2.2.3.1. Nguyên nhân từ những quy định của pháp luật
Thực tế xét xử cho thấy, văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ pháp lý vô cùng quan trọng đối với hoạt động áp dụng pháp luật. Một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất, đầy đủ, cụ thể, có tính khả thi
cao là môi trường thuận lợi và điều kiện tối thiểu cần thiết để đảm bảo, hiệu
quả chất lượng áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án, việc áp dụng pháp luật trong giải quyết các tranh chấp về QSDĐ đã nảy sinh những vướng mắc do những nguyên nhân cụ thể:
Điều 202 và Điều 203 Luật đất đai năm 2013 quy định tranh chấp về
QSDĐ đã được hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp mà khơng
thành thì được giải quyết như sau:
- Trường hợp tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có GCNQSDĐ hoặc
có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND.
- Trường hợp tranh chấp về QSDĐ mà đương sự khơng có GCNQSDĐ hoặc khơng có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 thì được lựa chọn một trong hai cơ quan sau đây để giải quyết: i) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều 203 Luật đất đai năm 2013; ii) Khởi kiện tại TAND có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự.
Khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai 2013 quy định Trường hợp đương sự
lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau: i) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì
có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại TAND
mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở
nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi thì Chủ tịch UBND cấp
tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại TAND theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.
Theo khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai 2013 cho thấy tranh chấp giữa cá nhân, hộ gia đình mà đương sự lựa chọn nộp đơn tại Tịa án thì được thực hiện theo trình tự BLTTDS năm 2015. Nhưng cùng loại tranh chấp mà đương sự lựa chọn nộp đơn tại UBND cấp huyện, nếu không đồng ý quyết định của Chủ tịch UBND huyện thì khiếu nại lên Chủ tịch UBND tỉnh theo thủ tục giải quyết khiếu nại hoặc khởi kiện tại Tịa án nhưng theo trình tự Luật Tố tụng hành chính 2015.
Như vậy, cùng một quan hệ tranh chấp nhưng theo quy định pháp luật hiện hành và đương sự lựa chọn thì được giải quyết bằng thủ tục tố tụng dân sự, thủ tục tố tụng hành chính và thủ tục giải quyết khiếu nại và mỗi thủ tục đều khác nhau cơ bản. Đây chính là sự khơng tương đồng về cơ chế giải quyết đối với cùng một quan hệ pháp luật về tranh chấp.
Mặt khác, thẩm quyền giải quyết tranh chấp về QSDĐ của TAND phụ thuộc vào sự lựa chọn của đương sự trong trường hợp tranh chấp về QSDĐ mà đương sự khơng có GCNQSDĐ hoặc khơng có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013. Việc áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp về QSDĐ của TAND gặp phải một số vướng mắc do pháp luật quy định chưa tương thích thống nhất. Theo Điều 203 Luật đất đai năm 2013 và thực tiễn thi hành, những tranh chấp về QSDĐ đã được hịa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp mà khơng thành thì TAND mới giải quyết tranh chấp, bất kể là tranh chấp ai có QSDĐ, tranh chấp các giao dịch về QSDĐ, tranh chấp về phân chia QSDĐ là tài sản chung của vợ chồng khi ly hôn, tranh chấp về chia di sản thừa kế QSDĐ v.v... Tuy nhiên, Điều 26 BLTTDS năm 2015 lại phân định rất rõ giữa tranh chấp về QSDĐ và các loại tranh
chấp về hợp đồng dân sự, tranh chấp về quyền sở hữu tài sản, tranh chấp về thừa kế tài sản khi quy định về thẩm quyền của TAND.
Hơn nữa, các văn bản pháp luật đất đai lại sử dụng hai thuật ngữ là "tranh chấp liên quan đến đất đai" và "tranh chấp đất đai". Đây là hai khái niệm có nội hàm khác nhau; trong đó, tranh chấp liên quan đến đất đai có nội hàm rộng hơn, bao gồm các tranh chấp về quan hệ hợp đồng, quan hệ sở hữu, quan hệ về thừa kế QSDĐ v.v... Cịn tranh chấp đất đai có phạm vi hẹp hơn, chỉ là tranh chấp xem ai có QSDĐ. Thêm vào đó, các quy định của pháp luật về quan hệ hợp đồng, quan hệ thừa kế và quan hệ sở hữu rất phức tạp. Bên cạnh đó, theo quy định của BLTTDS thì TAND có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự (khoản 3, Điều 26) và giải quyết tranh chấp về QSDĐ và tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai (khoản 9, Điều 26). Với quy định của Luật đất đai năm 2013 thì khơng cịn phân biệt thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự và tranh chấp về các giao dịch có đối tượng là QSDĐ. Vì vậy, giải quyết những vụ án liên
quan đến các giao dịch có đối tượng là QSDĐ thì TAND sẽ gặp khó khăn
trong việc áp dụng điều khoản nào của BLTTDS để thụ lý, giải quyết.
2.2.3.2. Chế độ quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều hạn chế và chính sách, pháp luật đất đai không đồng bộ qua từng thời kỳ
Công tác quản lý đất đai còn nhiều tồn tại, hạn chế như: i) Tiến độ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện còn chậm; ii) Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội ở nhiều địa phương còn gặp nhiều trở ngại trong bồi thường, giải phóng mặt bằng; iii) Hệ thống hồ
sơ, tài liệu về đất đai cịn thiếu, khơng đồng bộ v.v... Đây là khó khăn cho
việc áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp về QSDĐ trong hoạt động xét xử của TAND. Mặt khác, hiện nay TAND tỉnh Quảng Bình vẫn thụ lý giải quyết những tranh chấp về QSDĐ có nguồn gốc từ các giao dịch dân sự xác lập từ thập kỷ 50, 60 của thế kỷ XX với những biến động phức tạp về chủ sở
hữu, người quản lý sử dụng, về kết cấu nhà đất, về nghĩa vụ của các bên tranh chấp, về đường lối xử lý.
Theo quy định tại Điều 2 Luật Đất đai 1993 quy định: Nhà nước
khơng thừa nhận việc địi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong q trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hồ, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hồ miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Do đó, khi có tranh chấp thì cùng một vụ án nhưng tồn tại nhiều quan điểm là do trong một thời gian dài, nhiều quy định pháp luật về đất đai không phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Nếu giải quyết tranh chấp phù hợp với cuộc sống thì lại trái với quy định của pháp luật ở thời điểm giao dịch. Có những vụ án sau 08 hoặc 09 lần xét xử ở các cấp Tòa án với nhiều năm liền theo kiện vẫn chưa được giải quyết triệt để. Những vụ án liên quan đến QSDĐ thường bị khiếu nại kéo dài; vì việc xác định giá trị của nhà đất theo phán quyết của TAND vẫn còn khác xa với giá trị thực tế dẫn đến việc tranh chấp chia đất, nhà bằng hiện vật trở nên căng thẳng, gay gắt.
Hơn nữa, chính sách, pháp luật về đất đai thường xuyên sửa đổi, bổ
sung và không nhất quán qua các giai đoạn lịch sử của đất nước. Do đó, tranh chấp nhà đất phát sinh từ các giao dịch dân sự được xác lập ở những thời điểm khác nhau thì được áp dụng những quy phạm pháp luật khác nhau để giải quyết với đường lối không giống nhau. Khi giải quyết, Thẩm phán phải lựa chọn quy định phù hợp với thời điểm giao kết hợp đồng với từng loại quan hệ pháp luật. Mặt khác, quản lý về đất đai còn rất lỏng lẻo dẫn đến việc cung cấp chứng cứ cho TAND thiếu chính xác. Nên khi giải quyết các vụ án
về đất đai, TAND không xác định được tài liệu nào là xác thực. Ví dụ: thời
điểm cấm mua bán đất nhưng vì nhu cầu người dân vẫn mua bán chui, nhiều năm sau khi giá đất tăng lên mới phát sinh tranh chấp…
Tính ổn định của pháp luật về đất đai rất thấp, trong khi đất đai gắn liền với mỗi người dân, mỗi gia đình, tổ chức kinh tế, xã hội, các quan hệ đất
đai được hình thành ở những thời điểm khác nhau, nhưng khi pháp luật đất đai thay đổi, Nhà nước không ban hành kịp các văn bản ổn định quan hệ hình thành trước đó, dẫn đến cách hiểu, vận dụng pháp luật khác nhau (đặc biệt khi Luật đất đai mới được ban hành) nên TAND gặp rất nhiều khó khăn khi vận dụng pháp luật vào hoạt động xét xử.
2.2.3.3. Văn bản quy phạm pháp luật còn mâu thuẫn, trái ngược, chồng chéo nhau
Thực tế trong thời gian qua, trong lĩnh vực tư pháp, việc giải thích pháp luật đều được thể hiện dưới dạng nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC và Thông tư liên tịch. Tuy nhiên, các văn bản này có lúc chưa ban hành kịp thời, vì vậy, có nhiều cách hiểu khác nhau đối với một điều luật. Dẫn
đến việc TAND cấp huyện căn cứ vào văn bản này để giải quyết vụ án,
TAND cấp tỉnh lại căn cứ vào các văn bản khác để sửa chữa, hủy án. Hoặc có trường hợp cùng một vấn đề nhưng lại có nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan có thẩm quyền khác nhau và cùng có hiệu lực pháp luật. Người Thẩm phán sẽ phải áp dụng văn bản nào để xét xử trong rất nhiều văn bản pháp luật được ban hành bởi cơ quan trung ương đến cơ quan địa phương. Cái khó của người Thẩm phán không phải là không biết hết các loại văn bản có liên quan hay khơng mà chính là chỉ được áp dụng pháp luật chứ khơng có quyền tuyên bố một văn bản pháp luật nào trái với hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh do cơ quan lập pháp ban hành.
Ví dụ: Xác định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Theo khoản 1 Điều 5 Luật Công chứng quy định: văn bản cơng chứng có hiệu lực kể từ ngày cơng chứng viên ký, đóng dấu của tổ chức
hành nghề. Theo quy định của khoản 2 Điều 459 BLDS năm 2015 quy định:
hợp đồng tặng cho bất động sản có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký. Nhưng tại khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất,
góp vốn bằng quyền sử dụng đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính. Các giao dịch liên quan đến đất đai và phát sinh tranh chấp từ các loại giao dịch này rất phổ biến, để xác
định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng và thời điểm chuyển
giao quyền sở hữu để xác nhận thời điểm các bên chính thức ràng buộc với nhau về quyền và nghĩa vụ. Thấy rằng xác định thời điểm có hiệu lực rất quan trọng nhưng với các quy định trên thể hiện quy định pháp luật còn rất chồng chéo, phải áp dụng quy định nào của pháp luật là một điều khá khó khăn đối với Thẩm phán và Hội đồng xét xử khi giải quyết, xét xử vụ án liên quan đến loại vụ án tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Hiện nay, chúng ta đang lúng túng trong quá trình áp dụng pháp luật khi các văn bản pháp luật có sự chồng chéo, mâu thuẫn do các cấp ban hành. Theo nguyên tắc thì phải áp dụng văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Tuy nhiên trên thực tế việc áp dụng nguyên tắc này không phải đơn giản; vì khi một văn bản đang có hiệu lực thì mọi người đều có trách nhiệm tn thủ và chỉ cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ, thay thế văn bản đó thì nó mới khơng cịn hiệu lực. Mặt khác, TAND khơng có quyền tuyên bố một văn bản nào trái với Hiến pháp hay trái với một đạo luật. Như vậy, áp dụng pháp luật trong việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ của TAND là cơng việc địi hỏi phải cập nhật các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai và các văn bản có liên quan đến đất đai. Vì vậy, nếu quy phạm pháp luật còn thiếu, chồng chéo, mâu thuẫn hoặc có cách hiểu khơng thống nhất thì người Thẩm phán, Hội đồng xét xử sẽ lúng túng, áp dụng pháp luật không đúng dẫn đến việc ra bản án, quyết định sai.
Vì vậy, khi áp dụng pháp luật để giải quyết, xét xử một vụ án cụ thể phải áp dụng theo nguyên tắc áp dụng luật chuyên ngành trước và khi luật chuyên ngành chưa quy định thì áp dụng luật chung. Trong trường hợp xác định thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất nên áp dụng quy định tại khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai 2013 là phù hợp.
Công tác hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật của TANDTC chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu thực tiễn xét xử. Nguyên nhân là do đội ngũ cán bộ khoa học xét xử còn thiếu và yếu; việc tổng kết thực tiễn công tác xét xử trong tồn ngành cịn hạn chế, nên chưa kịp thời phát hiện những vướng mắc,
để đề xuất làm cơ sở cho việc ban hành các nghị quyết hướng dẫn áp dụng
thống nhất pháp luật của Hội đồng Thẩm phán. Bên cạnh đó, việc ban hành các văn bản hướng dẫn luôn gắn liền với việc tổng kết các vấn đề vướng mắc nảy sinh trong thực tiễn xét xử của TAND các cấp, nên địi hỏi phải có thời gian, vật chất nhất định; đồng thời theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải có sự tham gia, phối hợp chặt chẽ của các cơ quan, tổ chức hữu quan khác. Do đó, việc chậm nhận được ý kiến góp ý từ phía cơ quan, tổ chức hữu quan cũng ảnh hưởng tới tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật của TANDTC.
2.2.3.4. Số lượng, chất lượng đội ngũ Thẩm phán chưa thực sự đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp
Tính đến hết năm 2016, số lượng Thẩm phán trong tồn tỉnh Quảng
Bình là 38 người. So với biên chế được phân bổ, hiện TAND tỉnh Quảng Bình cịn thiếu về số lượng cán bộ và Thẩm phán. Nguyên nhân của tình trạng này là do còn thiếu nguồn để tuyển dụng và bổ nhiệm cán bộ. Trong khi đó, chế độ, chính sách đối với cán bộ, cơng chức Tịa án hiện nay cịn nhiều bất cập, nên chưa tạo điều kiện để thu hút cán bộ có trình độ vào làm việc trong ngành Tòa án, đặc biệt là các địa phương vùng sâu, vùng xa. Bên cạnh đó, ngành TAND cũng chưa có các giải pháp đồng bộ, tồn diện trong việc tìm và tạo nguồn tuyển dụng cán bộ, bổ nhiệm Thẩm phán cho các địa phương này.
Trong những năm qua, mặc dù đã được quan tâm bồi dưỡng qua các lớp tập huấn, bồi dưỡng về nghiệp vụ trong việc xét xử các tranh chấp về QSDĐ. Tuy nhiên, thực tế cho thấy trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực