1.2. Thực trạng, bất cập và giải pháp
1.2.2.2. Bất cập đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết,
Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”17. Tuy nhiên, cụm từ “vấn đề được luật giao” chưa rõ ràng đã gây khó khăn cho địa phương khi áp dụng thực hiện. Cụ thể là HĐND cấp huyện khi ban hành Nghị quyết về kinh tế - xã hội hằng năm của huyện rất khó khi xác định đó là loại văn bản quy phạm hay khơng phải quy phạm.
Chính quy định chưa rõ ràng này đã làm khó khăn cho HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã. Vì thực tế luật không thể giao loại công việc nào HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nếu khơng giao như thế thì HĐND khơng thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó theo quy định chung thì HĐND cấp huyện, cấp xã được ban hành nghị quyết và Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã được ban hành quyết định loại quy phạm pháp luật. Như thế Điều 30 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật gây rất khó khăn cho HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã.
Thực tế rất nhiều địa phương đã khó khăn, khơng chỉ ở cấp huyện, cấp xã, mà đến cả cấp tỉnh cũng rất khó khăn, từ đó có nhiều địa phương đã có văn bản gửi Bộ Tư pháp yêu cầu làm rõ. Cụ thể là Sở Tư pháp tỉnh Bình Dương và Tây Ninh có văn
17
bản đề nghị Bộ Tư pháp cho biết thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện, cấp xã; “vấn đề được luật giao” được hiểu như thế nào và việc xác định một số văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay khơng? Ví dụ: quyết định quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện; nghị quyết về kinh tế - xã hội của HĐND huyện được ban hành theo quy định của văn bản cơ quan nhà nước cấp trên. Bộ Tư pháp đã trả lời:
“Điều 30 của Luật năm 2015 quy định: HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao. Như vậy, kể từ ngày Luật năm 2015 có hiệu lực (ngày 01 tháng 7 năm 2016), HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi được giao trong luật, không phải trong các loại văn bản khác. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện, cấp xã được ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực để cụ thể hóa các quy định của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên như: nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thơng tư của các bộ thì tiếp tục có hiệu lực thi hành cho đến khi có văn bản thay thế hoặc bãi bỏ”.18
Về xác định hình thức của một số văn bản cụ thể do HĐND, UBND cấp huyện ban hành, Bộ Tư pháp trả lời:
- Đối với quyết định quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, Bộ Tư pháp cho rằng đây là văn bản quy phạm pháp luật vì quyết định của UBND cấp huyện quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng có liên quan (khơng chỉ riêng trong nội bộ phịng), có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật.
- “Đối với nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội của cấp huyện: để xác định
nghị quyết này có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay khơng thì cần phải đối chiếu nội dung cụ thể của nghị quyết với khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật”19
.
Bản thân tác giả nhận thấy, Bộ Tư pháp cũng chưa khẳng định nghị quyết của HĐND cấp huyện về kinh tế - xã hội có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay
18 Theo Công văn số 4218/BTP-VĐCXDPL ngày 28/11/2016 của Bộ Tư pháp
19
khơng, nếu muốn biết thì phải đối chiếu nội dung nghị quyết với các khái niệm về quy phạm và văn bản quy phạm pháp luật. Thế nhưng, ở địa phương cơ quan chuyên môn cấp tỉnh hướng dẫn cấp huyện cụ thể như sau:
Tại Điều 30, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định “HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết; UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao. Tại điểm a, khoản 2, Điều 26 và Điều 54 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “Thơng qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt”.
Đối chiếu với quy định tại Điều 2, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về VBQPPL và khoản 1, điều 3, Luật ban hành VBQPPL năm 2015, giải thích từ ngữ về quy phạm pháp luật thì HĐND cấp huyện ban hành Nghị quyết về thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của huyện, thành phố phải trình UBND tỉnh phê duyệt. “Như vậy, nghị quyết này sẽ khơng có đầy đủ yếu tố của một văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 2 và khoản 1, Điều 3 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Do đó, HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết này với hình thức văn bản hành chính (khơng phải là văn bản quy phạm pháp luật) sẽ phù hợp và đúng quy định của pháp luật”20
.
Bản thân tác giả nhận thấy, Luật ban hành VBQPPL quy định phần nghị quyết về kinh tế - xã hội của HĐND cấp huyện còn chưa rõ ràng, đặc biệt là cụm từ “vấn
đề được luật giao”; cũng chính cụm từ này mà Bộ Tư pháp trả lời phân hai, không
khẳng định nghị quyết về kinh tế - xã hội hằng năm của HĐND cấp huyện là VBQPPL hay khơng phải là VBQPPL. Từ đó, tại địa phương cũng rất khó khăn, Sở chun mơn của tỉnh cũng có văn bản phân tích khá kỹ, lập luận chặt chẽ và đi đến khẳng định nghị quyết về kinh tế - xã hội mà hằng năm HĐND huyện ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả nhận thấy, đây là Luật do Quốc hội ban hành nhưng địa phương gặp khó khăn trong áp dụng, Sở chun mơn thì cho là văn bản hành chính thơng thường, Bộ Tư pháp thì khơng khẳng định là quy phạm pháp luật hay hành chính thơng thường. Nhƣ thế điều luật này cần nên xem
xét lại.
20