Chương 3 : PHÂN TÍCH KẾT QUẢ KHẢO SÁT
3.4 Đánh giá theo ROCCIPI
3.4.5 Quy trình (Process)
Tại phần 2.1.3 đã nêu hình thức GS của HĐND được thể hiện qua 02 hình thức đó là : “giám sát tại kỳ họp” và “giám sát giữa 02 kỳ họp”.
3.4.5.1 Quy trình GS tại kỳ họp:
Căn cứ theo PL thì chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, các báo cáo, đề án, tờ trình, dự thảo NQ mà UBND trình tại kỳ họp phải được gửi đến TT HĐND và các Ban của HĐND34 và các tài liệu kỳ họp phải được gửi đến đại biểu HĐND chậm nhất là 05 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp nên các Ban chỉ có 05 ngày để thực hiện họp thẩm tra các báo cáo, đề án, tờ trình, dự thảo nghị quyết mà UBND trình. Với khoảng thời gian như trên để thực hiện các hoạt động giám sát là không đủ. Đặc biệt là thời gian dành để nghiên cứu tỉ mỉ và thảo luận về ngân sách NN, các đề án phát triển của địa phương và các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn Quận. Thực tế hiện nay, dự toán ngân sách NN được HĐND Thành phố xem xét và quyết định vào tuần đầu tiên của tháng 12 hằng năm và sau đó 03 ngày được gửi cho HĐND và UBND cấp Quận. Phịng Tài Chính Kế hoạch cấp Quận sẽ có khoảng 03 ngày để tham mưu hồn chỉnh cho Thường trực UBND Quận việc dự toán phân bổ ngân sách để gửi các Ban để thẩm tra. Ban KTXH Quận phải hoàn thành việc thẩm tra, xem xét trước ngày 15 tháng 12 để hoàn thiện và gửi cho các đại biểu 10 ngày trước khi khai mạc phiên họp thảo luận về ngân sách. Như vậy, sẽ có khoảng từ 01 - 02 ngày làm việc cho Ban Kinh tế xã hội chủ trì việc thẩm tra, xem xét và điều này dường như không cho thấy tầm quan trọng của công việc này dẫn đến các hoạt động thẩm tra của các Ban HĐND về vấn đề này mang tính hình thức rất cao.
Bên cạnh đó, tuy các văn bản QPPL đã quy định về mặt thời gian, trình tự để thực hiện nhưng trên thực tế việc UBND gửi các báo cáo, đề án, tờ trình, dự thảo NQ chậm hơn rất nhiều so với quy định (chỉ gửi trước 2 - 3 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp) và khơng có văn bản quy phạm pháp luật nào để có thể thực hiện chế
34
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết 753/2005/NQ-UVBTVQH11 ngày 02/4/2005 về Quy chế
tài sự chậm trễ này nên dẫn đến việc thẩm tra của các Ban HĐND và việc nghiên cứu tài liệu phục vụ cho kỳ họp của các đại biểu HĐND thiếu phân tích sâu, độc lập và cùng với việc thiếu thơng tin (như đã phân tích phần 3.2.4) cũng được chỉ ra như một khiếm khuyết căn bản trong vai trò GS của HĐND.
Qua khảo sát đối với 33 đại biểu HĐND cấp Quận kết quả cho thấy 28 đại biểu (84,8%) không đồng ý rằng các tài liệu phục vụ kỳ họp đã được các cơ quan chức năng gửi đến các ĐB đúng theo quy định. Ngoài ra, kết quả qua 07 kỳ họp của HĐND Quận đã minh họa một số hệ lụy của khiếm khuyết này như khi phát biểu tranh luận, nhiều đại biểu chỉ để ý đến câu chữ thay vì tập trung vào chính sách và thường khơng có lập luận thuyết phục; có ít đại biểu phát biểu sâu và toàn diện về một hoặc một số lĩnh vực mà mình quan tâm, mức độ phản biện đối với các báo cáo chưa cao. Các phát biểu thường tập trung vào những nội dung có liên quan đến lợi ích của cơ quan, đơn vị, địa phương mình và nặng về kiến nghị mà cịn ít giải pháp tháo gỡ, đột phá, tâm lý ngại va chạm, né tránh trong phản biện các báo cáo cịn khá rõ.
Các đại biểu HĐND cũng có rất ít thời gian nghiên cứu các dự thảo về đề án phát triển địa phương, các dự án đầu tư,... trước phiên họp toàn thể. Theo khảo sát cho thấy có 26 đại biểu (78,8%) cho rằng quy định chỉ có thời gian 05 ngày để nghiên cứu toàn bộ các tài liệu của kỳ họp là khơng đủ.
3.4.5.2 Quy trình giám sát giữa hai kỳ họp :
Hoạt động GS “giữa hai kỳ họp” chủ yếu là hoạt động GS theo chuyên đề, phên giải trình hoặc tiếp xúc cử tri, trong đó GS theo chuyên đề là hình thức chủ yếu.
Theo quy định thì chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động GS chuyên đề sẽ bao gồm có 03 chủ thể cụ thể là: HĐND, TT HĐND và các Ban của HĐND35.
35
Qua xem xét sơ đồ về quy trình GS chuyên đề của 03 chủ thể trên đối chiếu với thực tiễn hiện nay vẫn cịn khó khăn và bất cập ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động giám sát, cụ thể như quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật chỉ quy định về mặt thời gian của các chủ thể GS nhưng không quy định thời gian đối với các chủ thể bị GS trong việc thực hiện các giải trình, báo cáo theo đề cương cho Đoàn GS dẫn đến việc khi Đồn bắt đầu tiến hành GS thì các đơn vị này mới gửi báo cáo, giải trình, điều này đã ảnh hưởng đến việc thành viên tham gia Đồn GS khơng có thời gian để nghiên cứu, chuẩn bị tài liệu nên khi có ý kiến tham gia phát biểu, chủ yếu là nhất trí, xi chiều theo báo cáo của đối tượng GS hoặc có trường hợp đặt vấn đề trao đổi khơng đúng trọng tâm gây khó chịu cho đối tượng giám sát,
Thơng báo nội dung, kế hoạch, đề cương báo cáo cho cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát
Bước 3 Xây dựng đề cương báo cáo để cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát báo cáo
Bước 2 Ban hành NQ (QĐ) thành lập Đồn giám sát Bước 1 Khơng q 15 ngày
Thơng báo chương trình và thành phần Đồn giám sát Bước 4 Không quá 10 ngày
Báo cáo kết quả giám sát Bước 6 Đoàn giám sát tiến hành làm việc với các cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát
Bước 5 Không quá 15 ngày đối
với giám sát của TT HĐND và không quá 10 ngày đối với giám sát của các Ban HĐND
Hình 3.3 QUY TRÌNH QUY TRÌNH
GIÁM SÁT CHUYÊN ĐỀ
thậm chí áp đặt ý chí chủ quan cá nhân gây tranh cãi trong chính nội bộ đồn giám sát. Qua khảo sát thực tế có 19,1% (17/89) ĐB đồng ý cho rằng các cơ quan bị GS cung cấp các tài liệu đúng thời gian quy định.
Nhóm các yếu tố chủ quan trong bộ tiêu chí ROCCIPI 3.4.6 Lợi ích (Interest)
Theo quy định PL hiện nay thì chức năng, quyền hạn của HĐND đã nâng lên thông qua việc đa dạng về hình thức như hoạt động GS, chất vấn, giải trình, xem xét để quyết định thơng qua hay khơng thơng qua các tờ trình, đề xuất của UBND. Tuy nhiên trên thực tiễn thẩm quyền này gặp phải một số hạn chế bởi vì chỉ có 10% đại biểu HĐND chuyên trách và tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm lớn dẫn đến hạn chế sự quan tâm chuyên sau các vấn đề cần quyết định.
Một yếu tố khác làm cản trở hiệu quả giám sát của HĐND là xung đột lợi ích tiềm tàng mà các ĐB làm việc trong cơ quan QLNN phải đối mặt. Hiện nay HĐND có tất cả 08 đại biểu làm việc trong cơ quan QLNN cấp Quận, chiếm đến 20% tổng số đại biểu; có 08 đại biểu HĐND làm việc trong chính quyền ở cấp Phường (chiếm 20%). Do đó, nhiều đại biểu giữ nhiều vai, nhiều chức vụ trong UBND, “đội nhiều mũ” nên các quyết định của họ tại các kỳ họp có thể hiện vai trị là người ĐB nhân dân hay không? Mặt khác xung đột lợi ích xuất hiện rõ ràng tại các phiên họp chất vấn vì hầu hết các ĐB này sẽ tập trung giải trình mang tính bảo vệ quan điểm của cơ quan hành pháp hơn là quan tâm đến mình cũng là đang làm nhiệm vụ của một ĐB do nhân dân tin tưởng bầu ra họ. Đối với các ĐB dưới quyền khi phát biểu tranh luận, chất vấn thường có xu hướng nghiêng về bên hành pháp và ít khi lên tiếng hay đặt câu hỏi chất vấn để tránh hậu quả xấu như trả thù hoặc thậm chí mất chức. Đây là những dấu hiệu cho thấy xung đột lợi ích cũng có thể xảy ra trong q trình thẩm tra hoặc có ý kiến thảo luận liên quan đến chính sách phát triển địa phương, đầu tư công,...
Qua khảo sát cho thấy có 67,4% (60/89) người được khảo sát đồng ý và 17,9% (16/89) người khảo sát không đồng ý cho rằng xung đột lợi ích mà các ĐB làm việc tại cơ quan QLNN chính là yếu tố làm cản trở hiệu quả GS của HĐND.
3.4.7 Tư tưởng (Ideology)
Để đánh giá rõ hơn phần tiêu chí này, tác giả xem xét trên các khía cạnh liên quan đến :
(i) về phía đại biểu HĐND, (ii) về phía cơ quan UBND, (iii) về phía xã hội “Toàn bộ quyền lực NN thuộc về nhân dân là tư tưởng cốt lõi trong Hiến pháp của nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền”36. Nhân dân, ngoài việc làm chủ trực tiếp dưới các hình thức theo luật định cịn làm chủ thơng qua việc cử những người đại diện cho mình tham gia vào các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, tư tưởng ấy chưa thực sự thấm nhuần vào tư tưởng, nhận thức không chỉ của người dân mà cịn có cả trong các đại biểu nhân dân, thậm chí của khơng ít cấp ủy Đảng.
Mặc dù HP và PL đã quy định cụ thể nhưng khơng ít đại biểu dân cử không biết, không nhận thức đầy đủ hoặc thiếu tự tin khi thực hiện quyền và trách nhiệm của mình. Trước hết khi nói đại biểu của nhân dân thì điều đầu tiên được nhắc đến là mối liên hệ với cử tri, nhưng trên thực tế các ĐB HĐND thường chỉ nghĩ đến 04 kỳ tiếp xúc cử tri trong năm, khoảng hai lần tham gia tiếp dân một tháng tại trụ sở tiếp dân theo luật định dẫn đến vị trí, vai trị của tổ chức HĐND dần mờ nhạt trong tư duy nhận thức hoặc tư duy hành động của hệ thống chính quyền UBND, thậm chí cả một số cấp ủy Đảng.
Bên cạnh đó, trong điều kiện hiện nay, khi ĐB HĐND làm việc chun trách ít thì việc góp phần đảm bảo cho tổ chức HĐND của đội ngũ CB của Văn phòng HĐND&UBND là rất quan trọng. Theo quy định thì “Văn phịng HĐND&UBND cấp Quận - Huyện có trách nhiệm phục vụ hoạt động của HĐND cấp mình”37. Tuy nhiên trên thực tiễn thì Văn phịng HĐND&UBND là một phịng chun mơn phục vụ các hoạt động cho cơ quan UBND, do đó các nhân sự, đội ngũ cán bộ cơng chức do Thường trực UBND phân công nên hiện nay 24/24 Quận - Huyện hầu hết chỉ bố trí 01 CBCC Văn phịng HĐND&UBND giúp việc cho hoạt động HĐND38.
36
Quốc hội (2013), Hiến pháp, Hà Nội.
37
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết 753/2005/NQ-UVBTVQH11 ngày 02/4/2005 về Quy chế
hoạt động của Hội đồng nhân dân, Hà Nội
38
Báo cáo tại cuộc họp giao ban giữa TT HĐND TPHCM với TT HĐND 24 Quận - Huyện vào tháng 11/2016
Tiểu kết chương 3
Từ đầu nhiệm kỳ 2016 - 2021 đến nay, hoạt động GS của HĐND Quận 3 – Thành phố Hồ Chí Minh có nhiều chuyển biến rõ nét, tác động tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn Quận.
Tuy nhiên hoạt động GS của HĐND Quận 3 vẫn còn bộc lộ nhiều vấn đề bất cập, hạn chế, yếu kém dẫn đến làm giảm vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương, là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng chí chính đáng và quyền làm chủ của nhân dân. Các hạn chế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan tác động đến. Do đó những khuyến nghị và giải pháp tác giả nêu trong chương sau sẽ điều chỉnh, xử lý một cách cơ bản thực trạng của hoạt động GS của HĐND Quận 3 góp phần tăng cường tính hiệu quả của GS của HĐND Quận 3 trong thời gian tới.
CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 4.1 Kết luận 4.1 Kết luận
Qua đánh giá, phân tích trên thì để GS của HĐND đạt hiệu quả thì cần đánh giá theo các yếu tố sau :
(1) Thứ nhất, quan trọng nhất phải là các quy định PL về GS HĐND vì nó là
một trong những yếu tố rất quan trọng, tác động đến hiệu quả GS của HĐND và nó là “cơ sở pháp lý” cho HĐND thực hiện trách nhiệm và quyền hạn của mình. Nếu các quy định PL không cụ thể đến các đối tượng có liên quan (chủ thể GS và bị GS) thì các chức năng GS của HĐND được thể hiện trong HP chỉ mang tính hình thức.
(2) Thứ hai, tổ chức bộ máy hoạt động của HĐND phải đủ mạnh và năng
động, có tổ chức hợp lý và đồng bộ. Bởi vì xét ở một khía cạnh nào đó thì các hoạt động của cơ quan HĐND khơng mang tính thường xun, mang tính dân cử và cùng với đó là các ĐB HĐND hoạt động kiêm nhiệm.
(3) Thứ ba, năng lực, trách nhiệm của ĐB HĐND trong việc thực thi nhiệm vụ
của đại biểu. Bởi vì suy cho đến cùng “nguồn gốc của mọi vấn đề” liên quan đến hiệu quả GS là yếu tố “con người” vì con người mới là những thực thể chủ yếu tạo ra hoạt động có mục đích. Ngồi ra, đại biểu là người đại diện cho nhân dân nên phải có bản lĩnh “nói thẳng, nói thật khơng nể nang, ngại va chạm” và lấy lợi ích của dân là trước hết.
Bên cạnh đó, qua việc phân tích các nguyên nhân hạn chế theo Bộ tiêu chí ROCCIPI trong Chương 3 cho thấy, có nhiều nguyên nhân đã làm giảm tính hiệu quả hoạt động GS của HĐND Quận 3 như hạn chế của tính thực tiễn pháp luật, năng lực thực thi của các chủ thể giám sát còn yếu dẫn đến tạo cơ hội cho các chủ thể bị GS vẫn cịn tính chây ỳ, cơ quan có thẩm quyền không xử lý, không giải quyết các kiến nghị GS của HĐND, nhận thức và phối hợp giữa các chủ thể GS và được GS vẫn cịn mang tính chất đối phó, v.v... Mặc dù cơ quan HĐND Quận 3 đã có nhiều hình thức chủ động triển khai linh hoạt trong các phương thức GS nhưng vẫn chưa phát huy được hiệu quả hoạt động. Trong đó một số nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong hoạt động GS của HĐND Quận 3 như :
(i) Hệ thống PL chưa “hoàn thiện” và thiếu “ổn định”. GS việc tuân theo HP và PL đòi hỏi trước hết phải một hệ thống PL hoàn chỉnh, đồng bộ, bởi đây là những căn cứ vững chắc để đưa ra các đánh giá nhận xét khi tiến hành hoạt động GS của HĐND. Năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức CQĐP, Luật Hoạt động GS của Quốc Hội và HĐND đã có nhiều quy định về hoạt động GS của Đại biểu HĐND, tuy nhiên quy định này còn rất chung chung, thiếu chi tiết, cụ thể. Chủ yếu là quy định về các vấn đề như quyền GS, trách nhiệm của cơ quan QLNN, người có chức trách liên quan…, còn quy định về thủ tục, trình tự GS hết sức sơ sài… Vì vậy, trên thực tế GS của Đại biểu HĐND phần lớn được tiến hành theo kinh nghiệm, theo ý thức của các bên tham gia quan hệ giám sát.
(ii) ĐB HĐND chưa có đủ năng lực và điều kiện để đảm đương công tác GS của HĐND. Năng lực hoạt động của ĐB sẽ là yếu tố góp phần cho tính hiệu quả hoạt động GS của HĐND, điều đó cho thấy trách nhiệm của họ hết sức nặng nề, bởi GS là một hoạt động rất khó khăn, phức tạp và nhạy cảm. Hoạt động giám sát của Đại biểu HĐND không chỉ đơn thuần là căn cứ vào những vấn đề nằm trong văn bản pháp luật mà cả những vấn đề đã, đang và sẽ xảy ra trong thực tế cuộc sống, xã hội. Không chỉ đánh giá mặt làm tốt, đúng PL, đúng NQ của HĐND mà quan trọng