Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
2.2. Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ mô
môi trường rừng
Chi trả DVMTR là một chính sách đột phá tại Việt Nam. Mục tiêu của chính sách là giảm gánh nặng ngân sách nhànước, đồng thời tạo ra nguồn tài chính ổn định nhằm bảo vệ và phát triển rừng hiệu quả hơn. Để nâng cao quy mô và tác động của
chi trả DVMTR, đồng thời mở rộng phạm vi các nguồn chi trả DVMTR tiềm năng,
tác giả kiến nghị các nhà làm luật cần lưu tâm các kiến nghị sau:
Thứ nhất, mở rộngquy định loại DVMTR
Theo thời gian xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới là mở rộng các loại DVMTR được phép chi trả nhằm huy động hiệu quả nguồn lực tài chính của tư nhân vào hoạt động phục hồi và BVMT rừng. Tuy nhiên, việc mở rộng các loại
DVMTR cần được thực hiện trên các nghiên cứu thực tế vềtiềm năng cho các dịch vụvà đánh giátác động của việc mở rộng các DVMTR đối với môi trường, đời sống và an sinh xã hộicủa con người. Thời gian qua có một số hoạt động mang bản chất là sử dụng DVMTR nhưng vẫn chưa được Luật quy định. Ví dụ như hoạt động của các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí bao gồm: các hoạt động dịch vụ lữ hành, vận tải khách du lịch, lưu trú du lịch, dịch vụ ăn uống, mua sắm, thể thao, vui chơi giải trí, chăm sóc sức khỏe, tham quan, quảng cáo và các dịch vụ liên quan khác phục vụ khách du lịch tuy có sử dụng cảnh quan rừng để phục vụ mục đích du lịch sinh thái, nhưng nếu các chủ thể được đề cập ở trên không thực hiện khai thác trong phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng
mà là ngoài phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừngthì khôngthể căn cứ vào Điều 63 Luật Lâm Nghiệpnăm 2017 và Điều 57 năm Nghị định số 156/2018/NĐ- CP để buộc họ chi trảtiền DVMTR. Điều này là một lỗ hổng của quy định pháp luật, bởi lẽ việc phát triển du lịch không thể thực hiện trong một ngày, một giai đoạn 5 năm hay 10 năm mà cả quá trình lâu dài. Để thực hiện phát triển bền vữngthì không thể chỉ dựa vào điều kiện tự nhiên của các hòn đảo, thác nước, sông, suối,.. mà phải dựa vào yếu tố bền vững của thảm thực vật rừng. Du lịch trên đảo, hòn đảo, không thể hấp dẫn khách du lịch để tăng trưởng bền vững nếu rừng bị tàn phá nham nhở, chỉ còn trơ đồi núi trọc và nguồn nước ngọt bị hạn chế hoặc không có, phải dẫn nước trong đất liền ra. Do đó, các cơ sở kinh doanh dulịch và các du khách đến hưởng thụ các dịch vụ du lịch trên đảo phải chi trả tiền DVMTR để góp phần bảo vệ rừng tự
nhiên. Vì vậy, tác giả cho rằng yêu cầu mở rộng phạm vi của các DVMTR theo hướng không giới hạn chỉ trong một khu rừng mà còn ở ngoài phạm vi khu rừng nhưng có
liên quan đến dịch vụ do rừng tạo ra là hoàn toàn cần thiết. Từnhững phân tích trên,
tác giả đề xuất, sửa đổi Khoản 4 Điều 57 Nghị định số 156/2018/NĐ-CP theo hướng:
“Đối với tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí
phải chi trả dịch vụ môi trường rừng gồm: bao gồm: các hoạt động dịch vụ lữ hành, vận tải khách du lịch, lưu trú du lịch, dịch vụ ăn uống, mua sắm, thể thao, vui chơi
giải trí, chămsóc sức khỏe, tham quan, quảng cáo và các dịch vụ liên quan khác phục
vụ khách du lịch trong phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng trong và
ngoài phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng”.
Thứ hai, quy định trích lập quỹ hỗ trợ các doanh nghiệp đổi mới công nghệ
sản xuấtđối với các chủ thể chi trả dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon
Như đã trình bày ở trên, chính sách chi trả dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon
là một DVMTR cung cấp cho toàn cầu, thông qua công cụ pháp luật tác động vào lợi ích kinh tế của các chủ thể có hành vi phát thải. Khi thiết kế các quy địnhtại điểm đ khoản 2, Điều 63 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 các nhà làm luật không hướng đến mục tiêu thu được nhiều tiền DVMTR mà mong muốnhạn chế sự phát thải. Để đạt được mục tiêu trên, các nhà làm luật cần nghiên cứu, xây dựng biểu phí dịch vụ theo từng giai đoạn cụ thể, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội. Bởi lẽ, lợi ích kinh doanh mà doanh nghiệp đạt được lớn hơn rất nhiều so với số tiền DVMTR phải trả, do vậy họ lại chấp nhận phát thải nhiều hơn, trả số tiền DVMTR nhiều hơn.
Bên cạnh đó, ngoài công tác tuyên truyền, phổ biến ý nghĩa của quy định chi trả DVMTR đối với các chủ thể, đặc biệt là các tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí nhà kính lớn phải chi trả tiền dịch vụ về hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng, thiết nghĩ cần hỗ trợ thêm một khoản tài chính để khuyến khích vàđầu tư đổi mới công nghệ sản xuất thân thiện vớimôi trường. Từ những phân tích trên, tác giảkiến nghị bổ sung quy định tại Khoản 2 Điều 9 dự thảo thí điểmnhư sau:
“Căn cứ số tiền thực thu trong năm, kết quả xác định diện tích rừng được chi trả dịch
vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng quy định tại điểm b, điểm c khoản 2 Điều 6
Quyết định này, Quỹ BV&PTR cấp tỉnh thực hiện thanh toán tiền cho bên cung ứng
dịch vụ trước ngày 31 tháng 3 năm 2021 sau khi trích lập 10-20% số tiền để hỗ trợ
lại các doanh nghiệp đổi mới công nghệ sảnxuất.”Như vậy sau khi thực hiện nghĩa
vụ, doanh nghiệp (chủ thể sử dụng dịch vụ) cũng được hưởng các lợi ích từ chi trả dịch vụ các-bon.
Thứ ba,hình thức chi trả DVMTR
nuôi trồng thủy sản quy định tại điểm e khoản 2, Điều 63 của Luật Lâm nghiệp là doanh nghiệp nuôi trồng thủy sản hoặc doanh nghiệp liên kết với các hộ gia đình, cá
nhân nuôi trồng thủy sản thực hiện chi trả trực tiếp quy định tại khoản 1, Điều 58
củaNghị định này”. Căn cứnội dung trên, cơ sở nuôi trồng thủy sản ký kết hợp đồng
và chi trả tiền DVMTR trực tiếp cho các chủ rừng mà không thông qua ủy thác. Tuy
nhiên trênthực tế, nếu áp dụng hình thứcchi trả trực tiếpsẽ phát sinh nhiều bất cập,
trong đó có việc khó xác định chính xác chủ thể cung ứng. Bởi vì hoạt động nuôi trồng thủy sản là hoạt động mang tính đặc thù, chỉ thực hiện trên lưu vực sông, đôi
khi trênmột con sông lại có hay hoặc ba chủ rừng. Câu hỏi đặt ra, ai là chủ thể cung
cấp DVMTR cho hoạt động nuôi trồng thủy sản?
Giả sử,áp dụng hình thức chi trả gián tiếp cho dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST
rừng để nuôi trồng thủy sản thì Quỹ BV&PTR cấp tỉnh đại diện cho bên cung ứng DVMTR ký hợp đồng với bên sử dụng dịch vụ và nhận tiền từ bên mua để trả cho bên bán. Như vậy, thay vì bên sử dụng phải tốn kém thời gian, công sức để tìm kiếm đúng chủ thể cung ứng dịch vụ thì giờ đây việc ký kết và thực hiện hợp đồng lại đơn giản hơn rất nhiều. Từ đây, tác giả nhận thấy để đạt được mục tiêu khai thác triệt để nguồn thutừ các DVMTR, tạo sự công bằngvề lợi ích giữa bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụthì nên sửa đổi, cho phép cơ sở nuôi trồng thủy sản được thực hiện cho
trả tiền DVMTRbằng hình thức chi trả gián tiếp.
Thứ tư, bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính chủ thể cung ứng dịch
vụ không đảm bảo diện tích cung ứng DVMTR được bảo vệ và phát triển theo quy
hoạch, kế hoạch quản lý đối với từng loại rừng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt
Như đã phân tích ở mục 2.2. thì nghĩa vụ cơ bản của chủ thể sử dụng trong
quan hệ chi trả DVMTR làchi trảtiền DVMTRđầy đủ và đúng hạn như hợp đồng đã giao kết. Ngược lại,chủ thể cung ứng DVMTR với tư cách là bên bán trong quan hệ giao dịch mua bán hàng hóaphải đảm bảo hàng hóa cung cấp đạt chất lượng như thỏa thuận, tức là diện tích cung ứng DVMTR phải được bên cung ứngtuân thủ. Tuy nhiên, một số trường hợp sau khi ký kết hợp đồng, bên cung ứng dịch vụ vi phạm khi không đảm bảo diện tích cung ứng DVMTR. Nhằm xây dựng cơ chế bảo vệ quyền lơi của chủ thể sử dụng dịch vụ theo hướng răn đe, các nhà quản lý cần bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính chủ thể cung ứng dịch vụ không đảm bảo diện tích cung ứng dịch vụ môi trường rừng được bảo vệ và phát triển theo quy hoạch, kế hoạch quản lý
đối với từng loại rừng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệttheo hướng: ngoài hình thức xử phạt chính là xử phạt tiền, còn có thể áp dụng hình thức xử phạt bổ sung như buộc đảm bảo diện tích cung ứng DVMTR theo hợp đồng.
Thứ năm, sửa đổi quy định tại điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm
2017
Bản chất của hợp đồng chi trả DVMTR (áp dụng đối với hình thức chi trả trực tiếp) hay hợp đồng ủy thác chi trả DVMTR (áp dụng đối với hình thức chi trả gián tiếp) đều là hợp đồng dân sự, nó hình thành dựa trên sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều bên theo nguyên tắc bình đẳng, tự nguyện,thiện chí. Do đó, khi phát sinh bất cứ vấn đề gì liên quan đến hợp đồng, bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ có quyền bàn bạc, thỏa thuận với nhau để cùng giải quyết. Tuy nhiên, hiện tại theo điểm d khoản 1,
Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 quy định vềquyền và nghĩa vụ của bên sử dụng
DVMTR lại không cho phép bên sử dụng dịch vụ được quyền thỏa thuận với bên cung ứng dịch vụ để điều chỉnh tiền chi trả trong trường hợp bên cung ứng DVMTR
không bảo đảm đúng diện tích rừng hoặc làm suy giảm chất lượng, trạng thái rừng mà chỉ cho phép bên sử dụng dịch vụ khi đã chi trả số tiền tương ứngthực hiện quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, điều chỉnh tiền chi trả DVMTR
của chủ thể sử dụng dịch vụmà thôi. Theo ý kiến tác giả, quy định trên chưa hợp lý, các nhà quản lý xây dựng quy định điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 chưa đúng tinh thần của Bộ luật dân sự năm 2015 về hợp đồng dân sự. Do đó vớitư cách là bên mua, chủ thể phải trả tiền khi sử dụng DVMTR thì cần trao cho họ quyền thỏa thuận điều chỉnh số tiền phải chi trả khi DVMTR được cung ứng có sự thay đổi so với hợp đồng đã ký kết. Từ đây, tác giả đề xuất nên sửa đổi quy định tại điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 theo hướng cho phép bên sử
dung DVMTR có quyền “được thỏa thuận với bên cung ứng dịch vụ để điều chỉnh
tiền chi trả DVMTR trong trường hợp bên cung ứng DVMTR không bảo đảm đúng
diện tích rừng hoặc làm suy giảm chất lượng, trạng thái rừng mà bên sử dụng dịch
vụ đã chi trả số tiền tương ứng” thay vì đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền
xem xét việc điều chỉnh tiền chi trả DVMTR của chủ thể sử dụng dịch vụ như trước đây.Đồng thời trong tương lai các nhà làm luật cần nghiên cứu nên chăng cho phép các bên trong quan hệ chi trả DVMTR được tự do thỏa thuận về quyền và nghĩa vụ
trong hợp đồng cung ứng DVMTR.
Thứ năm, thị trường hóa chi trả DVMTR
hoàn chỉnh, bởi lẽ DVMTR và chi trả DVMTR vẫn còn là một khái niệm xa lạ đối với một bộ phận dân cư. Họ vẫn xem các DVMTR là dịch vụ công cộng và được sử dụng miễn phí. Do nguyên nhân trên mà từ năm 2008 đếnnay, tại Việt Nam vẫn chưa thiết lập được một thị trường cho chi trả DVMTR. Mặc dù trong Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và Nghị định số156/2018/NĐ-CP quy định hai hình thức chi trả trực tiếp và chi trả gián tiếp, nếu áp dụng hình thức chi trả trực tiếp thì cácbên được thỏa thuận về các nội dung hợp đồng: loại dịch vụ, mức chi trả, phương thức thanh toán ngược lại nếu bên cung ứng dịch vụ và bên sử dụng dịch vụ không thỏa thuận được hợp đồng chi trả DVMTR theo hình thức chi trả trực tiếp thì bên sử dụng dịch vụtrả tiền cho bên cung ứng dịch vụ ủy thác qua Quỹ BV&PTR. Mặc dù phân định rõ như vậy nhưng chi trả DVMT ở Việt Nam vẫn đang được thực hiện chủ yếu thông qua tổ chức trung gian đó là Quỹ BV&PTR các tỉnh. Với hình thức gián tiếp, mức chi trả do Nhà nước quy định chứ không phải là kết quả của việc thỏa thuận giữa người mua và người bán DVMTR. Ngoài ra, để đạt được mục tiêu huy động nguồn tài chính, Chính phủ đã áp dụng đồng thời cơ chế thị trường và cơ chế phi thị trường (quản lý hành chính của cơ quan nhà nước). Sự kết hợp này đã làm cho chi trả DVMTR mất đi một đặc điểm quan trọng đó là một giao dịch tự nguyện giữa bên sử dụng dịch vụ và bên cung ứng dịch vụ59.
Trong quan hệ chi trả DVMTR, trách nhiệm của người cung ứng dịch vụ phải luôn luôn thực hiện hoạt động tái sản xuất, đầu tư để có sản phẩm là các DVMTR cung ứng ra thị trường. Đổi lại, họ nhận bồi hoàn chi phí để tái tạo vàphát triển môi trường rừng từ người sử dụng. Trong bối cảnh ngân sách nhà nước dành cho ngành Lâm Nghiệp còn hạn chế, nếu chỉ trông chờ vào nguồn vốn ngân sách, thì việc thực hiện tái sản xuất mở rộng các DVMTR là một vấn đề rất khó khăn. Do vậy, việc xã hội hóa các nguồn vốn cho phát triển môi trườnglà cần thiết, việc tiến hành thị trường hóa các DVMTR cần phải thực hiện ngay và điều hiển nhiên các tổ chức cá nhân sử
dụng DVMTR phải trả phí theo giá thị trường là có cơ sở.
Tuy nhiên, theo quy định tại Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP thì giá DVMTR lạichịu sự tác động của Nhà nước. Nếu thực hiện chi trả theo hình thức chi trả gián tiếp thì mức chi trả do nhà nước ấn định, có thể là
59Nguyễn Minh Đức, Quyền Đình Hà, Đỗ Thị Diệp, Đỗ Thị Thanh Huyền, Nguyễn Thị Thu Phương, “Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam: lý thuyết, thực trạng bài học kinh nghiệm và hàm ý chính sách”, Viện
số tiền cụ thểhoặc ấn định tỉ lệ % nhất định trên doanh thu của tổ chức, cá nhân sử dụng dịch vụ. Chi trả theo hình thức trực tiếp thì nhà nước khống chế mức giá sàn,
các bên có quyền thỏa thuận về giá cả dịch vụ nhưng không thấp hơn mức giá do Nhà nước quy định. Như vậy, rõ ràng chưa hình thành thị trường chi trả DVMTR.
Vì vậy, trong tương lai tác giả đề xuất nên loại bỏ quy định về mức giá chi trả
DVMTR, thay vào đóviệc mở rộng quyền tự do thỏa thuận về giá cả “hàng hóa”của các bên. Người bán sẵn sàng cung cấp dịch vụ và người mua sẵn lòng mua. Khi đó giá cả DVMTR sẽ làm hài lòng cảhai bên. Nhà nước lúc này chỉ đóng vai trò quản