Chương 4 : KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
4.3 Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy hoạch
4.3.3 Một số vấn đề bất cập trong công tác quản lý nhà nước về quy hoạch
92/2006/NĐ-CP ngày 7/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội và Nghị định 04/2008/NĐ-CP về sửa đổi bổ sung một số điều Nghị định 92/2006/NĐ-CP, thông tư số 05/2013/TT-BKHĐT ngày 31/10/2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh và công bố quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; quy hoạch ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu . Đối với quy hoạch xây dựng được điều chỉnh bởi Luật Xây dựng 2014 và Nghị định số 44/2015/NĐ-CP ngày 06/5/2015 quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng. Đối với quy hoạch đô thị được điều chỉnh bởi Luật quy hoạch đô thị 2009, Luật quy hoạch đô thị 2020 và Nghị định số 37/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 quy định về lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị. Đối với quy hoạch phát triển nông thôn được điều chỉnh bởi Luật Xây dựng 2014, Nghị định số 44/2015/NĐ-CP ngày 06/5/2015 quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng, Quyết định 1349/QĐ-BNN-KH ngày 18/6/2014 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn quy định về quản lý quy hoạch ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, thông tư liên tịch số 13/2011/TTLT-BXD-BNNPTNT-BTN&MT quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới.
4.3.3 Một số vấn đề bất cập trong công tác quản lý nhà nước về quyhoạch hoạch
Thời gian qua, công tác lập quy hoạch đã được các ngành, các địa phương rất quan tâm, đặc biệt là quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển nông thôn, quy hoạch xây dựng đơ thị. Q trình quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất đai và các loại hình quy hoạch khác (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch phát triển nơng thơn, quy hoạch ngành) cịn nhiều bất cập so với yêu cầu phát triển, đơn cử như:
Một là các tỉnh thành trên cả nước đều có quy hoạch chung, nhưng quy
hoạch chậm hơn so với yêu cầu đặt ra. Có những nơi phát triển rồi mới xong quy hoạch, quy hoạch phải cập nhật hiện trạng đã có. Quy hoạch chung là cơ sở tổng thể, có tính định hướng cho sự phát triển. Cịn để phát triển bền vững phải có quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết. Nhưng thời gian qua, chủ yếu phát triển trên cơ sở quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết, thiếu quy
hoạch phân khu. Do thiếu quy hoạch phân khu, nên các đơ thị phát triển có tính chất chia cắt, riêng rẽ, vấn đề kết nối hạ tầng giữa các khu dự án là rất khó khăn (nhất là vùng giáp ranh dự án nảy sinh vấn đề “sinh cạnh” giữa các chủ đầu tư trong thực hiện hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội). Thêm vào đó thiếu sự gắn kết giữa hạ tầng khu và hạ tầng của vùng, bài toán về “liên kết vùng” bị “đứt gãy” nên chất lượng quy hoạch bị ảnh hưởng.
Minh chứng cho điều này, Quy hoạch chung xây dựng thành phố Cần Thơ đến năm 2030, tầm nhìn đến 2050 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định 1515/QĐ-TTg ngày 28/8/2013. Nhưng mãi đến cuối năm 2020 và những tháng đầu năm 2021 quy hoạch phân khu các quận huyện của thành phố mới được phê duyệt (Quy hoạch phân khu Ninh kiều được phê duyệt ngày 08/12/2020 theo Quyết định 2813/QĐ-UBND; Quy hoạch phân khu Bình Thủy được phê duyệt ngày 19/01/2021 theo Quyết định số 124/QĐ- UBND; Quy hoạch phân khu Cái Răng được phê duyệt ngày 23/6/2020 theo Quyết định số 1237/QĐ-UBND; Quy hoạch phân khu Thốt Nốt được phê duyệt ngày 21/7/2020 theo Quyết định số 1452/QĐ-UBND).
Theo Luật Quy hoạch năm 2017 có hiệu lực từ ngày 01/01/2019 hệ thống quy hoạch gồm: (i) quy hoạch cấp quốc gia, (ii) quy hoạch vùng, (iii) quy hoạch tỉnh, (iv) quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, (v) Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn. Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch được quy định tại điều 6 Luật quy hoạch như sau: Quy hoạch tổng thể quốc gia là cơ sở để lập quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn trên cả nước. Quy hoạch ngành quốc gia phải phù hợp với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn phải phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh. Nghiên cứu xây dựng sơ đồ mối quan hệ giữa các loại hình quy hoạch như sau:
Hình 4.19 Sơ đồ mối quan hệ giữa các loại hình quy hoạch
Qua hình 4.19 có thể thấy quy hoạch vùng là bước trung gian giữa quy hoạch tỉnh và quy hoạch cấp quốc gia, theo đó để có quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh cần có bước trung gian quy hoạch sử dụng đất vùng. Tuy nhiên hiện nay các tỉnh thành vẫn chủ yếu dựa vào quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và chỉ tiêu phân bổ sử dụng đất quốc gia cho các tỉnh thành. Đến nay, chính phủ chỉ mới phê duyệt nhiệm vụ lập Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021- 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (theo Nghị quyết số 143/NQ-CP ngày 04/10/2020) và phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 1163/QĐ- TTg ngày 31/7/2020). Bộ Kế hoạch và Đầu tư được giao chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, các địa phương liên quan tổ chức lập Quy hoạch vùng Đồng bằng sông Cửu Long thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050. Khi quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh thành thực hiện trước quy hoạch sử dụng đất vùng và quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia sẽ phải điều chỉnh cho phù hợp.
Hai là việc điều chỉnh quy hoạch là cần thiết, tuy nhiên điều chỉnh quy
hoạch chi tiết rất dễ thực hiện khi mà phân cấp quản lý nhiều cho địa phương, có tình trạng điều chỉnh quy hoạch khơng vì u cầu khách quan mà do yêu
cầu của nhà đầu tư, gây bức xúc của dư luận, ảnh hưởng phát triển bền vững, thậm chí phá vỡ quy hoạch. Nhiều địa phương chưa quan tâm đúng mức đến các thiết kế đô thị để quản lý kiến trúc cảnh quan phù hợp với mục tiêu phát triển của mỗi đơ thị dẫn đến tình trạng dự án thực hiện xong, cảnh quan đô thị được cải thiện nhưng mau xuống cấp hoặc khơng phù hợp theo mục đích ban đầu. Nguyên nhân sâu xa của vấn đề chính là năng lực của chủ đầu tư và nhà thầu thi cơng khơng đảm bảo, tình trạng “cị thầu, cị dự án” đấu thầu xong nhà thầu chính khơng thực hiện mà giao lại cho thầu phụ với khối lượng công việc lớn, nhà thầu phụ không khả năng thực hiện với khối lượng cơng việc lớn mà kinh phí đã bị bớt xuống dẫn đến việc phải xin điều chỉnh thiết kế.
Minh chứng cho điều này, dự án Hồ Bún Xáng (hẻm 51) thuộc 3 phường Hưng Lợi, Xuân Khánh, An Khánh, quận Ninh Kiều, thành phố Cần Thơ thuộc dự án Nâng cấp đô thị vùng Đồng bằng sông Cửu Long, sử dụng nguồn vốn tín dụng ưu đãi của Ngân hàng Thế giới. Cơng trình được xây dựng để cải thiện vệ sinh mơi trường, tăng lưu lượng dự trữ nước và góp phần cho cơng tác chống ngập trung tâm thành phố. Quy mô dự án có diện tích hơn 18ha với tổng vốn đầu tư hơn 222 tỷ đồng thời gian thực hiện là 22 tháng (khởi công tháng 6/2016). Chủ đầu tư là Ban quản lý dự án ODA thành phố Cần Thơ, chủ thầu thi công là liên danh Công ty cổ phần Tập đồn Đầu tư xây dựng Cường Thịnh Thi, Cơng ty TNHH Xây dựng Thương mại Thiên Tân và Công ty TNHH Xây dựng và Thương mại Thành Trung. Sau khi trúng thầu và cơng trình được khởi cơng, các liên danh nhà thầu chính đã ký hợp đồng thuê lại các công ty xây dựng ở địa phương và khu vực ĐBSCL làm nhà thầu phụ, trong đó có Cty TNHH MTV Xây Dựng Thiệu Hùng (Cà Mau), Cty TNHH Đức Thành (Cần Thơ)…, dự án chia thành 06 gói thầu phụ, sau 20 tháng thi công chỉ đạt tiến độ 36%. Dự án đã phải điều chỉnh thiết kế để các nhà thầu phụ đẩy nhanh tiến độ hoàn thành dự án. Khi dự án hồn thành thì cơng trình “chống ngập” trở thành cơng trình ngập lụt mỗi khi triều cường.
Vấn đề điều chỉnh quy hoạch là cần thiết, do chất lượng quy hoạch thấp, nhưng nhiều khi điều chỉnh khơng vì u cầu khách quan mà do yêu cầu của nhà đầu tư, gây bức xúc của dư luận, ảnh hưởng phát triển bền vững. Công tác quản lý thực hiện quy hoạch nhiều bất cập, thiếu sự kiểm soát thống nhất từ Trung ương, phân cấp quá nhiều cho địa phương. Do đó, các dự án phát triển đô thị tự phát, phong trào, việc tăng cường kiểm tra kiểm soát chưa được quan tâm, thiếu những cơ quan quản lý thống nhất, vai trò nhạc trưởng kết nối dự án còn thiếu. Hiện nay, phát triển đơ thị theo quy hoạch, nhưng cũng chưa hồn toàn thực hiện đúng theo quy hoạch, phát triển thiếu kế hoạch, cứ có đất là phát triển, khơng căn cứ vào việc tăng dân số tự nhiên và cơ học để có lộ trình
phát triển phù hợp, đảm bảo tiết kiệm tài nguyên, đặc biệt là tài nguyên đất đai và phù hợp nhu cầu, đảm bảo yêu cầu về nguồn lực. Vấn đề đặt ra địi hỏi phải hồn thiện cơ chế quản lý nhà nước về quy hoạch đảm bảo tiết kiệm nguồn lực, đặc biệt là đất đai đảm bảo môi trường tốt để đất đai sử dụng hiệu quả, ổn định lâu dài.
Ba là việc chuyển đổi diện tích đất trồng lúa sang mục đích sử dụng
khác. Nội dung này được quy định tại điều 58, điều 59 luật đất đai 2013 đồng thời cũng được quy định bởi điều 4, điều 5 nghị định 35/2015/NĐ/CP ngày 13/4/2015 của Chính phủ về quản lý sử dụng đất trồng lúa. Người sử dụng đất đăng ký chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa với Ủy ban nhân dân cấp xã. Trong thời gian 05 ngày làm việc, Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét bản đăng ký chuyển đổi hợp lệ và phù hợp với kế hoạch chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa Ủy ban nhân dân cấp xã có ý kiến “đồng ý cho chuyển đổi”, đóng dấu vào bản đăng ký, vào sổ theo dõi và gửi lại cho người sử dụng đất (khoản a điều 4a Nghị định 62/2019/NĐ/CP ngày 11/7/2019 của Chính phủ). Trong khi đó thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất thuộc về ủy ban nhân dân cấp huyện trở lên, ủy ban nhân dân xã chỉ cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn và khơng có thẩm quyền cho chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thẩm quyền giao đất, thu hồi đất. Thêm vào đó, khoản 3 điều 191 luật đất đai 2013 quy định hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa và điều 3 thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/1/2017 của Chính phủ về việc ủy ban nhân dân xã phường thị trấn xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nơng nghiệp đã gây trở ngại trong việc đăng ký quyền sở hữu, chuyển nhượng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất khi mà thực tế đất đất lúa vẫn hiện hữu manh mún trong đơ thị. Với những diện tích đất lúa nhỏ trong đơ thị thì khơng thể nào canh tác sản xuất đất lúa nhưng vẫn phải xác nhận trực tiếp sản xuất đất lúa. Đồng thời, căn cứ vào Điểm b Khoản 2 Điều 3 Thông tư 33/2017/TT-BTNMT, cá nhân không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội mới được coi là người trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Cán bộ, công chức là những người được hưởng lương thường xuyên nên không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho đất trồng lúa chỉ được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho các loại đất nông nghiệp khác như: đất trồng cây hàng năm khác, đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối…
Bốn là việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi
đất khi quy hoạch sử dụng đất cũ hết kỳ quy hoạch nhưng quy hoạch mới chưa lập xong và chưa được phê duyệt. Cụ thể theo Điều 1 Nghị quyết số 751/2019/UBTVQH14 ngày 16/8/2019 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích một số điều Luật Quy hoạch thì các quy hoạch theo quy định tại Luật Quy hoạch và các luật, pháp lệnh đã được sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến quy hoạch có thể lập đồng thời. Quy hoạch nào được lập, thẩm định xong trước thì được quyết định hoặc phê duyệt trước. Sau khi quy hoạch được quyết định hoặc phê duyệt, nếu có mâu thuẫn thì quy hoạch thấp hơn phải điều chỉnh theo quy hoạch cao hơn. Tuy nhiên, theo pháp luật về quy hoạch quy định, thời hạn lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch vùng khơng q 30 tháng tính từ ngày nhiệm vụ lập quy hoạch được phê duyệt và thời hạn lập quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh khơng q 24 tháng tính từ ngày nhiệm vụ lập quy hoạch được phê duyệt; trong thời gian vừa qua Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch tỉnh thời kỳ 2020 - 2030 cho một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, theo đó một số tỉnh sẽ phê duyệt xong cuối năm 2021 và một số tỉnh phê duyệt xong cuối năm 2022. Theo quy định tại Điều 52, Điều 63 Luật Đất đai căn cứ để thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là Kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch (đã sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 35, khoản 3 Điều 39, khoản 1 và khoản 3 Điều 40 Luật Đất đai năm 2013): kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, đối với kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phải phù hợp với phương án phân bổ, khoanh vùng đất đai trong quy hoạch tỉnh và căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là quy hoạch tỉnh, căn cứ lập kế hoạch sử dụng đất cấp huyện là kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Như vậy, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch tỉnh theo kế hoạch thì đến cuối năm 2021, năm 2022 mới được phê duyệt sẽ không đủ căn cứ để lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho các địa phương theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch (trong khi Kế hoạch sử dụng đất năm 2021 cấp huyện phê duyệt chậm nhất vào ngày 31 tháng 12 năm 2020).
Năm là thiếu tính đồng bộ và chưa có sự thống nhất giữa các văn bản