Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
2.1. Thực trạng pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng
2.1.1. Loại dịch vụ môi trường rừng
Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 liệt kê 6 loại DVMTR được chi trả, bao gồm:
- Bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối;
Đây là DVMTR phổ biến và được triển khai chi trả đầu tiên. Bởi lẽ, công dụng của rừng là điều tiết nước, phòng chống lũ lụt. Minh chứng là rừng phòng hộ đầu nguồn, giữ đất, giữ nước, điều hòa dòng chảy, chống xói mòn rửa trôi thoái hóa đất, chống bồi đắp sông ngòi, hồ đập, giảm thiểu lũ lụt, hạn chế hạn hán, giữ gìn được nguồn thủy năng lớn cho các nhà máy thủy điện. Vì các giá trị to lớn trên điểm a
khoản 1, Điều 61 Luật Lâm Nghiệpnăm 2017 quy định dịch vụ bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suốilà một trong những loại DVMTR được chi trả.
- Điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội;
Ngoài chức năng bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối, rừng còn là nhân tố giữ vai trò quan trọng trong việc giữ ổn định, đảm bảo nguồn nước cho các hồ chứa thủy lợi, điều tiết dòng chảy. Giá trị điều tiết nguồn nước và bảo vệ đất của rừng đối với các nhà máy thủy điện và cơ sở cấp nước được hiểu là lợi ích rừng mang lại cho các cơ sở này nhờ khả năng điều tiết nước và bảo vệ đất của nó. Tùy thuộc từng loại rừng, mức độ lưu giữ nước khác nhau, trung bình giữ khoảng từ 20%-30% tổng lượng mưa, trong đó rừng tự nhiên có khả năng chứa nước cao hơn rừng trồng, đất trống và những thảm thực vật nông nghiệp từ 20%-60%. Theo một số kết quả nghiên cứu, cứ khoảng 1.000 ha rừng có khả năng chứa nước tương đương với hồ nước có dung tích khoảng 1 triệu m3 41. Tương tự dịch vụ “bảo vệ đất, hạn chế
xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối”, dịch vụ “điều tiết, duy trì nguồn
nước cho sản xuất và đời sống xã hội” cũng được quy định tại Khoản 2Điều 61 Luật
Lâm Nghiệp năm 2017.
41Duy trì, bảo vệ, phát triển và nâng cao chất lượng rừng để đảm bảo an ninh nguồn nước, góp phần phòng, chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí, Cổng thông tin điện tử sở Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn
Quảng Ninh, https://www.quangninh.gov.vn/So/sonongnghiepptnt/Trang/ChiTietTinTuc.aspx?nid=6846, truy
- Hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh;
Một trong những chức năng phải kể đến của tài nguyên rừng là giữ không khí trong lành. Khi cây xanh quang hợp, rừng là một nhà máy sinh học tự nhiên thu nạp các-bon và cung cấp oxy cho cuộc sống con người. Đặc biệt, ngày nay khi hiện tượng nóng dần lên của trái đất do hiệu ứng nhà kính, vai trò của rừng trong việc giảm lượng khí các-bon là rất quan trọng. Sở dĩ dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng, giảm phát thải khí nhà kính được luật hóa tại Luật Lâm Nghiệp năm 2017 xuất phát từ nguyên nhân trong vài thập kỷ gần đây, biến đổi khí hậu vàđịnh giá khí thải các-bon là những vấn đềđang được các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam rất quan tâm. Năm 2015, Việt Nam đã tham gia ký thỏa thuận Paris về Biến đổi khí hậu. Việt Nam cam kết đến năm 2030, bằng nguồn lực trong nước sẽ giảm 8% lượng phát thải khí nhà kính so với kịch bản phát triển thông thường. Cơ chế kiểm soát lượng phát thảicác-bon là yêu cầu các doanh nghiệp trả một khoản tiền tương ứng với lượng các- bon họ thải ra môi trường trong quá trình hoạt động kinh doanh. Với mục tiêu chương trình là giảm lượng phát thải các-bon, góp phần tạo ra động lực kinh tế cho các chủ rừng bảo vệ và phát triển rừng bền vững, nâng cao ý thức và nhiệm xã hội, môi trường của các tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí các-bon lớn. Điều này là cơ sở để luật hóa dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon.
Hiện tại, dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon được Bộ NN&PTNT xây dựng dự thảo lầnthứ nhất tại Quyết định thí điểm chi trả DVMTR ngày 9 tháng 7 năm 2019
đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các - bon của rừng. Dự thảo thí điểm quy định các nội dung: (i) phạm vi áp dụngtại Quảng Ninh, Thanh Hóa, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam; (ii) đối tượng tham gia: cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có hoạt động liên quan đến thí điểm trên địa bàn tại Quảng Ninh, Thanh Hóa, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam (9 tổ chức hoạt động, sản xuất kinh doanh nhiệt điện than và 11 tổ chức hoạt động, sản xuất kinh doanh xi măng); (iii) mức chi trả đối với tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh nhiệt điện than là 4 đồng/kWh điện thương phẩm, đối với tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh xi măng là 2.100 đồng/tấn
clanhke; (iv) hình thức chi trả gián tiếp ủy thác qua Quỹ BV&PTR cấp tỉnh trên địa bàn; (v) loại rừng được chi trả dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừnglàrừng tự nhiên; rừng trồng đặc dụng, phòng hộ; rừng trồng sản xuất được cấp chứng chỉrừng; rừng ngập mặn; (vi) đối tượng được chi trả gồm chủ rừng được quy định tại Điều 8 của Luật Lâm nghiệpnăm 2017, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có
hợp đồng nhận khoán bảo vệ và phát triển rừng với chủ rừng là tổ chức do Nhà nước thành lập, UBND cấp xã và tổ chức khác được Nhà nước giao trách nhiệm quản lý rừng theo quy định của pháp luật.Ngoài ra, dựthảothí điểm còn quy định liên quan đếnký kết, thực hiện hợp đồng; xác định tiền chi trả cho bên cung ứng dịch vụ; tạm ứng, thanh toán, quyết toán; lập kế hoạch thu, chi và dự toán cho quản lý; sử dụng tiền dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon; kiểm tra, giám sát, công khai tài chính; trách nhiệm của các Bộ, ngành liên quan, UBND các tỉnh thí điểm.
- Bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST
rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch;
Khoản 4 Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 ghi nhận dịch vụ “bảo vệ, duy
trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST rừng cho kinh doanh
dịch vụ du lịch” là một trong năm loại DVMTR được khai thác là hoàn toàn phù hợp
với thực tiễn. Bởi lẽ, đây là sự chi trả cho người cung cấp, duy trì vẻ đẹp cảnh quan
HST rừng để tạo những giá trị về mặt du lịch, những giá trị về văn hóa, giải trí. Chi
trả dịch vụ bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST
rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch bao gồm chi trả phí vào cửa các khu vực bảo tồn để tạo nguồn quỹ bảo tồn thông qua du lịch, du lịch dựa vào cộng đồng, các khoản thu thông qua vé, phí du lịch,... Các công ty du lịch, khách sạn, khách du lịch phải chi trả khoản phí này cho các chủrừng, cộng đồng dân cư, các hộ gia đình, cá nhân, VQG,
khu bảo tồn đã gìn giữ và cung cấp dịch vụ.
- Cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi trồng thủy sản.
Khác với các loại DVMTR đã được đề cập ở trên, dịch vụ “cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường,
HST rừng để nuôi trồng thủy sản” là các dịch vụ có thể khai thác từ HST rừng ngập
mặn. Theo thời gian, loại dịch vụ này được các nhà quản lý không ngừng nghiên cứu và hoàn thiện, nếu trước kia điểm đ khoản 2, Điều 4 Nghị định số 99/2010/NĐ chỉ quy định “dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng
nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản” thì nay Khoản 5 Điều 61 Luật Lâm
Nghiệp năm 2017 điều chỉnh thành dịch vụ “cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con
giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi
trồng thủy sản”.Việc mở rộng nội hàm với dịch vụ này đang đăt ra nhiều vấn đề, bởi
lẽ đến giai đoạn hiện nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể nào đối với dịch vụ tại Khoản 5 Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017. Theo tác giả, việc mở rộng thêm
phạm vi ngoài từ rừng còn cóthêm“các yếu tố từ môi trường, HST rừng” là quá rộng, khó có thể xác định được các yếu tố từ rừng là những thành phần nào, để từ đó có cơ sở, tiến hành thu phí đối với DVMTR này.
Như vậy, theo thời gian các loại DVMTR có xu hướng tăng dần, rõ ràng và chi tiết hơn. Ban đầu khi thí điểm chi trả DVMTR theo Quyết định số 380/2008/QĐ- TTg, ba loại DVMTR được lựa chọn áp dụng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở Sơn La và tỉnh Lâm Đồng là “điều tiết và cung ứng nguồn nước; dịch vụ về bảo vệ
đất, hạn chế xói mòn, chống bồi lắng lòng hồ; dịch vụ về du lịch42”.Sau đó,Nghị định
số 99/2010/NĐ-CP bổ sung thêm dịch vụ:
- “Hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà
kính bằng các biện pháp ngăn chặn suy thoái rừng, giảm diện tích rừng và phát triển rừng bền vững;
- Dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng
nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản43”.
Đồng thời “dịch vụ du lịch” tại Quyết định số 380/2008/QD-TTg được Nghị định số 99/2010 NĐ-CP quy định cụ thể hơn thành dịch vụ “bảo vệ cảnh quan tự
nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học của các HST rừng phục vụ cho dịch vụ du lịch 44”.
Hiện tại, Điều 61 Luật Lâm Nghiệp 2017 kế thừa quy định về các loại DVMTR tại Nghị định số 99/2010/NĐ-CP, chỉ bổ sung nội dungcủadịch vụ “hấpthụ và lưu giữ
các-bon của rừng, giảm phát thải khí nhà kính” thành “hấp thụ và lưu giữ các-bon
của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản
lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh”.
Lý giải cho điều này, tác giả cho rằng việccác nhà quản không tiến hànhxây dựng và triển khai thu tiền cho đồng loạttất cả các loại DVMTR trên phạm vi cả nước mà chỉ lựa chọn các loại DVMTR cơ bản, triển khai thí điểm trong phạm vi giới hạn là điều hợp lý. Bởi lẽ, trước khi tiến hành thí điểm bất cứ loại DVMTR nào thì loại DVMTR cần được nghiên cứu và đánh giá kỹ lưỡng về tính khả thi và số tiền DVMTR sẽ thu được. Quá trình thu thập thông tin trên tiêu tốn rất nhiều thời gian, công sức cũng như tiền bạc. Do vậy, khi tiến hành chính sách chi trả DVMTR tại nước ta, các 42Điều 5 Quyết định số 380/2008/QĐ-TTg
43Điểm c, d khoản 2, Điều 4 Nghị định số 99/2010/NĐ-CP 44Điểm đkhoản 2, Điều 4 Nghị địnhsố99/2010/NĐ-CP
nhà làm luật đã tiếp nối “con đường” của quốc gia như Trung Quốc, Costa-Rica,
Nepal là lựa chọn các DVMTR gần gũi với đời sống mà tổ chức, cá nhân thường sử dụng. Các dịch vụ đó thường là dịch vụ bảo vệ vùng đầu nguồn, dịch vụ về bảo vệ đất, hạn chế xói mòn, chống bồi lắng lòng hồ; dịch vụ về du lịch. Kết thúc thời gian thí điểm,Nhà nước lập các báo cáo đánh giá ưu điểm, hạn chếcủa chương trình, tổng kết thành tựu, rút kinh nghiệmđể có cơ sở triển khai trên các loại DVMTR còn lại.
Tính đến thời điểm hiện tại chỉ có 3 loại DVMTRtại Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 được thực hiện chi trả, bởi chúng có tính phổ biến, dễ dàng xác định chủ thể sử dụng, bao gồm:
- Dịch vụ bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối;
- Dịch vụ điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội;
- Dịch vụ bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học
HST rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch.
Riêng dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh mới dừng lại ở giai đoạn lấy ý kiến dự thảo.
Để thực hiện thành công mục tiêu đề ra, tác giả nhận thấy cần phải lưu tâm một số điểm chưa hợp lý. Chẳng hạn, Khoản 2 Điều 9 dự thảo thí điểm đề cập đến
thanh toán tiền dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng như sau: “Căn cứ số tiền
thực thu trong năm, kết quả xác định diện tích rừngđược chi trả dịch vụ hấp thụ và
lưu giữ các-bon của rừng quy định tại điểm b, điểm c khoản 2 Điều 6 Quyết định này,
Quỹ BV&PTR cấp tỉnh thực hiện thanh toán tiền cho bên cung ứng dịch vụ trước
ngày 31 tháng 3 năm 2021”.Theo quy định này, ngoài các chi phítrả cho hoạt động
vận hành củaQuỹ, số tiền còn lại sẽ được trả cho chủ thể cung ứng dịch vụ. Vấn đề đặt ra phải tính toán mức thu phí sao chi phù hợp.Bởi lẽ, để đạt được mục tiêu kinh
doanh thay nhiều tổ chức, cá nhân lựa chọn trả tiền phí để được phát thải nhiều hơn thay vì đầu tư, chuyển đổi trang thiết bị, công nghệ sản xuất giảm phát thải.