vựng Duyờn hải Miền Trung
3.3.2.1. Thực trạng Tổ chức Bộ mỏy quản lý dự ỏn ODA của Vựng
Khỏc với cỏc hoạt động quản lý nhà nước khỏc (bao gồm 4 cấp là Trung ương; tỉnh, huyện, xó), hiện nay Việt Nam cú 4 cấp tham gia vào quỏ trỡnh quản lý thu hỳt và sử dụng vốn ODA, bao gồm:
(1) Chớnh phủ;
(2) Cỏc Bộ/ngành tổng hợp, gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chớnh, Bộ Ngoại giao, Ngõn hàng Nhà nước và Văn phũng Chớnh phủ; trong đú Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối.
(3) Cỏc Bộ chuyờn ngành, UBND cỏc địa phương (4) Cỏc chủ dự ỏn, Ban quản lý dự ỏn.
Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của cỏc cơ quan này (Chớnh phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chớnh, Cỏc Bộ ngành và Uỷ ban nhõn dõn Tỉnh,...) được quy định chi tiết trong Nghị định 38/NĐ-CP (thay thế nghị định số 131/NĐ-CP và Nghị định số 17/NĐ-CP). Ngoài ra, quản lý nhà nước về vốn ODA muốn đạt được hiệu quả rất cần sự quan tõm hợp tỏc từ phớa cỏc nhà tài trợ.
Quản lý trực tiếp Phối hợp làm việc Phối hợp quản lý
Hỡnh 3.2. Cơ cấu bộ mỏy quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam
CHÍNH PHỦ Nước tài trợ Bộ KH & ĐT Bộ Tài Chớnh Ngõn hàng NNVN Văn phũng CP UBND Tỉnh, thành phố trực thuộc TW Bộ Nụng nghiệp và PTNT Ban QLDA Cấp Tỉnh, TP Ban Quản lý Dự ỏn Dự ỏn triển khai ở địa phương Nhà tài trợ Nhà tài trợ Dự ỏn triển khai tại cấp Bộ
Cụng tỏc quản lý nhà nước về vốn ODA về cơ bản đó được tập trung vào một đầu mối, ở Trung ương là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở cỏc Bộ là cỏc Vụ Kế hoạch đầu tư hoặc Vụ Hợp tỏc quốc tế, ở cỏc tỉnh là cỏc Sở Kế hoạch và Đầu tư.
Tuy nhiờn, việc phõn định chức năng của cỏc cơ quan quản lý ODA cũn mang tớnh dàn trải, cú nơi chưa tập trung được vào một đầu mối, một số địa phương vẫn cũn duy trỡ hai đầu mối là Sở Kế hoạch và Đầu tư và Phũng Ngoại vụ thuộc Văn phũng Uỷ ban nhõn dõn tỉnh hoặc việc ký kết cỏc Hiệp định vay cũng được giao cho hai cơ quan quản lý là Bộ Tài chớnh và Ngõn hàng Nhà nước, nhưng sau đú toàn bộ việc quản lý Hiệp định lại do Bộ Tài chớnh quản lý. Bờn cạnh đú, việc ký kết cỏc Hiệp định ODA hiện vẫn tồn tại hai nấc: Hiệp định khung do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trỡ và ký kết, Hiệp định ODA vay cụ thể cho từng dự ỏn do Bộ Tài chớnh chủ trỡ và ký kết. Trong một số trường hợp, khi mà Bộ Tài chớnh thay mặt Chớnh phủ đúng vai trũ “người vay” thỡ cú lẽ khụng cần thiết tồn tại hai nấc như vậy.
Một tồn tại khỏ phổ biến khỏc là trong một Bộ/địa phương thỡ chủ đầu tư là một cơ quan thuộc Bộ/địa phương, đồng thời Ban quản lý dự ỏn tỉnh, nhà thầu cũng là của Bộ/địa phương đú, vỡ vậy khi cú vấn đề xảy ra trong thực hiện dự ỏn, cỏc đơn vị này cú thể thụng đồng, dàn xếp riờng với nhau.
Một trong những yếu tố cơ bản tỏc động khiến việc thực hiện nhiều dự ỏn tại Vựng chưa thực sự đạt được hiệu quả mong muốn chớnh là hoạt động điều hành từ cỏc Ban quản lý dự ỏn tỉnh. Cú một thực tế tồn tại, khụng chỉ tại Vựng DHMT là mỗi dự ỏn đều cú Ban chuẩn bị, song khi chuyển sang giai đoạn thực hiện dự ỏn lại tiến hành thành lập mới cỏc Ban quản lý dự ỏn. Như vậy, cú những người mới lại được tuyển vào và ban giỏm đốc dự ỏn cú thay đổi nờn ảnh hưởng đến tiến độ triển khai thực. Hoặc cú địa phương lại bộ trớ cỏn bộ thực hiện dự ỏn phần lớn là cỏn bộ cỏc sở, ngành kiờm nhiệm, do vậy thời gian dành cho quản lý dự ỏn hạn chế, dẫn đến làm chậm tiến độ dự ỏn. Chẳng hạn như trường hợp Dự ỏn Cải thiện vệ sinh mụi trường thành phố Nha Trang, mặc dự được ký kết từ năm 2004 nhưng đến năm 2007 mới triển khai được. Nguyờn nhõn chớnh là do Ban quản lý dự ỏn hầu hết là lónh đạo, cỏn bộ kiờm nhiệm nờn việc thực hiện và triển khai dự ỏn phụ thuộc hoàn toàn vào đơn vị tư vấn.
3.3.2.2. Thực trạng tổ chức quản lý và thực hiện dự ỏn ODA
Cỏc dự ỏn ODA tại vựng DHMT được chia thành 2 loại là: (1) Cỏc dự ỏn trực thuộc tỉnh, do Ủy ban Nhõn dõn tỉnh thẩm định và ký kết văn kiện tài trợ; và (2) Cỏc dự ỏn nhúm O, do cỏc Bộ ngành Trung ương làm cơ quan chủ quản và đề nghị Ủy ban Nhõn dõn tỉnh thành lập Ban quản lý dự ỏn tại tỉnh.
Nhỡn chung nhiệm vụ chủ yếu của cỏc Ban quản lý dự ỏn tỉnh thuộc Vựng được thực hiện như sau:
Ban quản lý dự ỏn tỉnh là cơ quan thường trực giỳp việc cho Ban chỉ đạo dự ỏn tỉnh (thường lónh đạo tỉnh phụ trỏch ngành nụng nghiệp là Trưởng ban chỉ đạo), Ban quản lý dự ỏn tỉnh cú trụ sở tại Sở Nụng nghiệp và Phỏt triển nụng thụn hoặc do tỉnh bố trớ phự hợp với điều kiện thực tế tại địa phương, cú con dấu và tài khoản để giao dịch theo quy định của Phỏp luật.
Ban quản lý dự ỏn tỉnh chịu trỏch nhiệm trước Ủy ban Nhõn dõn tỉnh và Bộ Nụng nghiệp và PTNT (cơ quan chủ quản dự ỏn) về việc quản lý, thực hiện cỏc hoạt động của dự ỏn về nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn trờn địa bàn tỉnh, phự hợp với quy định của Nhà tài trợ và Chớnh phủ Việt Nam về quản lý dự ỏn đầu tư, quản lý tài chớnh theo Luật Đấu thầu và cỏc văn bản quy phạm phỏp luật hiện hành cú liờn quan.
Ban quản lý dự ỏn tỉnh thực hiện cỏc cụng việc quản lý và thực hiện dự ỏn như sau: xõy dựng kế hoạch hoạt động dự ỏn hàng năm; chỉ đạo và giỏm sỏt cỏc Nhà thầu thực hiện cỏc hoạt động của dự ỏn đảm bảo chất lượng, hiệu quả; tổ chức thực hiện dự ỏn theo mục tiờu và kế hoạch được duyệt trờn địa bàn tỉnh; bảo đảm sử dụng kinh phớ của dự ỏn trờn cơ sở cỏc định mức chi phớ của dự ỏn và Nhà nước ban hành, đỳng mục đớch, tiết kiệm và cú hiệu quả; phối hợp với với cỏc cơ quan liờn quan thực hiện việc kiểm tra, kiểm toỏn và đỏnh giỏ cỏc hoạt động của dự ỏn tỉnh theo quy định; tổ chức thực hiện, kiểm tra, giỏm sỏt và nghiệm thu cụng trỡnh; tổ chức tập huấn và chuyển giao kỹ thuật cho cỏn bộ cấp tỉnh, huyện và cỏc đơn vị cú liờn quan trong phạm vi dự ỏn tỉnh quản lý và quản lý cỏc thiết bị và phương tiện làm việc của Ban quản lý dự ỏn tỉnh theo đỳng quy định của dự ỏn và quy định hiện hành của Nhà nước.
Bảng 3.8. Đỏnh giỏ năng lực quản lý và thực hiện dự ỏn của cỏc Ban quản lý dự ỏn ODA trong lĩnh vực nụng nghiệp và PTNT
Tổng số ý kiến Hoàn toàn khụng đồng ý Khụng đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Hoàn toàn đồng ý
Đỏnh giỏ của Nhà tài trợ
- Năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp Trung ương 12 1 5 5 0 1 Tỷ lệ % 8,3 41,7 41,7 0,0 8,3 Năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp Địa phương 12 3 4 3 2 0 Tỷ lệ % 25,0 33,3 25,0 16,7 0,0
Tự đỏnh giỏ của cỏn bộ quản lý dự ỏn
- Năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp Trung ương 36 5 7 7 13 4 Tỷ lệ % 13,9 19,4 19,4 36,1 11,1 Năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp Địa phương 36 6 8 11 9 2 Tỷ lệ % 16,7 22,2 30,6 25,0 5,6
Đỏnh giỏ của Người hưởng lợi
- Năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp Trung ương 19 4 4 7 0 4 Tỷ lệ % 21,1 21,1 36,8 0,0 21,1 Năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp Địa phương 19 1 2 11 3 2 Tỷ lệ % 5,3 10,5 57,9 15,8 10,5
Năng lực quản lý và thực hiện dự ỏn của cỏc ban quản lý dự ỏn trung ương và cỏc ban quản lý dự ỏn tỉnh cú ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Kết quả khảo sỏt ý kiến đỏnh giỏ về năng lực quản lý và thực hiện dự ỏn cỏc cấp (gồm 12 nhà tài trợ, 36 cỏn bộ quản lý dự ỏn và 19 người hưởng lợi) cho thấy, cú 50% nhà tài trợ, 66,7% cỏn bộ dự ỏn và 57,9% người hưởng lợi đồng ý cho là năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp trung ương. Đồng thời 41,7% nhà tài trợ, 61,1% cỏn bộ dự ỏn và 84,2% người hưởng lợi đồng ý cho rằng năng lực quản lý thực hiện dự ỏn chưa tốt ở cấp địa phương (xem bảng 3.8).
3.3.2.3. Thực trạng giỏm sỏt và đỏnh giỏ dự ỏn ODA
Trong những năm qua, cụng tỏc giỏm sỏt và theo dừi dự ỏn được triển khai ở mọi cấp từ Trung ương (cỏc Bộ), địa phương chủ quản cho đến cỏc Ban quản lý dự ỏn tại vựng DHMT. Ngoài ra cụng tỏc này cũn được thực hiện bởi chớnh cỏc nhà tài trợ hoặc phối hợp thực hiện giữa cỏc nhà tài trợ với cỏc cơ quan liờn quan của phớa Việt Nam. Theo quy định hiện hành, cỏc Ban quản lý dự ỏn phải lập bỏo cỏo tiến độ triển khai thực hiện dự ỏn theo thỏng, quý, năm và bỏo cỏo kết thỳc dự ỏn cho cỏc cơ quan cấp trờn. Bỏo cỏo này bao gồm cỏc thụng tin về cỏc cụng việc đó được triển khai thực hiện hoặc hoàn thành, cỏc khoản viện trợ đó được giải ngõn... Cỏc Bộ, địa phương chủ quản cú trỏch nhiệm thực hiện cỏc bỏo cỏo quý về tiến độ triển khai cỏc dự ỏn ODA thuộc phạm vi quản lý của Bộ và địa phương mỡnh. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chớnh, Ngõn hàng Nhà nước cú trỏch nhiệm lập bỏo cỏo nửa năm và hàng năm về tỡnh hỡnh triển khai thực hiện cỏc dự ỏn ODA.
Cụng tỏc giỏm sỏt, theo dừi và đỏnh giỏ cỏc dự ỏn ODA trong thời gian qua cú một số điểm sau:
Thứ nhất, cụng tỏc theo dừi và đỏnh giỏ dự ỏn bị buụng lỏng trong một số năm đầu sử dụng nguồn vốn ODA, thể hiện chỉ cú khoảng 15% cỏc cơ quan quản lý nhà nước thực hiện tốt cụng tỏc theo dừi và bỏo cỏo đỳng thời hạn quy định. Nhiều cơ quan chủ quản ở Trung ương và cỏc tỉnh chưa quản lý sõu sỏt được cỏc dự ỏn của mỡnh. Kỷ luật bỏo cỏo về tỡnh hỡnh thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA thực
hiện thiếu nghiờm tỳc. Tuy nhiờn cụng tỏc này dần được cải thiện những năm gần đõy, với tỷ lệ số dự ỏn nộp bỏo cỏo giỏm sắt và đỏnh giỏ dự ỏn đỳng thời gian quy định đó tăng lờn rừ rệt. (xem tại Biểu đồ 3.15)
Đơn vị tớnh: % 56,21% 59,97% 87,54% 89,27% 0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00 % Tỷ lệ % số dự ỏn nộp Bỏo cỏo giỏm sỏt và đỏnh giỏ đỳng
thời gian quy định
2012 2011 2010 2009
Biểu đồ 3.15: Tổng hợp kết quả bỏo cỏo giỏm sỏt và đỏnh giỏ Dự ỏn ODA
Nguồn: Vụ Kế hoạch, Bộ Nụng nghiệp và PTNT, 2013
Thứ hai, năng lực quản lý và giỏm sỏt thực hiện dự ỏn của cỏc Ban quản lý dự ỏn tại vựng DHMT cũn hạn chế, nhất là với cỏc đơn vị lần đầu tiờn sử dụng vốn vay ưu đói của cỏc nhà tài trợ. Yếu kộm bắt nguồn từ cỏc nguyờn nhõn như cỏn bộ chưa được đào tạo đầy đủ, cơ sở vật chất cũn thiếu, khú tuyển được cỏn bộ cú đủ năng lực do lương thấp vỡ định mức chi phớ cho cỏc ban quản lý dự ỏn tỉnh thấp.
Cụng tỏc đỏnh giỏ sau khi dự ỏn kết thỳc hiện chưa được quan tõm đỳng mức. Hiện nay chỉ cú nhà tài trợ thực hiện việc đỏnh giỏ dự ỏn sau khi kết thỳc trong khi cỏc cơ quan liờn quan của phớa Việt Nam khụng cú đầy đủ kinh phớ thực hiện cụng tỏc này. Hơn nữa, cỏc bộ chỉ tiờu đỏnh giỏ tại nhiều dự ỏn được đặt ra quỏ cao, cụng cụ đỏnh giỏ khụng phự hợp… gõy khú khăn trong quỏ trỡnh giỏm sỏt và đỏnh giỏ. Chẳng hạn, tại dự ỏn “Tỏi tạo và Quản lý rừng bền vững tại Quảng Nam, Quảng Ngói, Bỡnh Định và Phỳ Yờn” do KFW tài trợ, theo “Thoả thuận riờng” được
ký giữa KfW và chủ dự ỏn, cứ mỗi 6 thỏng, Ban quản lý ỏn Trung ương phải gửi cho Ngõn hàng bỏo cỏo dài 5 trang. Theo yờu cầu ban đầu, bỏo cỏo này phải bao gồm cỏc phụ lục cú rất nhiểu chỉ số về tỡnh hỡnh phỏt triển của ngành và của cơ quan thực hiện dự ỏn cũng như cỏc tỏc động và kết quả chớnh của dự ỏn. Tuy nhiờn, trong thực tế những mẫu biểu và chỉ số bỏo cỏo 6 thỏng này đó khụng được ỏp dụng vỡ cỏc Ban quản lý dự ỏn địa phương và trung ương khụng thể thu thập được dữ liệu theo tần xuất được yờu cầu. Thay vào đú, Ban quản lý dự ỏn Trung ương và KfW đó thảo luận và đi đến thống nhất xõy dựng một bộ mẫu biểu bỏo cỏo mới đơn giản hơn (bao gồm cả bỏo cỏo tiến độ nửa năm) trờn Word và Excel để lưu trữ và xử lý dữ liệu. Đến nay, cơ chế bỏo cỏo này đang được vận hành tốt và hỗ trợ tớch cực cho quỏ trỡnh quản lý dự ỏn.
Thứ ba, cỏc thụng tin về tỡnh hỡnh thực hiện dự ỏn thường khụng được cỏc cấp thụng bỏo kịp thời, đầy đủ. Điều này gõy khú khăn cho cỏc cơ quan tổng hợp, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong việc tổng hợp tỡnh hỡnh thực hiện dự ỏn để bỏo cỏo Thủ tướng Chớnh phủ. Tuy nhiờn, nhiều chủ dự ỏn khi gặp khú khăn trong quỏ trỡnh thực hiện lại thường yờu cầu cỏc cơ quan cấp trờn giải quyết. Do thiếu cỏc thụng tin cập nhật thường xuyờn nờn việc giải quyết cỏc vướng mắc thường mang tớnh chất sự vụ, khụng cú tớnh hệ thống, đồng bộ và kịp thời.
Hệ thống thụng tin theo dừi trực tuyến từ Trung ương đến cơ sở chưa được xõy dựng hoàn chỉnh. Mặt khỏc, hệ thống thụng tin kinh tế, xó hội, chớnh trị của nền kinh tế, của ngành và địa phương chưa được quản lý thống nhất và chưa cú sự chia sẻ thụng tin hợp lý giữa cỏc cơ quan nhà nước, trong nội bộ cỏc nhà tài trợ cũng như giữa nhà tài trợ với cỏc cơ quan liờn quan. Chớnh vỡ vậy, những thụng tin về vốn ODA cú độ xỏc thực và cập nhật chưa cao. Trong khi đú, nguồn vốn ODA ở Việt Nam cần một kờnh thụng tin đa chiều để bờn Việt Nam cú thể nõng cao khả năng điều phối trỏnh tỡnh trạng trựng lặp, chồng chộo hạn chế hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.
Theo tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ-CP, mỗi cơ quan quản lý, thực hiện cỏc chương trỡnh dự ỏn ODA từ Trung ương đến địa phương sẽ phải thành lập
đơn vị chuyờn trỏch về theo dừi và đỏnh giỏ dự ỏn. Tuy nhiờn cụng tỏc này mới chỉ được triển khai ở một số cơ quan tổng hợp và quản lý dự ỏn, chưa phỏt triển thành một hệ thống thụng tin bao quỏt được toàn bộ hoạt động tiếp nhận và sử dụng vốn ODA ở vựng DHMT.
Quỏ trỡnh tin học hoỏ cụng tỏc theo dừi đỏnh giỏ dự ỏn hiện triển khai cũn chậm do cỏc khú khăn về trang thiết bị cũng như thiếu một chế tài bắt buộc cỏc đơn vị thực hiện cỏc bỏo cỏo định kỳ.
Thứ tư, hiện nay chưa cú một hệ thống biểu mẫu bỏo cỏo tiến độ thực hiện chung cho cả nhà tài trợ và cỏc cơ quan Việt Nam. Cỏc cơ quan quản lý dự ỏn phải cựng một lỳc lập hai bỏo cỏo và điều này tạo ra gỏnh nặng cho cỏc ban quản lý dự ỏn.
Túm lại, tuy hệ thống cỏc quy định về việc giỏm sỏt, theo dừi dự ỏn đó được ban hành đầy đủ, nhưng do thiếu cỏc chế tài nờn cụng tỏc này cũn bị coi nhẹ và