2.2 Cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai
2.2.3 Phương pháp, quy trình kỹ thuật quy hoạch sử dụng đất
Giai đoạn trước năm 1980, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ tập trung vào điều kiện tự nhiên là chủ yếu, việc bố trí sử dụng đất đai và quản lý tài nguyên đất đai dựa vào điều kiện tự nhiên như đặc tính đất và nước mà chưa xem xét đến tính tổng thể và mối liên kết giữa các yếu tố trong hệ thống sử dụng đất đai (Davidson, 1980) .
Từ những năm 1980, hệ thống hỗ trợ ra quyết định bắt đầu được nghiên cứu và ngày càng áp dụng phổ biến. Phương pháp phổ biến được áp dụng trong hệ hỗ trợ ra quyết định là phương pháp đánh giá đa mục tiêu MCE - Multi Critera Evaluation. Phương pháp MCE giúp lựa chọn phương án khả thi theo nhiều tiêu chí so sánh khác nhau và từ đó có thể làm giảm nhẹ các mâu thuẫn về mục tiêu và định hướng phát triển (Voogd, 1983) .
Đến cuối thập kỷ 1990, với sự phát triển của hệ thống thông tin địa lý GIS - Geographic Information System, quá trình quy hoạch được phát triển, phân tích trên nền tảng khơng gian được xây dựng. Việc ứng dụng hệ thống thông tin địa lý để đánh giá thích nghi đất đai cho một số cây trồng và lựa chọn tối ưu trên mỗi đơn vị đất đai (Yialouris et al., 1997) .
Phương pháp đánh giá đa mục tiêu MCE chỉ có thể áp dụng được khi số lượng các đơn vị đất đai có giới hạn. Việc tích hợp phương pháp đánh giá đa mục tiêu MCE với hệ thống thông tin GIS đã khắc phục được hạn chế này, đồng thời hỗ trợ thêm nhiều cơng cụ hữu ích trong việc xử lý bản đồ đơn vị đất đai, đánh giá thích nghi đất đai, cũng như hỗ trợ cho việc ra quyết định lựa chọn phương án sử dụng đất (Mendoza G A, 1997) .
Năm 1993, FAO đưa ra phương pháp quy hoạch sử dụng đất của FAO, phương pháp này được sử dụng rộng rãi nhất cho đến nay. Ngoài đánh giá về điều kiện tự nhiên, FAO bổ sung thêm cách đánh giá các vấn đề phân tích kinh tế xã hội, cũng như định hướng phát triển kết hợp với tiềm năng đất đai. FAO đã đề xuất 10 bước quy hoạch (1. Thiết lập mục tiêu và các tư liệu liên quan; 2. Tổ chức cơng việc; 3. Phân
tích các vấn đề; 4. Xác định cơ hội cho sự thay đổi; 5. Đánh giá thích nghi đất đai; 6. đánh giá khả năng lựa chọn, phân tích kinh tế - xã hội - mơi trường; 7. Lọc ra những lựa chọn tốt nhất; 8. Chuẩn bị quy hoạch sử dụng đất đai; 9. Thực hiện quy hoạch; 10. Theo dõi và xem xét chỉnh sửa quy hoạch). Nội dung chính của phương pháp này đưa ra các phương án sử dụng đất đai dựa trên cơ sở đánh giá thích nghi đất đai từ bước 5 đến bước 7. Đến nay, quy trình quy hoạch sử dụng đất của FAO đã được ứng dụng và phát triển theo nhiều hướng tiếp cận khác nhau. Nhìn chung có hai hướng tiếp cận chính là tiếp cận từ trên xuống (top-down) nghĩa là đi từ kế hoạch phát triển quốc gia - kế hoạch sử dụng đất quốc gia > nhu cầu kế hoạch phát triển của tỉnh - kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh > nhu cầu địa phương - kế hoạch sử dụng đất của địa phương và theo chiều ngược lại từ dưới lên (bottom-up) có sự tham gia của cộng đồng, người trực tiếp sử dụng đất đai. Ở cách tiếp cận từ dưới lên, quy hoạch sử dụng đất đai phải xem xét mối quan hệ ràng buộc giữa các chủ thể sử dụng đất đai với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội - môi trường. Quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia của cộng đồng PLUP - People participation in land use planning được thế giới công nhận như là một công cụ quan trọng để đạt được sự quản lý bền vững nguồn tài nguyên bởi cộng đồng địa phương. Theo FAO (1999), định nghĩa quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia là một quy trình hệ thống và lập lại, được thực hiện để tạo ra một môi trường thuận lợi cho sự phát triển bền vững nguồn tài nguyên đất đai, đáp ứng nhu cầu của người dân. Đánh giá được những khả năng và hạn chế của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, thể chế và pháp lý liên quan với sử dụng tối ưu và bền vững nguồn tài nguyên đất đai; giúp cho người dân quyết định cách thức phân bổ tài nguyên. Phương pháp PLUP tập trung vào tìm hiểu khả năng và nhu cầu của người sử dụng đất ở địa phương. Phương pháp này được đưa ra trên giả thuyết là việc quản lý nguồn tài nguyên bền vững chỉ có thể đạt được nếu nguồn tài nguyên đó được quản lý bởi chính người dân địa phương. Nguyên tắc này đặt ra cách tiếp cận quy hoạch mạnh từ dưới lên. Trong phương pháp này, người dân ở vùng quy hoạch được lựa chọn tham gia thảo luận về những đặc trưng của đất đai, về các hạn chế trong kinh tế - xã hội và các ưu tiên của họ trong việc sử dụng đất. Mục đích của PLUP là xác định một khung sử dụng đất bền vững, đạt được sự chấp nhận của cộng đồng, thân thiện với mơi trường, mong muốn chính trị và hiệu quả kinh tế. Mục đích này được theo đuổi bởi sự hỗ trợ các bên liên quan tại địa phương, sử dụng nguồn lực hiện có tại địa phương, tăng cường năng lực quản lý nguồn tài nguyên trong phát triển bền vững (Christ, 1999) . Quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia của người dân thực hiện theo các bước liên tục, có thể bắt đầu bằng bốn câu hỏi: (i) Hiện trạng sử dụng đất của vùng quy hoạch là gì? (ii) Có cần thiết phải thay đổi khơng, nếu cần thì phải thay đổi gì? (iii) Các thay đổi có thể được thực hiện như thế nào và lựa chọn tốt nhất là gì? (iv) Thực hiện sự thay đổi như thế nào, khi nào và ai sẽ thực hiện? Phương pháp đánh giá nhanh nơng thơn có sự tham gia PRA -
Paricipatory Rural Appraisal được sử dụng làm công cụ đắc lực trong quy hoạch có sự tham gia.
Đến năm 2000, FAO bổ sung thêm khái niệm và các tiêu chí cụ thể về phát triển bền vững vào trong quy hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên, hạn chế của phương pháp quy hoạch sử dụng đất theo FAO là thiếu công cụ hỗ trợ để ra quyết định trong việc chọn lựa giữa các kiểu sử dụng đất đai. Đặc biệt, khi chọn lựa phải dựa trên nhiều tiêu chí khơng cùng đơn vị đo lường, cũng như phải đáp ứng nhiều mục tiêu khác nhau. Do đó, phương pháp quy hoạch sử dụng đất theo FAO kết hợp với kỹ thuật đánh giá đa mục tiêu MCE được áp dụng. Trong việc áp dụng này, các kiểu sử dụng đất được đánh giá thích nghi theo phương pháp của FAO và được lựa chọn bố trí vào các bản đồ phương án quy hoạch theo cách tính điểm số và gia trọng về kinh tế - xã hội - mơi trường theo phương pháp đa tiêu chí MCE (Nguyễn Hiếu Trung, 2006) . Phương pháp FAO-MCE giúp phân tích các các kịch bản khác nhau hỗ trợ người ra quyết định so sánh các tiềm năng qua đó có thể đạt được các mục tiêu phát triển của địa phương đã đề ra. Tuy nhiên, theo Nguyễn Hiếu Trung (2006), thì kết quả của phương pháp FAO-MCE chỉ là bố trí sử dụng đất đai mà khơng chỉ ra được sự mâu thuẫn giữa các khu vực. Các bước thực hiện phương pháp FAO-MCE được Nguyễn Hiếu Trung đề xuất: (i) Đánh giá đất đai tự nhiên (đối chiếu giữa yêu cầu của kiểu sử dụng đất đai với chất lượng đất đai của đơn vị bản đồ đất đai, từ đó xác định mức độ thích nghi của kiểu sử dụng đất đai đó trong đơn vị đất đai đang xem xét. Quy trình này thực hiện theo FAO, 1976) ; (ii) Đánh giá kinh tế - xã hội (bao gồm các tiêu chí về tổng thu nhập, chi phí đầu tư, chí phí khác có liên quan, tổng chi phí, tỉ suất lợi nhuận/chi phí, ngày cơng lao động, khả năng tiếp cận, rủi ro tài chính…); (iii) Đánh giá mơi trường (tác động của kiểu sử dụng đất đối với môi trường xung quanh. Mức độ tác động mơi trường của mỗi tiêu chí có thể xác định thơng qua phỏng vấn nông dân, ý kiến chuyên gia và các tài liệu nghiên cứu. Chất lượng mơi trường có thể tính tốn giá trị định lượng của các tiêu chí. Giá trị của các tiêu chí mơi trường được gọi là điểm số tác động mơi trường); (iv) Chuẩn hóa số liệu (việc chuẩn hóa được thực hiện bằng cách chuyển đổi các giá trị của tiêu chí thành điểm số); (v) Tính tốn tổng điểm số thích nghi của từng phương án (điểm số của các kiểu sử dụng đất trên mỗi đơn vị đất đai ở các mục tiêu quy hoạch được xác định bằng cơng thức tính tốn kết hợp trọng số tuyến tính WLC - Weighted Liner Combination (Beinat and Nijkamp, 1998) ); (vi) Phân tích kịch bản (chọn ra phương án sử dụng đất, chọn lọc kiểu sử dụng đất thích hợp nhất cho một đơn vị đất đai. Trong đó, kiểu sử dụng đất được chọn là kiểu sử dụng đất có tổng điểm số thích nghi lớn nhất. Sự lựa chọn này rất phụ thuộc vào mức độ ưu tiên, trọng số W mà nhà quy hoạch gán vào)
Một trong những phương pháp cũng đang được áp dụng phổ biến hiện nay là phương pháp quy hoạch sử dụng tối ưu đất đai LUPAS - Land Use Planning and
Analysis System, đây là một hệ thống hỗ trợ ra quyết định dựa trên phương pháp quy hoạch tuyến tính đa mục tiêu IMGLP - Interactive Multiple Goal Linear Programming. Với phương pháp này, cho phép so sánh các kết quả sử dụng đất theo các kịch bản sử dụng đất đai theo các mục tiêu và các ràng buộc được đưa ra. Việc ứng dụng các mơ hình tốn trong cơng tác tổng hợp và phân tích số liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ngày càng được sử dụng nhiều hiện nay. Theo Bùi Thế Tâm va Bùi Minh Trí (1996) , mỗi phương án x* D được gán cho hàm mục tiêu f(x) để hàm này đạt cực đại f(x)max hay cực tiểu f(x)min được gọi là phương án tối ưu. Khi đó giá trị f(x*) được gọi là giá trị tối ưu của bài tốn. Căn cứ vào các tính chất của thành phần bài toán và đối tượng nghiên cứu, bài tốn tối ưu có các dạng sau: Quy hoạch tuyến tính (khi hàm mục tiêu f(x) là tuyến tính); Quy hoạch phi tuyến (khi hàm f(x) là phi tuyến hoặc có ít nhất một ràng buộc gi(x) là phi tuyến hoặc cả hai); Quy hoạch rời rạc (khi miền ràng buộc D là rời rạc); Quy hoạch đa mục tiêu (khi trên cùng một miền ràng buộc xét đồng thời nhiều hàm mục tiêu f(x) khác nhau); Quy hoạch tham số (khi các hệ số trong hàm mục tiêu và hàm ràng buộc (hệ số đầu vào) phụ thuộc vào tham số); Quy hoạch ngẫu nhiên (khi hệ số đầu vào là các biến ngẫu nhiên tuân theo một quy luật phân bố xác suất nhất định); Quy hoạch mờ (khi các hệ số đầu vào có phân bố mờ, tức là khi giá trị của các hệ số được đánh giá theo chủ quan thông qua kinh nghiệm và số liệu thống kê); Quy hoạch động (khi đối tượng xét là các q trình có nhiều giai đoạn, hay các q trình phát triển theo thời gian)… Trong bài toán tối ưu đa mục tiêu, các mục tiêu thường cạnh tranh với nhau, tức là việc làm tốt hơn mục tiêu này thường dẫn tới việc làm xấu đi một số mục tiêu khác. Nhiệm vụ của mơ hình tuyến tính đa mục tiêu là: (i) xác định các phương án sử dụng đất đối với mỗi kịch bản bằng cách tối ưu các mục tiêu đã đề ra trong điều kiện có một số ràng buộc về tự nhiên, kinh tế - xã hội - mơi trường; (ii) xác định và phân tích các mâu thuẫn trong các mục tiêu sử dụng đất và nguồn tài nguyên đất đai; (iii) xác định các ảnh hưởng của các chính sách của chính phủ; (iv) phân tích các rủi ro có thể có của các phương án sử dụng đất; (v) phân tích về phân bố khơng gian và thời gian của các nguồn lực đối với các kiểu sử dụng đất. Các mục tiêu phát triển của chính quyền hay người dân được chuyển đổi vào các hàm mục tiêu. Các ràng buộc được xác định dựa trên khả năng của các nguồn lực có sẵn như lao động, vốn. Ràng buộc về mục tiêu sản xuất được ràng buộc dựa trên các mục tiêu phát triển như sản lượng lúa thấp nhất để đảm bảo an ninh lương thực (Hoanh et al., 2000) . Theo Nguyễn Hiếu Trung (2006), có ba khó khăn khi áp dụng LUPAS: (i) việc ước lượng các giá trị đầu vào - đầu ra có thể kém chính xác dẫn đến kết quả mơ hình kém chính xác (Tawang et al., 2000). Do ước tính đầu vào - đầu ra dựa trên thơng tin thứ cấp, độ chính xác có thể giảm đi trong trường hợp có các diễn biến bất ngờ như sự thay đổi về nhu cầu nguồn tài nguyên từ các ngành khác (ví dụ như thay đổi chính sách hoặc biến động về sinh thái) (Ismail et al., 2000) . (ii) Phương pháp này đòi hỏi khơng những phải có kỹ năng lập mơ hình mà cịn phải có kiến thức để xác định và
phản ánh đúng đắn các vấn đề vào trong mơ hình (Tawang et al., 2000). Việc chọn lựa kịch bản một cách phù hợp cho phân tích, xác định đúng các ràng buộc, cũng như chọn các mục tiêu giới hạn phù hợp sẽ giúp cho việc trả lời các câu hỏi trong quy hoạch được đúng đắn hơn. (iii) Phương pháp này vẫn theo hướng tiếp cận từ trên xuống thông qua việc tham vấn các bên liên quan để xác định được các giới hạn và mục tiêu. Do đó, phương pháp này có thể khơng thể hiện được một cách rõ ràng các mâu thuẫn tiềm tàng và nếu không được xem xét kỹ sẽ dẫn đến quy hoạch bị phá vỡ khi thực hiện (Lai et al., 2000).
Trong hai thập kỷ qua, nhiều tổ chức quốc tế đã tiến hành nghiên cứu phát triển các chiến lược, phương pháp và công cụ để tiến hành công tác quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia của người dân. FAO (Food and Agriculture Organization - Tổ chức nông lương thế giới) và GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH) là hai tổ chức đã có những đóng góp to lớn cho cơng tác này thơng qua kinh nghiệm thực hiện dự án ở các nước đang phát triển như Philippines, Thailand, Cambodia, và một số nước khác. Tuy nhiên phương pháp luận này chỉ mới được chính thức thâm nhập vào nước ta thông qua dự án hợp tác giữa Việt Nam và Đức, cụ thể là, dự án Phát triển Lâm Nghiệp Xã Hội Sông Đà bắt đầu năm 1995. Kết quả của dự án đã chứng minh rằng đây là một phương pháp luận phù hợp cho công tác quy hoạch sử dụng đất đai, đặt biệt cho quy hoạch sử dụng đất đai ở cấp vi mô (Võ Văn Việt, 2008) .Về phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất: Luật Đất đai 2013 đã ghi nhận về phương pháp tham vấn cộng đồng trong quá trình lập quy hoạch. Đây là điểm tiến bộ trong quá trình phát triển của pháp luật quy hoạch sử dụng đất, bởi sự thực hiện quy hoạch theo đạo lý kéo theo sự lựa chọn chính trị có cân nhắc kĩ địi hỏi sự cố gắng lớn, sự cương quyết và sự ủng hộ dựa rộng rãi vào cộng đồng. Lấy ý kiến đóng góp của cộng đồng trong quá trình làm quy hoạch sử dụng đất sẽ giúp quy quy hoạch sử dụng đất mang tính khả thi, đảm bảo được quyền bình đẳng của cơng dân trong quan hệ pháp luật đất đai, đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân. Phương pháp tham vấn cộng đồng hiện nay được xem là một xu thế, một giải pháp cho rất nhiều vấn đề xã hội, đặc biệt trong các lĩnh vực bảo vệ các nguồn tài nguyên rừng, tài nguyên nước, tài nguyên đất, trong lĩnh vực quy hoạch đất việc lấy ý kiến cộng đồng đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng và có hiệu quả, trong quy hoạch sử dụng đất các nước phát triển coi trọng vị trí của “cộng đồng”. Phương pháp tham vấn cộng đồng thực sự có hiệu quả trong cơng tác xây dựng và thực hiện quy hoạch, Chính phủ cũng như các cơ quan chuyên trách cần sớm ban hanh những hướng dẫn chi tiết và chú ý đến việc bảo đảm thực thi pháp luật, tránh hiện tượng quy định mang tính hình thức.