7. Cấu trúc của luận văn
1.3. Tổng quan các vấn đề nghiên cứu
1.3.2. Tại Việt Nam
Từ năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã bắt đầu xây dựng nền móng cho một chương trình quốc gia về chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES). Hai trong những văn bản quan trọng nhất là Quyết định 380/TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ về Thí điểm PFES ở hai tỉnh Sơn La (đầu nguồn của hệ thống sông Đà) và tỉnh Lâm Đồng (đầu nguồn của hệ thống sông Đồng Nai), và Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về Thực hiện PFES trên phạm vi cả nước. Một số dự án chính đã và đang triển khai, bao gồm: (i) Tạo nguồn hỗ trợ cho hoạt động bảo vệ vùng đầu nguồn hồ Trị An; (ii) Thanh tốn cho nước sơng Đồng Nai (2 dự án trên do Quỹ Quốc tế Bảo vệ Động Thực vật Hoang dã đề xuất và tổ chức thực
hiện); (iii) Chương trình bảo tồn đa dạng sinh học khu vực châu Á, đánh giá tiềm năng và xây dựng mơ hình thí điểm PFES ở 3 tỉnh Lâm Đồng, Đồng Nai và Bình Phước, do Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn phối hợp với Winrock International tổ chức thực hiện từ năm 2006-2009; và (iv) Chương trình mơi trường trọng điểm và sáng kiến hành lang bảo tồn đa dạng sinh học, do Ngân hàng Phát triển Châu Á tài trợ từ năm 2006-2010, do Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với 2 tỉnh Quảng Nam và Quảng Trị thực hiện. Dự án này hỗ trợ một số hoạt động đánh giá và tìm cơ hội thị trường cho PES ở tỉnh Quảng Nam và Quảng Trị [Huỳnh Thị Mai, 2008].
Sau một thời gian thực hiện, diện tích thí điểm được chi trả tại Lâm Đồng đang là con số rất khiêm tốn so với kế hoạch. Lâm Đồng mới chi trả được 20,23% diện tích và Sơn La là 12,9% diện tích (so với kế hoạch là 100% diện tích sẽ được chi trả). Cơng tác chi trả cịn chậm so với kế hoạch là do một số vướng mắc trong việc thực hiện như: (i) chưa xác định được trạng thái rừng và ranh giới rừng, cũng như diện tích lưu vực chưa rõ ràng trên bản đồ và thực địa, thiếu kinh phí rà sốt rừng; (ii) lúng túng trong việc thành lập Quỹ Bảo vệ và Phát triển Rừng (QBVPTR) ở các địa phương; (iii) quy định hệ số K gặp khó khăn khi chưa nắm được chất lượng rừng; và (iv) phối hợp giữa các bộ và địa phương thí điểm chưa chặt chẽ, nhất là bố trí kinh phí thí điểm cho các tỉnh. Nhưng sự đồng thuận chi trả của các nhà máy thủy điện, như nhà máy thủy điện Hịa Bình, nhà máy điện Đa Nhim, đã góp phần tác động lớn đến việc tạo nguồn tài chính cho việc thực hiện chi trả dịch vụ môi trường, phần nào tác động đến sinh kế của một số cộng đồng dân cư ở gần rừng, nâng cao trách nhiệm của cộng đồng trong công cuộc bảo vệ và phát triển rừng nhằm đem lại một hệ sinh thái tốt hơn [Hoàng Thị Thu Thương, 2011].
Các nghiên cứu về chính sách liên quan đến sinh kế cộng đồng
Tại Việt Nam, Phạm Thu Thủy và nnk. [2008] cho rằng, Chính phủ chỉ nhìn nhận PES thơng qua lăng kính thuế và phí, họ quản lý PES bằng hình thức thu phí và lệ phí mơi trường. Nhóm nghiên cứu tập trung tìm hiểu vai trị, tiến trình tác động của
Chính phủ và hành chính trong việc thiết kế và thực hiện chính sách PES. Nghiên cứu chỉ ra rằng, mặc dù chính sách PES được chính phủ ủng hộ, nhưng việc thực hiện chính sách này vẫn cịn gặp khó khăn do sự chồng chéo về cơ cấu và chức năng, do những lỗ hổng trong chính sách và hạn chế trong việc hiểu rõ về những chính sách này của bản thân những người ra quyết định, khối tư nhân và cộng đồng địa phương.
Tìm hiểu về cơ chế đối với những hộ nghèo, nhóm nghiên cứu của Jourdain và nnk. [2009] đã cho rằng, những hộ nông nghiệp nghèo nhất tại tỉnh Yên Bái tiếp cận tài nguyên thiên nhiên không như nhau. Những hộ nông dân này dường như sẽ khơng tham gia vào chương trình trừ khi họ được “đền bù” do mất lương thực và chương trình bỏ trống đất “bắt buộc” đã tạo ra tác động tiêu cực tổng thể lên tình trạng nghèo đói và mơi trường. Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng, nếu các hộ gia đình bị bắt buộc phải tham gia vào chương trình, qua lựa chọn áp đặt từ trên xuống về các khu bảo vệ, việc này có thể làm giảm suy thối mơi trường ở những khu vực mục tiêu, nhưng lại làm tăng suy thối mơi trường ở những vùng đất cịn lại.
Nói đến vai trị về xóa đói giảm nghèo, PFES hầu như khơng thể tách những nỗ lực bảo vệ rừng và bảo tồn đa dạng sinh học ra khỏi cơng tác xóa đói giảm nghèo. Một số ý kiến phê bình cho rằng, trọng tâm của PFES không thể là các vấn đề “vì người nghèo”, vì điều này có thể hạn chế hiệu quả của chương trình PFES. Và do đó, “trọng tâm hàng đầu” vẫn là vấn đề môi trường, chứ không phải vấn đề đói nghèo [Wunder, 2008]. Tuy nhiên, rất nhiều cộng đồng dân cư ở Việt Nam có truyền thống sống phụ thuộc vào tài nguyên rừng, vì vậy, chính sách PFES nếu như khơng xét đến việc đáp ứng nhu cầu của người nghèo thì khó có thể thực hiện.
Một nghiên cứu khác đề cập đến nguyên nhân về sự khác nhau giữa chính sách PFES được thực hiện tại Việt Nam và quốc tế dưới góc độ chính sách. Nghiên cứu này chỉ ra, thứ nhất, ở Việt Nam, Nhà nước đóng vai trị điều tiết chủ yếu trong việc quản lý và thực hiện PFES. PFES được xem là một công cụ dựa vào thị trường, không nên bắt buộc áp dụng trong một số điều kiện nhất định và được đưa vào các
quy định của Chính phủ. Thứ hai, xóa đói giảm nghèo là một trong những mục tiêu chính của chính sách PFES và cần phải thực hiện [Nguyễn Tuấn Phú, 2009].
Nhưng một nghiên cứu khác phân tích các đóng góp của việc thực hiện chương trình giảm phát thải do hạn chế mất rừng và suy thoái rừng (REDD) và các chính sách liên quan để tìm ra các điều kiện thuận lợi và thách thức trong thực hiện REDD ở Việt Nam lại nhận thấy rằng, tại điểm nghiên cứu Sơn La và Lâm Đồng, những hộ gia đình nghèo đã tiếp cận được với chi trả dịch vụ môi trường rừng và dường như nhận được khoản chi trả nhiều hơn so với những hộ giàu hay khá. Điều đó hỗ trợ phần nào ý kiến về việc các dự án về PES đã xác định tốt đối tượng mục tiêu là các hộ gia đình nghèo nhất. Tuy nhiên, nhóm nghiên cứu cũng nhận thấy rằng, chưa thể khẳng định một cách chắc chắn rằng, các khoản tiền chi trả này có thể giúp người dân thốt nghèo [Vũ Thị Diệu Hương và nnk., 2013].
Các nghiên cứu trên, tuy chưa nhiều, nhưng cũng đủ cho thấy rằng, chính sách PES hay PFES đã và đang hướng tới mục tiêu là cải thiện sinh kế, bảo tồn đa dạng sinh học và tăng chất lượng các dịch vụ hệ sinh thái. Nhưng việc thực hiện, đặc biệt là lựa chọn đối tượng thực hiện, cho đến nay vẫn chưa được đồng bộ, điều kiện áp dụng chưa được rà soát và chuẩn bị tốt trước khi đi vào thực hiện. Đây là một trong những nguyên nhân làm PFES chưa thực sự tác động tốt đến sinh kế của cộng đồng địa phương tại nơi áp dụng và thực hiện chính sách.