam chưa xây dựng được hệ thống chuẩn mực kế tốn cơng quốc gia. Cộng thêm chính sách tài chính chưa rõ ràng, cho nên các đơn vị HCSN
hiện nay khi thực hiện thêm các hoạt động phụ nhằm mục đích lợi nhuận như hoạt động SXKD, đầu tư tài chính…, thì chưa có hướng dẫn nào về kế toán doanh thu cung cấp dịch vụ hoặc kế tốn chi phí đi vay, hàng tồn kho, các khoản dự phịng, th tài sản, cơng cụ tài chính…buộc các đơn vị phải thơng qua chuẩn mực kế toán doanh nghiệp thực hiện một các gượng ép, nên không phù hợp với các hướng dẫn tương ứng của IPSAS, chẳng hạn như các đơn vị HCSN có hoạt động liên doanh liên kết hiện nay vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể dành cho đơn vị HCSN nên theo thông tư 71/2006/TT-BTC quy định các đơn vị HCSN thực hiện theo chuẩn mực kế toán dành cho doanh nghiệp như Chuẩn mực số 07- Kế toán các khoản đầu tư vào công ty liên kết, Chuẩn mực số 08 – thơng tin về tài chính về các khoản vốn góp liên doanh.6
Mơi trường kế tốn
─ Về đơn vị kế toán
Bảng 2.4: Đánh giá so sánh về đơn vị kế toán
Việt Nam Quốc tế
Theo chế độ kế toán: BCTC được lập bởi các đơn vị HCSN thụ hưởng NSNN (do Việt
Nam chuyển đối từ một nền kinh tế thị trường tập trung với phần lớn là các doanh nghiệp nhà nước)
Theo IPSAS: BCTC được các đơn vị kế toán
chịu sự kiểm soát của Chính phủ có thể
hoặc khơng sử dụng Ngân sách Nhà nước lập theo nguyên tắc “tự cân đối thu chi”.
─ Về cơ sở kế toán
Kế toán đơn vị HCSN thực hiện theo cơ sở dồn tích kết hợp với cơ sở tiền mặt,
trong đó các đối tượng kế tốn như: đối tượng thuộc hoạt động SXKD, và khoản phải thu, phải trả … hạch tốn theo cơ sở dồn tích, cịn đối với các đối tượng liên
6 TS. Hà Thị Ngọc Hà, Phó vụ trưởng Vụ CĐKT&KT Bộ Tài Chính, sự khác biệt giữa chế độ kế toán HCSN
Việt Nam với chuẩn mực kế tốn cơng Quốc tế và những việc cần làm ngay, Hà Nội -4/2007.
quan đến hoạt động HCSN ví dụ kế tốn hao mịn tài sản cố định và nguồn kinh phí…. thì hạch tốn theo cơ sở tiền mặt.
Bảng 2.5: Đánh giá so sánh về cơ sở kế toán
Việt Nam Quốc tế
Theo chế độ kế tốn HCSN thì tách ra 2 hoạt động cho 2 cơ sở kế toán:
─ Hoạt động liên quan đến NSNN: như việc tiếp nhận và sử dụng kinh phí NSNN; và thu chi của hoạt động sự nghiệp thực hiện theo nguyên tắc cơ sở dồn tích có điều chỉnh (điều chỉnh về cơ sở tiền mặt).
─ Hoạt động SXKD kế toán theo nguyên tắc cơ sở đồn tích.
Nhìn chung kế tốn HCSN được hoàn thiện dần, đã dần dần có những điểm đồng nhất với kế toán doanh nghiệp được thực hiện trên cơ sở dồn tích có điều chỉnh.
- Theo IPSAS – cơ sở dồn tích thì trình bày tất cả các khoản thu và chi phát sinh trong quá trình hoạt động theo nguyên tắc cơ sở dồn tích để xác định
thặng dư hoặc thâm hụt thuần của đơn vị trong kỳ kế toán trong một báo cáo là báo cáo kết quả hoạt động. Nguyên nhân: do IPSAS được xây dựng trên cơ sở nền tài chính công ở các nước phát triển ở mức độ cao trong đó các quan hệ giữa NSNN với các đơn vị sự nghiệp đều thực hiện dưới dạng đơn đặt hàng của Nhà nước, khi hồn thành nghiệm thu thì Nhà nước sẽ thanh tốn lại, do đó trong q trình hoạt động đơn vị sẽ tự cân đối thu chi theo nguyên tắc hạch toán kinh tế.
- Tuy nhiên bên cạnh đó thì IPSASB cũng đã ban hành IPSAS trên cơ sở tiền mặt cho đơn vị chưa có khả năng thực hiện theo cơ sở dồn tích khi đó các các nghiệp vụ đều hạch tốn theo cơ sở tiền mặt.
Thực tế hoạt động SXKD trong các đơn vị SN chưa phổ biến, nên hầu hết các đơn vị HCSN không sử dụng cơ sở dồn tích mà đều hạch tốn theo cơ sở tiền mặt để thuận tiện cho việc đối chiếu với Kho Bạc. Thực tế này làm suy yếu các trách nhiệm giải trình về tình hình tài chính, bởi vì bất kể đơn vị hạch toán theo cơ sở nào thì đơn vị phải giải trình đầy đủ các khoản phải trả, phải thu phát sinh từ nợ vay, nợ nhà cung cấp, nợ nhân viên, và người khác nợ… việc thiếu thông tin đầy
đủ, đáng tin cậy, kịp thời về các nghĩa vụ tài chính sẽ làm giảm khả năng của các món nợ của chính phủ và cản trở nỗ lực thu thập của đơn vị và làm giảm khả năng chuyển đổi các nguồn lực này thành tiền mặt nhằm thanh toán các nghĩa vụ pháp lý này. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản của các vấn đề thanh toán và khả năng thanh tốn, mà có thể trở thành cuộc khủng hoảng tài chính tồn diện.
Môi trường hoạt động
Đơn vị HCSN hiện nay khá đa dạng về lĩnh vực hoạt động khác nhau như lĩnh vực y tế, giáo dục, phát thanh truyền hình, an ninh, quốc phòng, thể dục thể thao, văn hóa thơng tin, sự nghiệp kinh tế... Mỗi lĩnh vực có tính chất, đặc điểm chuyên mơn, nghiệp vụ khác nhau, có nhiều nghiệp vụ và tên gọi của các đối tượng kế toán khác nhau trong khi đó chế độ kế tốn chỉ quy định chung cho tất cả các lĩnh vực nên gây khó khăn cho kế tốn ghi chép và cả q trình tổng hợp cho cả quốc gia. Ngoài ra một số đơn vị được phép tiến hành tổ chức hoạt động SXKD, trong khi đó hoạt động SXKD lại mang tính đa dạng với nhiều ngành nghề thuộc nhiều lĩnh vực hoạt động bao gồm: sản xuất, thương mại, dịch vụ.. do dó rất khó khăn trong việc báo cáo, cũng như gây khó khăn cho Bộ Tài Chính trong việc xây dựng và ban hành những quy định về việc lập hệ thống BCTC cho các đơn vị HCSN. Bên cạnh đó mỗi lĩnh vực lại có các văn bản pháp lý dành riêng cho lĩnh vực đó có thể dẫn sự không nhất quán trong việc hướng dẫn và thực hiện các văn bản pháp lý về kế tốn trong đơn vị HCSN nói chung.
Ngồi ra đơn vị HCSN cịn có nhiều cấp độ quy mơ khác nhau tùy theo tình hình hoạt động của mỗi vùng miền: có đơn vị thì quy mơ hoạt động q nhỏ, đơn giản, cịn có đơn vị qui mơ hoạt động lại q nhiều và phức tạp với nhiều hoạt động khác nhau. Do đó khó khăn trong việc xác định dự tốn ngân sách cho từng đơn vị, từng lĩnh vực hoạt động, khó có thể tạo ra sự cơng bằng trong từng lĩnh vực và vùng miền. Hơn nữa cấp độ quy mơ hoạt động khác nhau rất khó để có thể có những quy định về BCTC chung, bởi lẽ những đơn vị quy mơ nhỏ nghiệp vụ phát sinh ít việc lập quá nhiều báo cáo trở nên không cần thiết và tốn nhiêu thời gian, trong khi đó
các đơn vị có quy mơ lớn nghiệp vụ phát sinh nhiều thì hệ thống BCTC lại khơng đảm bảo cho việc cung cấp đầy đủ các thông tin cần thiết cho người sử dụng. Hơn nữa mỗi đơn vị có nhiều cấp độ quản lý khác nhau nên nhu cầu về BCTC của các đơn vị quản lý cũng khác nhau ở các cấp của Chính phủ.
Bên cạnh đó hiện nay cịn tồn tại nhiều phương pháp quản lý tài chính khác nhau: như 1) phương pháp thu đủ, chi đủ áp dụng cho các đơn vị khơng có nguồn thu hoặc nguồn thu còn nhỏ; 2) phương pháp thu, chi chênh lệch thì áp dụng cho các đơn vị có nguồn thu phát sinh thường xuyên, lớn và ổn định; 3) phương pháp quản lý theo định mức thì được áp dụng cho các đơn vị với mục đích quản lý về vấn đề chi tiêu, tăng cường quản lý ngân sách ở đơn vị dự toán; và 4) phương pháp