5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
1.3. Nội dung của các nguyên tắc đảm bảo phát triển bền vững
1.3.1.3 Sự tham gia của cộng đồng trong qui trình đánh giá tác động môi trường
đề xuất cách tránh hay giảm tác hại đến môi trường và xã hội. Nếu không tránh được các nguy cơ gây hại đến môi trường thì cần có biện pháp khắc phục hay bồi thường cho việc gây ra tác động tiêu cực đó.
Thứ năm, áp dụng đồng thời các công cụ kinh tế trong ĐTM.47 Qui trình đánh
giá tác động môi trường đi liền với các công cụ kinh tế chẳng hạn nguyên tắc Người gây ô nhiễm phải trả tiền. Nội dung nguyên tắc chính là người gây ô nhiễm và chất thải phải chi trả chi phí làm sạch, kho bãi, tiêu huỷ… Ngoài ra, trong định giá sản phẩm, người tiêu dùng cũng phải trả mức giá, bao gồm các chi phí về môi trường như phí sử dụng tài nguyên thiên nhiên, phí xử lý chất thải… tạo ra sản phẩm đó.
1.3.1.3 Sự tham gia của cộng đồng trong qui trình đánh giá tác động môi trường trường
Tham gia của cộng đồng được nhắc đến như một phần không thể thiếu của quá trình ĐTM bởi các lợi ích mà nó mang lại cho người dân bị ảnh hưởng bởi dự án đầu tư và chủ đầu tư. Mặc dù còn nhiều tranh cãi, việc để cộng đồng tham gia vào ĐTM nhằm mục đích như: cung cấp thông tin cho người địa phương, trao quyền cho các cá nhân và những người yếu thế…48 Về phía nhà đầu tư, ĐTM cần có sự tham gia của cộng đồng đểgiảm thiểu chi phí thực hiện dự án do tồn đọng tranh chấp, tạo điềukiện thuận lợi đểthực hiện dự án.49
Từ thập niên 70, tham gia cộng đồng đã trở thành một phần quan trọng của quá trình ĐTM.50 Bằng chứng là Luật Môi trường liên bang Mỹ (NEPA) được thông qua và ban hành năm 1969, là cơ sở pháp lý cho quy trình ĐTM tại Mỹ. Theo đó, sự tham gia của cộng đồng là một phần trong quy trình ĐTM. Sau đó, các văn kiện quốc tế về môi trường và nhân quyền đã ghi nhận nguyên tắc này.
- Sự tham gia củacộng đồng trong luật môi trường quốc tế:
Trong luật môi trường quốc tế, nguyên tắc 1 của Tuyên bố Rio đặt con người vào trung tâm của sự phát triển bền vững. Về cơ bản, nó đòi hỏi phải đảm bảo rằng các quyết định công về đầu tư phải được phát triển bền vững, dựa trên nguyện vọng của địa phương vàquốc gia.51Nguyên tắc 10 của Tuyên bố Rio tiếp tục đề cập quyền tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng vào quá trình ra quyết định của chính phủ
47Tuyên bố Rio, Nguyên tắc 8, Nguyên tắc 12, Nguyên tắc 13, Nguyên tắc 16.
48Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ, tlđd (37), trang 16
49
Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ, tlđd (37), trang 16
50Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ, tlđd (37), trang 12
và các biện pháp pháp lý chống lại các quyết định bất lợi. Công ước Aarhus năm 1998 về Tiếp cận thông tin, Sự tham gia của cộng đồng trong việc Ra quyết định và Tiếp cận Công lý –một trong ba công cụ quy định qui trình thực hiện ĐTM trong bối cảnh xuyên biên giới khẳng định phải thông báo về các dự án đầu tư có tác động đến môi trường cho “công chúng có liên quan”. Đồng thời, Công ước Aarhus quy định công chúng có quyền tham gia vào việc đưa ra quyết định chấp nhận đầu tư và những người ra quyết định đưa những cần phải xem xét các ý kiến của công chúng. Cuối cùng, Công ước Aarhus khẳng định công chúng có quyền được tiếp cận các thủ tục xem xét tư pháp để đảm bảo mọi quyết định là hợp lý, không phương hại đến môi trường quanh họ.52
- Sự tham gia của cộng đồng trong các hiệp ước nhân quyền:
Các hiệp ước về nhân quyền khẳng định các quyền cơ bản liên quan đến sự tham gia của công chúng, trong đó có quyền “tham gia thực hiện các công việc công, trực tiếp hoặc thông qua các đại diện được lựa chọn tự do” (Điều 25 của Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và Chính trị (ICCPR)). Ủy ban Nhân quyền LHQ - cơ quan giám sát việc thực hiện ICCPR, chỉ ra các công việc công mà người dân có quyền tham gia, nó “bao gồm tất cả các khía cạnh của hành chính công, việc xây dựng
và thực hiện chính sách ở cấp quốc tế, quốc gia, khu vực và địa phương” (Bình luận chung số 25/1996, đoạn 5).
Tham gia cộng đồng có nhiều cấp độ thực hiện. Hiệp hội quốc tế về Tham gia củacộng đồng (IAP2) đã xây dựng khung cấp độ này.53 Theo đó, sự tham gia củacộng đồng được chia thành 5 cấp độ, dựa vào mức độ ảnh hưởng của cộng đồng theo chiều tăng dần. Tuỳ vào từng dự án, các bên thực hiện ĐTM có thể lựa chọn các thức tiếp cận cộng đồng phù hợp. Trên thực tế, bên đề xuất dự án và tư vấn thực hiện ĐTM chịu trách nhiệm trong việc xây dựng kế hoạch tham vấn với công chúng bị ảnh hưởng (hay kế hoạch tham vấn các bên có liên quan). Kế hoạch sẽ bao gồm đối tượng được tham vấn, các vấn đề tham vấn và cách thức thực hiện
1.3.2. Bảo vệ con ngƣời
1.3.2.1. Bảo vệ quyền con người liên quan đến đất đai
Đất đai không chỉ là một loại tài sản, nó liên quan đến việc thực hiện quyền con người. Pháp luật quốc gia chỉ quy định quyền định đoạt, sử dụng đất đai, “quyền đất đai” không nhất thiết liên quan đến quyền con người hay quyền sở hữu tài sản của một
52Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ, tlđd (36), trang 47
53
người.54 Hiện tại, tuy luật nhân quyền quốc tế chưa có tham chiếu nào về quyền con người đối với đất đai, một số văn kiện nhân quyền quốc tế có đề cập đến mối quan hệ giữa đất đai và việc thực hiện quyền con người, chẳng hạn như Tuyên bố về những người bảo vệ nhân quyền (1998), Tuyên bố của Liên hợp quốc về quyền của người bản địa (2007) và Nguyên tắc hướng dẫn về kinh doanh và quyền con người (2011)...55
Thực tế cho thấy, có nhiều tranh chấp đất đai liên quan đến quyền con người đãxảy ra, chẳng hạn như vụ: người bản địa Kichwa của Sarayaku vs. Ecuador, người bản địa
Saramaka và Suriname.56 Trong đó, các quyền con người liên quan đến đất đai nêu ra bao gồm không phân biệt đối xử, quyền có đủ nhà ở, thực phẩm, nước, sức khỏe, công việc, tự do quan điểm và biểu đạt, quyền tự quyết và quyền tham gia vào các hoạt động công cộng, đời sống văn hóa. Ngoài ra, các cơ quan nhân quyền quốc tế như Ủy
ban nhân quyền châu Phi, Ủy ban nhân quyền liên Mỹ, Tòa án nhân quyền Liên Mỹ,
Tòa án nhân quyền châu Âu, Ủy ban Quyền xã hội châu Âu cũng từng giải quyết khá
nhiều các vấn đề đất đai liên quan đến quyền dân sự, văn hoá, kinh tế, chính trị xã hội…57
Như vậy, việc thụ hưởng quyền con người có thể bị tác động bởi đất đai. Đất đai thường gắn liền với bản sắc của các dân tộc nên nó ảnh hưởng đến quyền văn hoá và xã hội. Ngày nay, các dự án có quy mô lớn như đập, mỏ, cảng, dầu khí… đã lấy đất buộc người dân phải di chuyển khỏi vùng đất của họ. Việc di dời này phần nào vi phạm nhân quyền bởi nó ảnh hưởng đến đời sống, lương thực, kinh tế của người dân bản địa khi đất đai là nguồn sinh sống của họ.58 Các dự án phải thu hồi đất tại địa phương ảnh hưởng trực tiếp đến quyền con người đối với tài sản, điều được ghi nhận trong một số công cụ nhân quyền chẳng hạn Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền, Công ước châu Âu về bảo vệ quyền con người và các quyền tự do cơ bản, Công ước Hoa Kỳ về Nhân quyền… Ngoài ra, Công ước số 169 năm 1989 của Tổ chức Lao động Quốc tế về Người bản địa và Bộ lạc ở các Quốc gia Độc lập bảo vệ các quyền về đất đai và tài nguyên của các dân tộc bản địa và bộ lạc có chỉ ra các quyền về văn hóa, quyền tự quyết và không bị phân biệt đối xử cũng có thể bị xâm phạm khi thu hồi đất cho dự
án.59
Một văn kiện quốc tế khác có đề cập về việc bảo vệ con người liên quan đến đất đai phải kể đến là Hướng dẫn tự nguyện về quản trị có trách nhiệm đối với quyền sử
54
OHCHR (2015), Land and Human Rights – Standart and Application, United Nation publishing, trang 3 55
OHCHR (2015), tlđd (54), trang 4
56Nội dung vụ việc được trình bày tại mục 2.1.2.2
57 OHCHR (2015), tlđd (54), trang 3 58 OHCHR (2015), tlđd (54), trang 60 59 OHCHR (2015), tlđd (54), trang 60
dụng đất, đất rừng và mặt nước nuôi trồng thủy sản (VGGT). VGGT được Ủy ban LHQ về an ninh lương thực thế giới thông qua năm 2012. VGGT khẳng định quyền sở hữu đất đai hợp pháp cần được bảo vệ khi nó bị ảnh hưởng bởi các quyết định đầu tư trên đất liền. Cụ thể, VGGT cung cấp hướng dẫn cho quốc gia để quản lý đất đai hợp lý. Các hướng dẫn về hoàn trả đất, phân chia lại đất đai, cải cách quyền sở hữu đất, đầu tư kinh doanh nông nghiệp cũng được hướng dẫn trong VGGT. Đặc biệt, VGGT nhấn mạnh tính minh bạch trong quá trình ĐTM, yêu cầu tham vấn cộng đồng có sự tham gia của người dân địa phương. Song song với việc ĐTM, tham vấn cộng đồng, khoản đền bù cho chủ đất cũng cần phải được xem xét thực hiện. VGGT kêu gọi hạn chế việc thu hồi đất, tìm kiếm các giải pháp thay thế, trong trường hợp có thu hồi đất thì phải cân nhắc thì chủ đất phải được đền bù một cách hợp lý. Khoản đền bù phải được phân chia công bằng cho chủđất bị thu hồi đất. Ngoài bảo vệ các quyền đất đai hợp pháp, VGGT còn kêu gọi bảo vệ quyềncon người liên quan đến đất đai của người dân bản địa đối với đất đai không thuộc sở hữu chính thức của họ.
Có thể thấy, việc thu hồi đất tạo ra nhiều xung đột trong hoạt động đầu tư, đặc biệt các hoạt động đầu tư liên quan đến tài nguyên thiên nhiên. Thực tế cho thấy việc lấy đất sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến người dân khi họ dựa vào đất đai để kiếm sống, ảnh hưởng đến quyền con người. Các vấn đề về thu hồi đất có thể xuất hiện tại giai đoạn đầu của dự án đầu tư, chẳng hạn như giải phóng mặt bằng, xây dựng… Hành động “chiếm đất”, chèn ép người dân để lấy đất có thể hình thành nên các tranh chấp đất đai, dẫn đến việc phải phân xử giữa nhà đầu tư và nhà nước dựa trên các hiệp định đầu tư. Một số phán quyết trọng tài đã giải quyết các vấn đề liên quan đất đai. Trong
vụ Glamis Gold Ltd. v. United States of America, vùng đất của một bộ tộc bị công ty khai thác mỏ gây ra các ảnh hưởng môi trường. Vụ kiện được đưa ra trọng tài phân xử, bộ tộc yêu cầu tòa trọng tài bảo vệ quyền của người dân bản địa đối với đất đai bởi khu vực này thuộc sở hữu của tổ tiên họ.60
Tóm lại, để bảo vệ quyền đất đai cho người dân địa phương, nước tiếp nhận đầu tư cần xem xét cẩn trọng bất kỳ dự án cần thu hồi đất, nhà đầu tư phải thực hiện ĐTM thông qua việc phân tích kỹ lưỡng, tham vấn ý kiến của người dân địa phương bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất. Các cơ quan chức năng giảm thiểu việc thu hồi, nếu có thì nên bồi thường cho người dân hoặc có biện pháp khôi phục chúng về mức trướcdự án.
60
1.3.2.2. Bảo vệ quyền lao động
Như đã đề cập tại mục 1.2.3.2, FDI có vai trò quan trọng trong tạo việc làm, tăng hiệu suất làm việc. Tuy nhiên, theo tác giả, việc làm chỉ mang lại lợi ích cho người lao động khi các tiêu chuẩn lao động được duy trì để bảo vệ phẩm giá con người. Nếu vấn đề đất đai phát sinh chủ yếu trong gia đoạn đầu của dự án đầu tư, vấn đề về quyền lao động sẽ liên tục xảy ra trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.
Lĩnh vực đầu tư tài nguyên thiên nhiên đã và đang đối mặt với những vấn đề về lao động chẳng hạn lao động tạm thời, lao động thời vụ, không thường xuyên. Những loại lao động này thường chiếm tỷ lệ lớn trong lực lượng lao động. Phần lớn người lao động kiểu này thường gặp các vấn đề trong việc tham gia công đoàn hay thực hiện quyền lao động. Ngoài ra, họ cũng đối mặt với mức lương thấp, việc làm không ổn định do tính chất thời vụ của công việc.61 Trong lĩnh vực nông nghiệp, những người trồng trọt ký hợp đồng thực hiện việc canh tác, cung cấp sản phẩm cho công ty vẫn chưa thực sự được luật lao động bảo vệ. Chẳng hạn, các đồn điền vẫn sử dụng lao động trẻ em, hay tình trạng phân biệt đối xử cũng đang diễn ra khi phụ nữ thường phải làm công việc lương thấp, lao động nhiều giờ hơn…62
Để bảo vệ quyền lao động, luật lao động quốc tế đặt ra các tiêu chuẩn lao động tối thiểu. ILO) đã xây dựng nhiều điều ước quốc tế (gọi là công ước) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến lao động. Tuyên bố về các Nguyên tắc và Quyền Cơ bản trong Lao động (1998) của ILO đưa ra khẳng định các quyền cốt lõi của người lao động cần được bảo vệ, bao gồm:
Tự do hiệp hội và công nhận quyền thương lượng tập thể;
Xóa bỏ tất cả các hình thức lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc;
Xóa bỏlao động trẻ em;
Xóa bỏ phân biệt đối xử về việc làm và nghề nghiệp;
Các nguyên tắc này được một hệ thống các công ước của ILO thể hiện, bao gồm: Công ước về Tự do hiệp hội và bảo vệ quyền tổ chức, Công ước về Quyền tổ chức và thương lượng tập thể, Công ước về Lao động cưỡng bức, Công ước về Xóa bỏ
lao động cưỡng bức, Công ước về Tuổi lao động tối thiểu, Công ước về Các hình thức
lao động trẻ em tồi tệ nhất, Công ước về Trả công bình đẳng, Công ước về Chống
phân biệt đối xử (việc làm và nghề nghiệp). Ngoài 8 công ước cơ bản kể trên, ILO vẫn còn nhiều Công ước điều chỉnh các ngành hay hoạt động kinh tế cụ thể. Số công ước
61Cotula L., tlđd (15), trang 89 62Cotula L., tlđd (15), trang 89
này thường ít được các quốc gia phê chuẩn, chẳng hạn Công ước về Đồn điền. Các công ước của ILO có giá trị ràng buộc đối với các quốc gia đã phê chuẩn chúng và các quốc gia thành viên ILO phải gửi báo cáo định kỳ cho ILO.
Ngoài ra các tiêu chuẩn của ILO, Điều 23 Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền63
và Điều 8 Công ước quốc tế về Các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá64cũng nhắc đến
các quyền tự do lựa chọn nghề nghiệp, được hưởng chế độ đãi ngộ công bằng, được thành lập và tham gia công đoàn, được làm việc trong điều kiện an toàn và môi trường lành mạnh.65 Đối với lao động nữ, Điều 11 Công ước Xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) khẳng định phụ nữ có quyền có cơ hội việc làm và được đối xử bình đẳng như nam giới. Theo đó, phụ nữ được tự do lựa chọn việc làm, được hưởng cơ hội có việc làm ngang nhau, được trả mức lương như nhau khi làm các công việc có giá trị như nhau...Bên cạnh đó, các quyền lợi trong thời kỳ thai sản cũng được bảo vệ. Phụ nữ sẽ không bị sa thải với lý do mang thai hay nghỉ thai sản.66
Ngoài ra, các Nguyên tắc Hướng dẫn của Liên hợp quốc về Kinh doanh và nhân
quyền đã được Hội đồng nhân quyền Liên hợp quốc nhất trí thông qua vào năm 2011 làm rõ các nghĩa vụ nhân quyền của các quốc gia và trách nhiệm của các công ty trong