nụng nghiệp và nụng thụn vựng Duyờn hải Miền Trung
3.3.1. Thực trạng thu hỳt ODA vào phỏt triển nụng nghiệp, nụng thụn vựng Duyờn hải Miền Trung
3.3.1.1. Kết quả thu hỳt ODA vào phỏt triển nụng nghiệp, nụng thụn của Vựng Trong thời kỳ 1993- 2012, tỷ lệ huy động nguồn vốn ODA vào phỏt triển nụng nghiệp và nụng thụn của vựng DHMT chiếm 15% tổng vốn ODA của Bộ Nụng nghiệp & PTNT, với số vốn ODA ký kết đạt trờn 884 triệu USD (đứng thứ 4 so với cỏc vựng miền trong cả nước, sau vựng Đụng Bắc, Bắc Trung Bộ và Đồng bằng sụng Cửu Long). Trong đú vốn đó giải ngõn đạt trờn 486 triệu USD (đạt 55% lượng vốn ODA đó ký kết với Nhà tài trợ), chiếm 14,56% tổng vốn đó giải ngõn (xem Biểu đồ 3.12 và Bảng 3.6). Đơn vị tớnh: % Bắc Trung bộ ; 26% ĐB sụng Hồng; 11% Tõy Bắc; 8% Đụng Nam bộ; 5% Tõy Nguyờn; 5%
Duyờn hải miền Trung; 15%
Đụng Bắc; 16% ĐB sụng Cửu
Long; 14%
Biểu đồ 3.12: Phõn bổ vốn ODA lĩnh vực NN&PTNT theo vựng thời kỳ 1993-2012
Bảng 3.6. Nguồn vốn ODA cho phỏt triển nụng nghiệp và nụng thụn phõn theo vựng thời kỳ 1993-2012
Đơn vị tớnh: Lượng vốn: Triệu USD;Tỷ lệ: %
TT Tờn vựng Vốn ký kết Vốn giải ngõn Tỷ lệ giải ngõn so với ký kết 1 Đụng Bắc 943,1 490,4 52 2 Tõy Bắc 471,5 268,8 57 3 Đồng bằng sụng Hồng 648,4 415,0 64 4 Bắc Trung Bộ 1,532,5 950,1 62 5 Duyờn hải Miền Trung 884,1 486,3 55
6 Tõy Nguyờn 294,7 144,4 49
7 Đụng Nam Bộ 294,7 147,4 50 8 Đồng bằng sụng Cửu Long 825,2 437,4 53
Tổng cộng 5,894,2 3,339,6 56
Nguồn: Vụ Tài chớnh, Bộ Nụng nghiệp và PTNT, 2013
Để thu hỳt được lượng vốn ODA nờu trờn, cựng với sự định hướng, hỗ trợ của cỏc Bộ, Ngành cấp Trung ương, cỏc tỉnh trong vựng DHMT đó cú những hành động thiết thực trong vận động nguồn ODA, cụ thể là:
Thứ nhất, Sở Nụng nghiệp và Phỏt triển nụng thụn cỏc tỉnh đó tư vấn cho UBND tỉnh đề xuất cỏc dự ỏn yờu cầu hỗ trợ ODA, phối hợp với Bộ Nụng nghiệp và PTNT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư để tiếp xỳc, vận động cỏc nhà tài trợ. Khi được phờ duyệt là một bộ phõn của chương trỡnh, dự ỏn, cỏc tỉnh đó phối hợp tổ chức triển khai, quản lý giỏm sỏt theo quy định chung.
Quy trỡnh thu hỳt nguồn vốn ODA tại cỏc tỉnh trong Vựng bước đầu được thực hiện khỏ tốt. Sở Kế hoạch và Đầu tư đó phối hợp cỏc Sở, ngành tại địa phương đề xuất ý tưởng, xõy dựng đề cương dự ỏn chủ động tiếp cận nhà tài trợ, nhằm vận động cỏc dự ỏn cú quy mụ lớn theo định hướng ưu tiờn của tỉnh đó được xỏc định trong danh mục ưu tiờn vận động ODA và phự hợp với tiờu chớ tài trợ của nhà tài trợ.
Đối với cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA do cỏc Bộ ngành quản lý: Cỏc Sở ngành trong Vựng đó tăng cường quan hệ với cỏc Bộ ngành trung ương để nắm thụng tin, chủ động xõy dựng cỏc tiểu dự ỏn của tỉnh phự hợp với tiờu chớ tài trợ và của từng chương trỡnh, dự ỏn để đăng ký tham gia chương trỡnh dự ỏn do cỏc Bộ ngành trung ương quản lý, nhất là cỏc lĩnh vực y tế, giỏo dục, giao thụng nụng thụn, nước sạch vệ sinh mụi trường nụng thụn, xoỏ đúi giảm nghốo.
Thứ hai, ngoài cỏc hoạt động phối hợp với cỏc Bộ, một số địa phương trong Vựng đó tổ chức cỏc Hội nghị vận động viện trợ tại địa phương mỡnh để giới thiệu, quảng bỏ tiềm năng của tỉnh và nhu cầu viện trợ, chẳng hạn như cỏc Hội nghị vận động tài trợ ODA tổ chức tại Huế (năm 1998), tại Hội An (năm 2001) và tại Nha Trang (năm 2006).
Thứ ba, trong giai đoạn 2006-2010, cỏc tỉnh thuộc vựng DHMT đó xõy dựng và Ủy ban Nhõn dõn cỏc tỉnh đó phờ duyệt Đề ỏn vận động, thu hỳt dự ỏn ODA đến năm 2015. Trong đề ỏn của cỏc tỉnh đều đỏnh giỏ tỉnh hỡnh thu hỳt và sử dụng vốn ODA của tỉnh mỡnh thời kỳ 1993-2006, đỏnh giỏ hiệu quả thực hiện cỏc dự ỏn ODA trong thời gian qua và đề xuất định hướng thu hỳt và sử dụng nguồn vốn ODA của tỉnh mỡnh đến năm 2015. Trong đú, lĩnh vực phỏt triển nụng nghiệp và nụng thụn được xếp vào nhúm ưu tiờn hàng đầu để thu hỳt và tăng cường hiệu quả sử dụng trong thời gian tới.
Thứ tư, cỏc tỉnh trong Vựng đó bước đầu chỳ trọng tạo mụi trường để thu hỳt nguồn vốn ODA, cụ thể là đó tớch cực cải cỏch thủ tục hành chớnh, nõng cao năng lực thể chế, sửa đổi hệ thống văn bản phỏp quy theo hướng thật minh bạch, cụ thể và cú tớnh đồng bộ cao. Nhận thức đỳng đắn về ODA, lónh đạo cỏc tỉnh đó cú sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sỏt sao nhằm đảm bảo việc thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA cú hiệu quả, phũng và chống thất thoỏt, lóng phớ. Thụng qua đú, đó tạo dựng được niềm tin của cộng đồng quốc tế đối với Việt Nam núi chung và đối với Vựng núi riờng. Bờn cạnh đú, cỏc tỉnh cũng đó chỳ trọng củng cố đội ngũ thực hiện dự ỏn, đảm bảo cú đầy đủ năng lực quản lý, trỡnh độ chuyờn mụn, đỏp ứng yờu cầu thực hiện tốt mục tiờu dự ỏn; xõy dựng cỏc chương trỡnh, dự ỏn cú hiệu quả, hiệu suất, cú lợi ớch và tớnh bền vững.
Thứ năm, cỏc tỉnh trong Vựng cũng đó bước đầu thực hiện lồng ghộp cỏc dự ỏn sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đói của cỏc nhà tài trợ vào kế hoạch phỏt triển ngành, lĩnh vực, địa bàn; kết hợp đồng bộ với việc thực hiện cỏc dự ỏn liờn quan từ cỏc nguồn vốn khỏc để phỏt huy tốt hiệu quả đầu tư; thường xuyờn cập nhật, bổ sung danh mục dự ỏn cho phự hợp với yờu cầu thực tế, đảm bảo tớnh hợp lý, khả thi trong thực hiện.
Tuy nhiờn, cụng tỏc thu hỳt ODA của cỏc tỉnh trong Vựng vẫn cũn nhiều bất cập. Những bất cập đú được thể hiện cụ thể trong một khõu cụng tỏc trong quy trỡnh thu hỳt, vận động ODA.
3.3.1.2. Những hạn chế trong cụng tỏc thu hỳt nguồn vốn ODA của Vựng
a. Hạn chế trong xỏc định và chuẩn bị dự ỏn ODA
Xỏc định và chuẩn bị dự ỏn là khõu hết sức quan trọng trong thu hỳt, vận động ODA. Thực tế trong những năm qua, cụng tỏc này trong ngành nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn ở cấp Trung ương cũng như ở cấp địa phương tại cỏc tỉnh vựng DHMT vẫn cũn bộc lộ nhiều yếu kộm. Sự yếu kộm này thể hiện ở chỗ: việc lập kế hoạch và xỏc định cỏc ý tưởng thiết kế dự ỏn ODA vẫn chưa bỏm sỏt vào nhu cầu thực tiễn và cỏc chủ trương vận động ODA của Chớnh phủ, cũn chắp vỏ, dàn trải, thiếu một quy hoạch tổng thể và dài hạn, chưa cú sự liờn kết giữa cỏc vựng, cỏc ngành, cỏc địa phương. Đặc biệt là chưa cú sự gắn kết giữa cỏc nguồn vốn ODA vay ưu đói với nhau, cũng như chưa cú sự gắn kết với cỏc nguồn vốn “nội lực” mà phớa Việt Nam huy động được trong nước hoặc cỏc dự ỏn FDI để cựng thực hiện cỏc chương trỡnh dự ỏn. Điều này dẫn đến tỡnh trạng trựng lắp về nội dung cũng như mục tiờu tài trợ giữa cỏc chương trỡnh, dự ỏn với nhau.
Kết quả khảo sỏt cỏn bộ quản lý ODA cấp bộ, ngành và cỏc ban quản lý dự ỏn cỏc cấp tại vựng DHMT cho thấy cú 23/36 người đồng ý với nhận định cho là thu hỳt nguồn vốn ODA vào ngành nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn chưa thực sự xuất phỏt từ nhu cầu thực tế mà cũn bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong quỏ trỡnh hỡnh thành dự ỏn, và chỉ cú 13/36 người đồng ý (xem Biểu đồ 3.13).
Đơn vị tớnh: người 0 4 9 10 13 0 2 4 6 8 10 12 14 Hoàn toàn khụng đồng ý Khụng đồng ý Tạm chấp nhận Đồng ý Hoàn toàn đồng ý Series1
Biểu đồ 3.13. Đỏnh giỏ sự phự hợp của dự ỏn ODA với nhu cầu thực tế
Nguồn: Khảo sỏt của tỏc giả năm 2013
Nội dung cỏc chương trỡnh, dự ỏn dự kiến vay vốn ODA để thực hiện tại Vựng chưa tuõn theo đỳng cỏc quy định của Nhà tài trợ và Chớnh phủ Việt Nam về mẫu đề xuất dự ỏn, cũn sơ sài, chưa đỏnh giỏ hết tớnh khả thi về mặt kỹ thuật, kinh tế, tổ chức triển khai thực hiện, đặc biệt là chưa tớnh đến hiệu quả sử dụng vốn, coi vốn ODA vay ưu đói như nguồn vốn cho khụng, dẫn đến tỡnh trạng lập kế hoạch vay vốn ODA tràn lan theo phong trào.
Bờn cạnh đú, việc lập kế hoạch và xỏc định cỏc ý tưởng thiết kế dự ỏn vẫn chưa bỏm sỏt vào lĩnh vực ưu tiờn và yờu cầu của phớa cỏc Nhà tài trợ, do đú mức độ hài hũa trong thiết kế dự ỏn giữa hai bờn vẫn chưa đạt yờu cầu đề ra. Chớnh yếu tố thiếu hài hũa đó làm cho quỏ trỡnh huy động vốn thụng qua cỏc chương trỡnh, dự ỏn vay vốn bị hạn chế so với cỏc yờu cầu đề ra. Vỡ vậy, dẫn đến kết quả là danh mục cỏc chương trỡnh, dự ỏn đưa ra vận động vay vốn thỡ nhiều nhưng số lượng cỏc chương trỡnh, dự ỏn được phớa cỏc nhà tài trợ chấp thuận thỡ ớt. Thậm chớ nếu được phớa cỏc nhà tài trợ chấp thuận thỡ tớnh khả thi về mặt kỹ thuật và kinh tế của nhiều dự ỏn lại khộng đạt yờu cầu đặt ra, do khõu quản lý “đầu vào” đối với cỏc chương trỡnh, dự ỏn dự kiến vay vốn ODA mà cỏc Bộ, Ngành, địa phương trỡnh lờn cũn lỏng lẻo, thiếu qui hoạch, đặc biệt là chưa cú sự sàng lọc kỹ trước khi đưa ra vận động
vay vốn. Vỡ vậy nhiều dự ỏn sau này khi đi vào giai đoạn thực hiện đó gặp khụng ớt khú khăn về thực hiện, giỏm sỏt đỏnh giỏ và bàn giao kết quả dự ỏn.
b.Thực trạng cụng tỏc thẩm định, phờ duyệt dự ỏn ODA
Cụng tỏc thẩm định và phờ duyệt cỏc dự ỏn ODA là khõu hết sức quan trọng nhằm bảo đảm tớnh hiệu quả và chất lượng của cỏc dự ỏn ODA. Cỏc dự ỏn nụng nghiệp được triển khai và thực hiện tại Vựng được chia thành 02 nhúm: (i) Cỏc dự ỏn nhúm O do Bộ Nụng nghiệp và PTNT (hoặc cỏc Bộ ngành khỏc) là cơ quan chủ quản và sau khi phờ duyệt dự ỏn xong, thỡ thành lập Ban quản lý dự ỏn tại tỉnh và giao cho Ủy ban nhõn dõn tỉnh là cơ quan chủ quản dự ỏn tại địa phương; và (ii) Cỏc dự ỏn trực tiếp do tỉnh đàm phỏn, thẩm định và triển khai.
Cụng tỏc thẩm định, phờ duyệt dự ỏn tại Vựng DHMT trong những năm qua gặp nhiều khú khăn, cụ thể:
- Thời gian phờ duyệt luận chứng khả thi, thiết kế kỹ thuật kộo dài, từ khi phờ duyệt đến khi thi cụng phải mất từ 1 đến 1,5 năm. Tỡnh hỡnh triển khai thực tế cú nhiều thay đổi nờn nhiều dự ỏn đũi hỏi phải cú sự điều chỉnh cho phự hợp với thực tế. Tuy nhiờn, việc phờ duyệt những thay đổi của cả hai phớa là chủ dự ỏn và nhà tài trợ thường bị chậm trễ. Hơn nữa đối với một số dự ỏn như thủy lợi hoặc dự ỏn rừng phũng họ, do mấy năm qua chớnh sỏch thuế đối với cỏc nguyờn liệu đầu vào và giỏ cả vật liệu, nhõn cụng thường xuyờn thay đổi, đồng thời dự ỏn lại được triển khai tại nhiều tỉnh, nờn thời gian thẩm định và phờ duyệt rất dài. Cú những dự ỏn hợp tỏc với JICA, kể từ khi Thủ tướng phờ duyệt danh mục dự ỏn đầu tư cho đến khi dự ỏn ký kết hiệp định phải mất thời gian khoảng 5 năm, do việc điều tra và thiết kế kỹ thuật kộo dài dẫn đến phải chuyển địa điểm thực hiện dự ỏn.
- Cỏc quy định về thẩm định cỏc dự ỏn ODA nhúm A đũi hỏi phải cú sự cam kết chắc chắn nguồn vốn nước ngoài thỡ mới cú căn cứ để thẩm định và trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt. Tuy nhiờn, nhiều nhà tài trợ, đặc biệt là Nhật Bản - nhà tài trợ chủ yếu cỏc dự ỏn phỏt triển hạ tầng quy mụ lớn thuộc nhúm A, lại yờu cầu dự ỏn phải được cỏc cấp cú thẩm quyền phờ duyệt thỡ mới cú thể xem xột cấp vốn.
- Thủ tục phờ duyệt thiết kế chi tiết, tổng dự toỏn, nội dung đấu thầu của phớa Việt Nam (do cỏc cơ quan Bộ ngành địa phương tiến hành) thường bị chậm trễ, khụng chớnh xỏc cả trước và sau khi ký kết hiệp định vay vốn ưu đói. Sự khụng hài hũa thủ tục giữa Luật Đấu thầu và hướng dẫn mua sắm của Nhà tài trợ là một trong những lý do dẫn đến trỡnh trạng này. Cụ thể, đối với cỏc dự ỏn ODA do ADB, WB tài trợ, sau khi ký kết hiệp định, Nhà tài trợ đồng ý kế hoạch mua sắm trong 18 thỏng, tuy nhiờn Luật Đấu thầu của Việt Nam thỡ lại quy định đối với cỏc dự ỏn đầu tư sau khi dự ỏn được ký kết và cú hiệu lực sẽ phờ duyệt kế hoạch đấu thầu tổng thể. Mặt khỏc, việc thẩm định cỏc phương ỏn tài chớnh của một số dự ỏn cũng chưa chặt chẽ, chủ yếu được thực hiện tại bàn, chưa giỳp lựa chọn được cỏc phương ỏn tối ưu. Điều này, một mặt do hạn chế của phương phỏp “thẩm định tại bàn”, mặt khỏc do ỏp lực từ nhiều phớa trong quỏ trỡnh vận động của dự ỏn gõy ra. Tõm lý cỏc ngành, cỏc cấp đều muốn cú nhiều dự ỏn được thực hiện trong phạm vi quyền quản lý của mỡnh nờn việc thẩm định dự ỏn khụng được khỏch quan, thấu đỏo, cú khi chấp nhận cả những ràng buộc bất lợi hoặc lựa chọn những dự ỏn khụng cú hiệu quả cao xột trờn tổng thể nền kinh tế. Kết quả là nhiều dự ỏn cú phương ỏn cho vay lại khụng phự hợp, đến kỳ trả nợ dự ỏn khụng trả được nợ và xin hoón nợ, hoặc cú dự ỏn địa phương khụng cú năng lực bố trớ vốn đối ứng để thực hiện cỏc nghĩa vụ của mỡnh như đó cam kết...
Thủ tục hành chớnh của Việt Nam cũng gõy nhiều khú khăn cho cỏc Ban quản lý dự ỏn tỉnh trong Vựng, đặc biệt là bước thẩm định và phờ duyệt nghiờn cứu khả thi, phờ duyệt để triển khai cỏc hạng mục sử dụng vốn sau đấu thầu. Ở mỗi bước, cỏc Ban quản lý dự ỏn tỉnh đều phải gửi hồ sơ đến Ban quản lý dự ỏn Trung ương xem xột trước, trước khi trỡnh Bộ chủ quản và Nhà tài trợ. Do cỏc tiờu chuẩn đũi hỏi khụng đồng nhất nờn để cú được sự đồng ý của tất cả cỏc cấp thỡ phải mất nhiều thời gian và cụng sức, dẫn đến cú những gúi thầu phải mất vài thỏng mới cú kết quả đồng ý, gõy chậm tiến độ thực hiện dự ỏn.
Cỏc quy định về phờ duyệt cỏc dự ỏn ODA cho thấy ý định kiểm soỏt chặt chẽ hiệu quả của cỏc dự ỏn ODA của Nhà nước. Tuy nhiờn cỏc quy định này chỉ phự hợp trong bối cảnh số lượng cỏc dự ỏn ODA do Thủ tướng Chớnh phủ phờ
duyệt ở mức vừa phải. Khi số lượng cỏc dự ỏn tăng nhanh như trong thời gian qua và quy trỡnh xõy dựng dự ỏn của cỏc nhà tài trợ phức tạp sẽ tạo ra gỏnh nặng trong quỏ trỡnh thẩm định và phờ duyệt dự ỏn cho Chớnh phủ và cỏc cơ quan tổng hợp.
Theo kết quả khảo sỏt đối với 10 Nhà tài trợ và 36 cỏn bộ cơ quan quản lý dự ỏn tại vựng DHMT về nhận định: “Quy trỡnh thẩm định và phờ duyệt dự ỏn đối với ngành nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn đơn giản và thời hạn phờ duyệt phự hợp với nhà tài trợ?”, cho thấy chỉ cú 15/46 người đồng ý với nhận định, cũn 31/46 người khụng đồng ý (xem Biểu đồ 3.14).
Đơn vị tớnh: người 0 2 4 6 8 10 12 14 Series1 7 10 14 10 5 Hoàn toàn Khụng đồng ý Tạm