Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
1.4. Đặc điểm của chi trả dịch vụ môi trường rừng
Đặc điểm của một sự vật, hiện tượng là điểm nổi bật, riêng biệt của của sự vật, hiện tượng nhằm phân biệt với bản chất, tính trạng, đặc điểm của sự vật, đối tượng khác.Tương tự, đặc điểm của DVMTR là những điểm khác biệt, dùng để nhận dạng của nó với các dịch vụ hưởng lợi từ giá trị sinh thái môi trường khác. Đó là những đặc trưng về nguyên tắc chi trả, loại dịch vụ được chi trả và vai trò của Nhà nước trong quan hệ chi trả DVMTR.
Thứ nhất, về loại dịch vụ DVMTR được chi trả
Dịch vụ HSTđất ngập nước28; dịch vụ HSTbiển29; dịch vụ HSTnúi đá, hang động và công viên địa chất30 thực chất là các giá trị, lợi ích mà HSTđất ngập nước,
HST biển hay HST núi đá, hang động, công viên địa chất mang lại. Còn DVMTR là các chức năng mà tài nguyên rừng cung cấp cho sản xuất và đời sống con người. Đó là các dịch vụ bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội; hấp thụ và lưu giữ các-
bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh; bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch; cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường,
HST rừng để nuôi trồng thủy sản. Như vậy, mỗi loại dịch vụ HSTTN được quy định tại Điều 138 Luật BVMT 2020 đềucó đối tượng áp dụng riêng biệt, không có sự trùng lắp.
Trước khi xây dựng dịch vụ “hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng
trưởng xanh; để giảm phát thải hiệu ứng nhà kính31”với mục tiêu giảm lượng phát
thải các-bon, góp phần tạo ra động lực kinh tế cho các chủ rừng bảo vệ và phát triển rừng bền vững thì vào năm 2008, Việt Nam đã tham gia chương trình “REDD32” 28Điểm b khoản 2, Điều 138 Luật BVMT 2020
29Điểm c khoản 2, Điều 138 Luật BVMT 2020
30Điểm d Khoản 2, Điều 138 Luật BVMT 2020
31Khoản 3 Điều 61Luật Lâm Nghiệp năm 2017
32Giảm phát thải do mất rừng và suy thoái rừng và vai trò của bảo tồn, quản lý bền vững rừng và nâng cao trữ lượng các-bon rừng ở các nước đang phát triển (REDD+) lần đầu tiên được đàm phán theo Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) vào năm 2005, với mục tiêu của việc giảm thiểu biến đổi khí hậu thông qua giảm lượng khí thải ròng khí nhà kính thông qua tăng cường quản lý rừng ở các nước đang phát triển. Hầu hết các quyết định chính về REDD+đã được hoàn thành vào năm 2013, với những phần cuối
(Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation), tạm dịch là “giảm
phát thải khí nhà kính từ mất rừng và suy thoái rừng” với mục tiêu phát triển lâm
nghiệp, bảo tồn đa dạng sinh học. Cả chi trả DVMTR và REDD (sau này là REDD+)
đều hướng đến việc cải thiện và gia tăng diện tích rừng hấp thụ và lưu giữ các-bon,
thực hiện nhiệm vụ giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh. Tuy nhiên, chi trả DVMTR là cơ chế yêucầu chủ thể (tổ chức, cá nhân) sử dụng dịch vụ phải chi trả tiền cho sự hưởng lợi của mình, còn REDD được áp dụng đối với các quốc gia đang phát triển để giảm tỷ lệ mất rừng và suy thoái rừng, bù lại các quốc gia này sẽ nhận thù lao từ quỹ toàn cầu do phía các nước phát triển đóng góp.
Thứ hai, nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền trong quan hệ chi trả
DVMTR
Nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền” được hiểu là tất cả những ai hưởng lợi do có được môi trường trong lành, không bị ô nhiễm thì đều phải trả một khoản
phícho hành vi sử dụng của mình33. Điểm cốt lõi của nguyên tắc này là ưu tiên phòng ngừa ô nhiễm, BVMT thông qua khoản thu ngoài ngân sách nhà nước. Do đó, người nào có được lợi ích từ các giá trị của môi trường mang lại nói chung và DVMTR nói riêng thì phải trả tiền. Người trả tiền chính là người khai thác, sử dụng các DVMTR trong giới hạn pháp luật quy định được liệt kê tại Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017. Hình thức thể hiện của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” chính là phí DVMT, cụ thể là phí DVMTR.
Ngoài DVMTR đã được quy định tại Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 thì điểm a khoản 2, Điều 38 Luật BVMT năm 2020 có liệt kê các loại dịch vụ HSTTN khác như: dịch vụ HST đất ngập nước phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản; dịch vụ HST biển phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản; dịch vụ HST núi đá, hang động và công viên địa chất phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí; dịch vụ HSTTN phục vụ mục đích hấp thụ và lưu trữ các-bon, trừ trường hợp DVMTR của HST rừng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp. Tương tự DVMTR, bốn loại dịch vụ HSTTN trên cũng được thiết kế theo nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền”, khi dùng số tiền thu được từ người
cùng của sách quy tắc được hoàn thành vào năm 2015.
33Võ Trung Tín (2014),“Thuế bảo vệ môi trường - hình thức thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong pháp luật môi trường”, tạp chí Nghiên cứu Lập Pháp.
hưởng lợi để đền đáp, bảo vệ HSTTN.
Bên cạnh nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền”, pháp luật BVMT tại Việt Nam còn quy định nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Tức chủ thể nào gây hậu quả, tác động xấu đến môi trường thì phải trả tiền. Người trả tiền theo nguyên tắc này là người gây ô nhiễm, có thể bao gồm: người khai tác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; người có hành vi xả thải vào môi trường; người có hành vi khác gây tác động xấu đến môi trường. Hình thức thể hiện của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng đa dạng và phong phú hơn. Chẳng hạn, đối với chủ thể có hành vi khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên ảnh hưởng đến môi trường, người có hành vi xả thải vào môi trường hoặc người có những hành vi khác gây tác động xấu tới môi trường trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phépthì phải tiền phải trả cho việc khai thác tài nguyên, thuế môi trường (tiền trả cho hành vi gây tác động xấu đến môi trường theo Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010); Thuế Tài nguyên (tiền trả cho việc khai thác tài nguyên thiên nhiên theo Luật Thuế tài nguyên năm 2009);
phí BVMT (áp dụng đối với hoạt động xả thải ra môi trường, khai thác khoáng sản hoặc làm phát sinh tác động xấu đối với môi trường, dịch vụ công thuộc lĩnh vực BVMT theo Điều 136 Luật BVMT 2020); tiền trả cho việc sử dụng dịch vụ như: dịch vụ gom rác, dịch vụ quản lý chất thải nguy hại,...; chi phí phục hồi môi trường trong khai thác tài nguyên.
Hai nguyên tắc này là hoàn toàn khác nhau, tuy nhiên có rất nhiều người vẫn nhầm lẫn và xem chúng là một. Chúng có điểm chung là đều xem các giá trị môi trường là một loại hàng hóa đặc biệt được phép lưu thông trên thị trường và là công vụ tài chính hữu hiệu trong công tác BVMT hiện nay.
Thứ ba, sự can thiệp sâu của Nhà nước trong quan hệ chi trả DVMTR
Trong quan hệ chi trả DVMTRtồn tại ít nhất hai chủ thể tham gia, bao gồm: chủ thể cung ứng DVMTR và chủ thể sử dụng DVMTR. Ngoài ra, trong một số trường hợp còn có thể chủ thể trung gian đóng vai trò đảm bảo, kết nối, kiểm soát giao dịch giữa bên mua và bên bán. Bên cung ứng dịch vụ là các chủ thể tạo ra DVMTR hay có quyền sở hữu tài nguyên (đất đai), nhờ đó họ có khả năng cung ứng các DVMTR, họ có thể là một các nhân hoặc nhóm người (cộng đồng dân cư) hoặc các cơ quan nhà nước (các tổ chức do nhà nước thành lập).Bên sử dụng dịch vụlà tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng các DVMTR hoặc được hưởng lợi trực tiếp các giá trị DVMTR.Bên trung gian là tổ chức (tổ chức phi chính phủ hoặc tổ chức được nhà nước thành lập) hoặc cá nhân, đóng vai trò hỗ trợ, đảm bảo hoạt động chi trả DVMTR
diễn ra trong khuôn khổ quy định pháp luật. Ngoài ra, bên trung gian còn đóng vai trò giải quyết mâu thuẫn, tiếp nhận đề nghị của bên bán và bên mua hoặc đại diện bên mua ký hợp đồng với bên bán, thực hiện xác định giá DVMTR, định ra mức chi trả dịch vụ, đánh giá, kiểm soát trong suốt quá trình chi trả.
Tại Việt Nam, đã và đang được thực hiệnmô hình chi trả DVMTR như một mệnh lệnh hành chínhlà chủ yếu, giá cả được nhà nước quy định, không phù hợp với sự vận động của cơ chế thị trường. Hiện nay, căn cứ quy định tại Khoản 3 Điều 63 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 việc chi trả DVMTR là sự kết hợp cả hai hình thức chi
trả trực tiếp(người sử dụng DVMTR trả tiền trực tiếp cho người cung ứng DVMTR),
chi trả gián tiếp(bên trung gian thu tiền từ bên sử dụng dịch vụ và chi trả lại cho bên cung ứng), áp dụng hình thức nào phụ thuộc vào quy định pháp luật. Giá cả một số
DVMTR cũngđượcLuật Lâm Nghiệpấn định cụ thể, các bên trong giao dịch không có quyền thỏa thuận. Như vậy, trongquan hệ chi trả DVMTR Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng, đảm nhận nhiều nhiệm vụ, vừa thiết lập khung pháp lý cho quá trình giao dịch, vừa có thể xuất hiện với tư cách là bên cung ứng hoặc bên sử dụng dịch vụ trong cơ chế chi trả sử dụng tiền trực tiếp từ những người sử dụng DVMTR34.
Từ những phân tích trên, tác giả cho rằngNhà nước đã có sự can thiệp sâu vào nhiều khía cạnh như chủ thể chi trả, cơ chế chi trả, giá cả dịch vụ trong quan hệ chi trả DVMTR, thông qua đó phản ánh ý chí của nhà cầm quyền trong việc quản lý, sử dụng tài nguyên rừng.