7. Kết cấu của Luận văn
2.4. Đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về quản lý xuất nhập cảnh qua
qua thực tiễn tại tỉnh Ninh Thuận
2.4.1. Những thành tựu đạt được
Công tác QL XNC đã giữ vững chủ quyền quốc gia, biên giới quốc gia; tạo môi trường thơng thống phục vụ hội nhập quốc tế, giữ gìn hịa bình, ổn định để phát triển kinh tế; thu hút được nhiều kiều hối, chất xám của Việt kiều để xây dựng và phát triển kinh tế; tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận ra nước ngoài, thực hiện xuất nhập khẩu, đầu tư, kinh doanh tăng nguồn dự trữ ngoại hối cho tỉnh nhà; đưa lao động trong tỉnh Ninh Thuận ra nước ngồi để tạo cơng ăn việc làm, giảm thất nghiệp trong nước và tăng thu ngoại tệ; tạo điều kiện cho học sinh, sinh viên đi nước ngoài học tập tiếp thu kiến thức, kinh nghiệm của các nước, phục vụ xây dựng và phát triển đất nước nói chung và tỉnh Ninh Thuận nói riêng.
Cơng tác QL XNC đã góp phần phục vụ đường lối đối ngoại, tăng cường hội nhập quốc tế của Đảng và Nhà nước. Tạo điều kiện thuận lợi cho các đoàn cán bộ các cấp ra nước ngoài dự hội nghị, hội thảo, đàm phán, ký kết hợp đồng kinh tế, thương mại.
Việc quy định công khai, rõ ràng về điều kiện NC, XC, điều kiện cấp hộ chiếu, người thuộc diện chưa được XC, chưa được NC, các nguyên tắc đàm phán nhận trở lại cơng dân Việt Nam khơng được phía nước ngồi cho cư trú đã góp phần giữ vững ổn định chính trị, tạo điều kiện thuận lợi cho cộng đồng người Việt Nam sinh sống làm ăn ổn định ở nước ngoài, ngăn chặn XC, CT trái phép, tránh phía nước ngồi đưa ồ ạt số lượng lớn công dân về nước.
Số lượng công dân Việt Nam trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận XC đi nước ngồi với nhiều mục đích khác nhau ngày càng tăng (Biểu đồ 2.1 tại phụ lục). Để đáp ứng nhu cầu XC ra nước ngồi, cơng tác QL XNC trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận đã liên tục được cải tiến, đơn giản hóa thủ tục. Trước những năm 2000, cơng dân có nhu cầu XC mới được xem xét cấp hộ chiếu và thị thực XC, kèm theo giấy tờ chứng minh mục đích XC. Nay cơng dân có nhu cầu cấp hộ chiếu đều được xem xét, khi XC khơng phải khai mục đích. Để đảm bảo thời hạn cấp giấy tờ XNC, công dân không phải xếp hàng chờ đợi khi làm thủ tục XC, NC, thời gian qua cơ quan QL XNC đã trang bị, ứng dụng khoa học, công nghệ trong lĩnh vực XNC như máy đọc hộ chiếu, khai tờ khai điện tử đề nghị cấp hộ chiếu, dán mã vạch vào giấy thông hành…
Đã từng bước hoàn thiện hành lang pháp lý về XC, NC của cơng dân Việt Nam, bảo đảm tính hợp hiến và tương thích với với các Luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam, như: Bộ Luật tố tụng hình sự, Bộ Luật hàng hải, Luật quản lý thuế, Luật quốc tịch...
2.4.2. Về những hạn chế và nguyên nhân 2.4.2.1. Về những hạn chế 2.4.2.1. Về những hạn chế
Một là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xuất nhập cảnh của công dân Việt
- Hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực QL về XNC của công dân Việt Nam cịn chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, tính ổn định chưa cao, thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế song chưa đáp ứng được yều cầu thực tiễn, nhất là yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu hội nhập quốc tế. Qua rà sốt, có 11 Luật, Bộ Luật, 09 Nghị định và 18 Thông tư và quy định của UBND tỉnh trực tiếp hoặc có điều khoản liên quan đến cơng tác QL XNC của công dân.
- Sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 là một bước tiến vượt bậc trong việc bảo vệ quyền con người và quyền công dân (quy định 21 điều về quyền con người, 15 điều quy định về quyền công dân). Điều 14 Hiến pháp quy định: “1. Ở nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền cơng dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được cơng nhận, tơn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật; 2.Quyền con người, quyền cơng dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” và một trong
những quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp năm 2013 là quyền đi lại: “Cơng dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra
nước ngồi và từ nước ngoài về nước. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định” (Điều 22). Tuy nhiên hiện nay, quy định công dân Việt Nam ở trong
nước chưa được XC lại đang được điều chỉnh tại Nghị định số 136/2007/NĐ-CP của Chính phủ (Điều 21).
- Một số quy định trong Nghị định số 136/2007/NĐ-CP và Nghị định số 94/2015/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 136/2007/NĐ-CP chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách TTHC trong tình hình mới, cụ thể:
+ Nghị định số 94/2015/NĐ-CP quy định mở rộng đối tượng được cấp hộ chiếu công vụ cho “công chức luân chuyển giữ các chức vụ chủ chốt tại các Hội mà
vẫn là cơng chức”52. Tuy nhiên, quy định này gây khó khăn do Luật cán bộ công chức và những văn bản hướng dẫn thực hiện vẫn chưa quy định rõ chức danh công
chức tại các tổ chức nhân dân cho Đảng, Đoàn, Hội. Điều này gây thắc mắc cho các cơ quan, tổ chức liên quan.
+ Việc cấp hộ chiếu phổ thông mặc dù thuận lợi cho công dân (chỉ yêu cầu xuất trình CMND) nhưng đã phát sinh nhiều vấn đề, nhất là trong điều kiện chất lượng CMND kém, dễ bị làm giả, yếu tố bảo mật chưa cao; dữ liệu về Chứng minh nhân dân khơng đầy đủ, tình trạng trùng số CMND diễn ra khá phổ biến, gây khó khăn cho cơng tác cấp hộ chiếu. Mặt khác, cơng tác quản lý, thu hồi CMND cịn chưa chặt chẽ, nhiều trường hợp đã xin thôi quốc tịch Việt Nam song vẫn khơng bị thu hồi CMND, chưa có sự trao đổi kịp thời giữa Bộ Tư pháp và Bộ Công an;
+ Hộ chiếu là tài sản quốc gia, có giá trị sử dụng đến 10 năm. Tuy nhiên, chất lượng hộ chiếu chưa đảm bảo, dễ bị ẩm mốc, hư hỏng;
+ Thời gian giải quyết cấp hộ chiếu cho công dân Việt Nam ở nước ngồi cịn dài; cách thức nộp hồ sơ cấp đổi, cấp lại trực tiếp chưa tạo thuận lợi cho công dân ở nước ngồi; q trình xác minh mất nhiều thời gian. Việc cấp giấy thơng hành cho cơng dân ở nước ngồi chỉ có giá trị về nước, khơng có giá trị đi nước thứ ba.
+ Việc bổ sung trẻ em vào hộ chiếu của cha, mẹ phát sinh nhiều vấn đề bất cập, nhất là việc điều chỉnh thời hạn của hộ chiếu. Nghị định 136/2007/NĐ-CP không quy định rõ, nên trên thực tế áp dụng không thống nhất, dẫn đến có trường hợp khơng điều chỉnh thời gian, nhưng lại có nhiều trường hợp vượt thời gian so với quy định.
+ Thời hạn hộ chiếu của trẻ em có giá trị sử dụng đến 05 năm là chưa phù hợp. Do đặc điểm sinh học, trẻ em lớn lên thay đổi nhiều về hình dáng khn mặt, gây khó khăn cho cơng tác kiểm sốt XNC tại cửa khẩu.
+ Chính phủ đã giao cho Bộ Cơng an nghiên cứu, áp dụng cấp hộ chiếu điện tử. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý để việc cấp hộ chiếu điện tử chưa được quy định trong luật.
+ Tại Điều 1 của Nghị định số 94/2015/NĐ-CP ngày 16/10/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 136/2007/NĐ-CP ngày 17/8/2007 của Chính phủ quy định về XC, NC của công dân Việt Nam quy định về hộ chiếu không rõ nghĩa:
“Hộ chiếu phổ thơng cịn hạn thì được cấp lại, khi hết hạn thì làm thủ tục cấp mới”. Việc quy định như trên dẫn đến cơ quan áp dụng sẽ hiểu là việc “cấp lại” sẽ khác
với “cấp mới” hộ chiếu. Trên thực tế, phía Cơ quan đại diện Ngoại giao của Việt
Nam ở nước ngoài cho rằng “cấp lại” thực chất là gia hạn. Điều này dẫn đến mâu thuẫn với quy định, hộ chiếu phổ thông không được gia hạn.
Hai là, hệ thống văn bản pháp luật quy định về xuất nhập cảnh của NNN còn
nhiều bất cập:
- Tại Điều 21 Luật XNC năm 2014 có quy định những trường hợp chưa cho NC, trong đó với trường hợp bị trục xuất khỏi Việt Nam sẽ chưa cho nhập cảnh trong vòng 03 năm kể từ ngày quyết định trục xuất có hiệu lực (Khoản 5) và trường hợp bị buộc XC khỏi Việt Nam sẽ chưa cho NC trong vòng 06 tháng kể từ ngày quyết định buộc XC có hiệu lực (Khoản 6). Về khoản thời gian chưa cho NC của hai trường hợp này là khác nhau, thậm chí là cách biệt nhau rất xa (03 năm và 06 tháng), tuy nhiên việc “bị trục xuất” và “bị buộc XC” hiện nay khơng có sự phân biệt rõ ràng. Vì vậy, trong nhiều trường hợp nhà chức trách áp dụng hai hình thức phạt này cịn mang tính tùy nghi, dẫn đến nhiều trường hợp là cùng một hành vi vi phạm nhưng người thì bị trục xuất, người thì bị buộc XC và dĩ nhiên thời hạn được nhập cảnh trở lại của họ cũng khác nhau. Cụ thể hơn:
Theo Khoản 8 Điều 3 Luật XNC năm 2014 giải thích: “Buộc XC là việc người có thẩm quyền của Việt Nam quyết định NNN phải rời khỏi lãnh thổ Việt
Nam qua cửa khẩu của Việt Nam” 53. Theo Điều 30 Luật XNC năm 2014, biện pháp
buộc XC được áp dụng đối với NNN trong hai trường hợp: (i) hết thời hạn tạm trú nhưng không xuất cảnh; (ii) vì lý do quốc phịng, AN, TT, ATXH.
Theo Điều 27 Luật Xử lý VPHC năm 2012 giải thích và nêu trường hợp áp dụng của hình thức xử phạt “trục xuất” như sau: “Trục xuất là hình thức xử phạt buộc
NNN có hành vi VPHC tại Việt Nam phải rời khỏi lãnh thổ nước CHXHCNVN” 54.
Khi đối chiếu hình thức xử phạt “trục xuất” với “buộc XC” thì dường như hai biện pháp này chưa có sự phân biệt rõ ràng trong việc áp dụng, nói cách khác là có sự chồng lấn nhau về hình thức và nội dung áp dụng. Như đã trình bày, buộc XC là buộc NNN phải rời khỏi lãnh thổ Việt Nam qua cửa khẩu của Việt Nam và trục xuất cũng là buộc NNN rời khỏi lãnh thổ nước Việt Nam, tất nhiên phải qua cửa khẩu của Việt Nam. Như vậy, buộc XC và trục xuất có sự chồng lấn với nhau về hình thức thực hiện. Giữa hai hình thức xử phạt này chỉ khác nhau ở trường hợp áp dụng: “trục xuất” được áp dụng đối với NNN vi phạm hành chính tại Việt Nam; trong khi đó “buộc XC” được áp dụng đối với NNN hết thời hạn tạm trú nhưng không XC hoặc vì lý do quốc phịng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Tuy nhiên việc “hết thời hạn tạm trú nhưng không XC” cũng là hành vi VPHC tại Việt Nam, và vì vậy có thể bị xử phạt “trục xuất” theo quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012.
Do đó, rõ ràng “buộc XC” và “trục xuất” có sự chồng lấn với nhau về nội dung và hình thức thực hiện. Điều đáng nói là so với hình thức xử phạt trục xuất, biện pháp buộc xuất cảnh lại không được quy định trong Luật Xử lý VPHC năm 2012 với tư cách là một biện pháp cưỡng chế hành chính. Vì vậy, việc Luật XNC năm 2014 quy định biện pháp “buộc XC” đối với NNN trong thực tế đã tạo thêm một biện pháp cưỡng chế hành chính chỉ được thừa nhận và áp dụng duy nhất ở một văn bản luật.
- Thẩm quyền để ra quyết định chưa cho NC, tạm hỗn XC cịn nhiều bất cập. NC, XC là một quyền của NNN nếu thỏa mãn các điều kiện do pháp luật Việt Nam quy định. Tuy nhiên, NNN có thể bị hạn chế NC, XC trong những trường hợp nhất định. Tất nhiên, việc hạn chế NNN nhập cảnh, xuất cảnh phải do người có thẩm quyền quyết định.
Căn cứ vào các trường hợp cụ thể, Luật XNC năm 2014 giao cho người đứng đầu đơn vị kiểm soát XNC, Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quyết định “chưa cho NC” đối với NNN. Tương tự, thẩm quyền ra quyết định “tạm hỗn XC” đối với NNN có thể thuộc về Thủ trưởng cơ quan điều tra, Viện trưởng Viện kiểm
sát, Chánh án Tòa án, Thủ trưởng cơ quan thi hành án, Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh, Thủ trưởng cơ quan quản lý thuế, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng.
Việc giao thẩm quyền quyết định chưa cho NC, tạm hỗn XC cho nhiều chủ thể tuy có ưu điểm là phát hiện và xử lý ngay các tình huống nhưng lại có khuyết điểm là dẫn đến sự chồng chéo. Chẳng hạn việc thẩm quyền chưa cho NNN NC, XC trong trường hợp “vì lý do quốc phòng, an ninh” thuộc về cả Bộ trưởng Bộ Công an lẫn Bộ trưởng Bộ Quốc phòng. Tuy nhiên, Luật XNC năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại khơng có sự phân biệt rạch rịi là trường hợp nào thì Bộ trưởng Bộ Công an sẽ ra quyết định, trường hợp nào thì Bộ trưởng Bộ Quốc phịng sẽ ra quyết định. Bất cập này có thể dẫn đến thực tế là nhiều trường hợp cần thiết chưa cho NC, tạm hoãn XC nhưng người có thẩm quyền lại không đưa vào danh sách chưa cho NC, tạm hỗn XC vì cho rằng có nhiều cơ quan có thẩm quyền chưa cho NC, tạm hỗn XC, nếu cơ quan này khơng thực hiện thì vẫn có cơ quan khác thực hiện. Hay nói cách khác là dễ xảy ra tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa những chủ thể ngang quyền.
- Căn cứ để ra quyết định chưa cho NC, tạm hỗn XC cũng cịn nhiều bất cập. Việc hạn chế NC, XC bên cạnh những lý do rõ ràng, cụ thể như: “giả mạo giấy tờ, khai sai sự thật để được cấp giấy tờ có giá trị NC, XC”, “bị trục xuất khỏi Việt Nam chưa quá 03 năm kể từ ngày quyết định trục xuất có hiệu lực”,“chưa hồn thành nghĩa vụ nộp thuế”, “đang có nghĩa vụ chấp hành quyết định xử phạt VPHC”… vẫn tồn tại những lý do không thật sự rõ ràng, dễ bị lạm dụng trên thực tế. Cụ thể, NNN có thể bị hạn chế NC, XC “vì lý do quốc phịng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội”. Thế nhưng, trong cả Luật XNC năm 2014 lại khơng có bất kỳ quy định đưa ra căn cứ để xác định đâu là vì lý do quốc phịng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Quy định tùy nghi như vậy sẽ gây sự lúng túng cho chủ thể quản lý cũng như NNN và rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện, dễ bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp.
- Quy định về thời hạn tạm hoãn XC trong Luật XNC năm 2014 hiện nay không rõ ràng. Cụ thể, Luật XNC năm 2014 quy định “thời hạn tạm hoãn XC không quá 03 năm”. Tuy nhiên, ngay sau quy định này là một quy định không thật sự rõ ràng: “thời hạn tạm hỗn XC có thể được gia hạn”. Vấn đề đặt ra là pháp luật lại khơng quy định cụ thể có thể gia hạn bao nhiêu lần và thời gian gia hạn của mỗi lần là bao lâu. Quy định không rõ ràng này vơ hình trung lại có thể biến quyết định tạm hỗn XC thành một lệnh cấm XC vơ thời hạn.
Đồng thời, theo quy định của Luật XNC năm 2014, khi ban hành quyết định tạm hoãn XC, gia hạn tạm hỗn XC, giải tỏa tạm hỗn XC thì người có thẩm quyền