tỉnh Quảng Bình
3.2.1. Giải pháp hồn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất quyền sử dụng đất
Như Chương 2 luận văn đã phân tích, thực tế áp dụng pháp luật giải quyết các tranh chấp về QSDĐ cho thấy còn nhiều vướng mắc về quan điểm, đường lối xét xử hoặc có những cách hiểu khác nhau về một số điều luật. Để nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật giải quyết các tranh chấp về QSDĐ trong hoạt động của TAND, tác giả cho rằng cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai nói chung và các quy định về giải quyết tranh chấp về QSDĐ nói riêng cụ thể:
3.2.1.1. Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm xác lập cơ chế pháp lý kiểm sốt có hiệu quả việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước
Điều 4 Luật đất đai năm 2013 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Tiếp đó, Điều 21 quy định vai trị đại diện chủ sở hữu đất đai cho nhiều cơ quan nhà nước từ Quốc hội, Hội đồng nhân
dân các cấp, Chính phủ và UBND các cấp. Mặt khác, Luật đất đai năm 2013 phân cấp thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất cho UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện (Điều 59, Điều 66); song lại chưa xác lập được cơ chế phù hợp để kiểm soát, giám sát quyền đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước này. Điều này dẫn đến tình trạng có sự lạm dụng quyền lực trong việc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất; thậm chí, trong nhiều trường hợp có dấu hiệu tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm… gây bức xúc trong nhân dân. Để khắc phục những hạn chế này, tác giả cho rằng cần bổ sung các văn bản pháp luật nhằm: Một là, xác định rõ hơn vai trị đại diện của chủ sở hữu tồn dân về đất đai của Nhà nước thông qua việc xác lập cơ chế hữu hiệu để giám sát, kiểm soát quyền lực của các cơ quan nhà nước trong thực thi pháp luật đất đai; phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân;
hai là, xác định rõ ràng, cụ thể hơn mối quan hệ giữa quyền sở hữu toàn dân
về đất đai và quyền của người sử dụng đất.
3.2.1.2. Tiếp tục ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2013
Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014, thay thế Luật đất đai năm 2003. Nội dung của đạo Luật này có một số điểm mới nhằm khắc phục những bất cập, tồn tại của Luật đất đai năm 2003. Tuy nhiên, nhiều vướng mắc vẫn chưa được giải quyết triệt để; do một số quy định của Luật đất đai năm 2013 còn chồng chéo, thiếu thống nhất với các đạo luật khác có liên quan. Điều này gây trở ngại cho việc áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp về QSDĐ của TAND. Vì vậy, tác giả cho rằng cần tiếp tục xây dựng, ban hành các quy định hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2013 tập trung vào một số vấn đề cụ thể sau:
Thứ nhất, quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
So với quy định tại Điều 136 Luật Đất đai 2003, quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo Điều 202, Điều 203 Luật Đất đai 2013 đã mở rộng hơn, trường hợp đương sự khơng có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở hoặc khơng có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai 2013 thì đương sự có quyền lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai đó là khởi kiện tại Tòa án hoặc nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền theo quy định tại Khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai 2013. Luật Đất đai 2013 đã có quy định mở rộng về thẩm quyền của Tịa án và người dân có quyền lựa chọn cơ quan giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên qua phân tích những bất cập về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân theo quy định Luật Đất đai 2013 tại Chương 2 thấy rằng Luật Đất đai 2013 quy định về thẩm quyền vẫn chưa hợp lý bởi thực tế việc cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất cịn chiếm tỷ lệ rất ít so với nhu cầu. Mặt khác những loại tranh chấp giữa cá nhân, hộ gia đình nên giao thẩm quyền giải quyết loại tranh chấp này cho Tịa án giải quyết theo trình tự tố tụng dân sự để các bên có cơ hội thực hiện quyền tranh tụng để tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Với quy định Tòa án mở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận công khai chứng cứ [21, Điều 208] thì đương sự sẽ tiếp cận được tài liệu chứng cứ của các bên và nguyên tắc Tịa án xét xử cơng khai, minh bạch đảm bảo công bằng và khách quan được bảo đảm trên thực tế.
Để phù hợp quy định thẩm quyền của Tịa án về giải quyết tranh chấp QSDĐ thì quy định tại Khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai quy định: "Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai" [19, Điều 3] có thể khái niệm tranh chấp đất đai được hiểu theo nghĩa rộng trong quan hệ đất đai nhưng theo quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai tại Điều 203 Luật Đất đai và trình tự giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính tại Điều 89, 90, 91 Nghị
định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 có thể hiểu theo phạm vi hẹp là tranh chấp ai có quyền sử dụng đất. Vì vậy Điều 3 Luật Đất đai 2013 cần bổ sung thêm khái niệm "tranh chấp quyền sử dụng đất, tranh chấp liên quan quyền sử dụng đất" để phù hợp với quy định tại Điều 203 Luật Đất đai 2013 quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất của Tòa án nhân dân.
Thứ hai, nghiên cứu xem xét và tiến tới việc xây dựng quy định mọi
tranh chấp về QSDĐ đều thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND. Bởi thực tiễn cho thấy hoạt động giải quyết tranh chấp của UBND cấp huyện, UBND cấp tỉnh bộc lộ nhược điểm lớn nhất là tính khơng khách quan, nảy sinh tình trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi" (cơ quan quản lý đất đai lại là cơ quan giải quyết tranh chấp đất đai) đi ngược lại với truyền thống pháp luật của các nước trên thế giới. Hơn nữa, TAND là cơ quan tư pháp độc lập và là cơ quan duy nhất có chức năng nhân danh Nhà nước để xét xử sẽ bảo đảm tính độc lập, khách quan, chính xác và chuyên nghiệp trong hoạt động giải quyết các tranh chấp (trong đó có tranh chấp về QSDĐ).
Thứ ba, pháp luật đất đai cần làm rõ những loại tranh chấp về QSDĐ
nào bắt buộc phải qua hòa giải ở cơ sở và những loại tranh chấp về QSDĐ nào không bắt buộc phải qua hòa giải ở cơ sở. Bởi lẽ, theo quy định hiện hành các tranh chấp về QSDĐ đều phải qua hòa giải ở cơ sở. Chỉ khi hịa giải ở cơ sở khơng thành, đương sự mới được quyền khởi kiện tại TAND. Trong một số
trường hợp, hòa giải tranh chấp về QSDĐ ở cơ sở mang tính hình thức, gây
lãng phí thời gian, cơng sức… khơng chỉ của các đương sự mà cịn của các tổ chức, cá nhân thực hiện hòa giải… Mặt khác, mục đích của hịa giải là sự thỏa thuận của các đương sự. Vậy khi hòa giải đương sự thỏa thuận để thực hiện một hợp đồng lẽ ra phải bị tuyên bố vô hiệu, hoặc thỏa thuận được việc chia thừa kế nhưng bỏ sót những người đáng lẽ phải được hưởng thừa kế thì cán bộ cấp xã khó có khả năng nhận biết và rất có thể sẽ áp dụng pháp luật sai. Vì phần lớn các tranh chấp về QSDĐ đều hịa giải khơng thành và đương sự khởi kiện đề
nghị TAND giải quyết. Vậy quy định mọi tranh chấp về QSDĐ đều phải hòa giải ở cơ sở theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai 2013 là chưa hợp lý. Các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất như bao gồm các tranh chấp về quan hệ hợp đồng, quan hệ sở hữu, quan hệ về thừa kế QSDĐ, tranh chấp chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất… thì khơng nên quy định phải bắt buộc hịa giải tại UBND cấp xã nơi có đất đang tranh chấp.
Thứ tư, nếu Luật đất đai năm 2013 vẫn quy định hòa giải bắt buộc đối
với các tranh chấp về QSDĐ thì cần bổ sung quy định theo hướng: Nếu hết thời hạn theo khoản 3 Điều 202 Luật đất đai năm 2013 (45 ngày kể từ ngày UBND cấp xã nhận đơn đề nghị hòa giải của đương sự) mà UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp khơng tiến hành hịa giải hoặc khơng có điều kiện hịa giải (bên bị kiện khơng có thiện chí nên khơng có mặt hoặc khơng thể có mặt...) thì đương sự có quyền khởi kiện vụ việc tranh chấp ra TAND. Thời gian từ ngày đương sự nộp đơn yêu cầu hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp cho tới khi khởi kiện ra TAND khơng được tính vào thời hiệu khởi kiện.
3.2.1.3. Ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015
Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015 được Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 10 thơng qua ngày 25/11/2015 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Đây là Bộ luật có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động xét xử nói chung và giải quyết tranh chấp về QSDĐ nói riêng tại TAND. Bởi lẽ, việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ tại TAND phải tuân theo các quy định của BLTTDS năm 2015 về trình tự, thủ tục giải quyết các vụ án dân sự. Để nhanh chóng đưa các nội dung mới của Bộ luật này đi vào cuộc sống cũng như thực tiễn xét xử (trong đó có hoạt động giải quyết tranh chấp về QSDĐ) của TAND thì Chính phủ, TANDTC và các bộ, ngành hữu quan cần nhanh chóng xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành; cụ thể:
Thứ nhất, để giải quyết hiện tượng chồng chéo vướng mắc khi xác định thẩm quyền theo lãnh thổ hay thẩm quyền theo vụ việc, vấn đề đặt ra cần phải làm rõ như thế nào là tranh chấp về bất động sản để xác định TAND có thẩm quyền giải quyết. Thiết nghĩ quy định này cần được hiểu là áp dụng đối với tranh chấp mà đối tượng tranh chấp là bất động sản, bao gồm tranh chấp quyền sở hữu như chủ sở hữu kiện đòi nhà ở bị chiếm giữ bất hợp pháp, tranh chấp vật kiến trúc khác trên đất; kiện đòi trả nhà, đất cho thuê, mượn; tranh chấp về việc ai là người có quyền sử dụng; yêu cầu chia thừa kế nhà, QSDĐ; tranh chấp diện tích mua bán, mốc giới. Ngồi ra, có thể mở rộng việc áp dụng đối với tranh chấp về các quyền được tiếp tục thuê; tranh chấp về bất
động sản liền kề như tranh chấp lối đi, trổ cửa, thoát nước, ranh giới… Nếu
đối tượng tranh chấp là đòi tiền liên quan đến các giao dịch về bất động sản như tiền mua bán, tiền th cịn thiếu….thì đương sự phải khởi kiện tại TAND nơi bị đơn cư trú, làm việc chứ không phải là TAND nơi có bất động sản. Về phương diện lý luận, đối tượng của các vụ tranh chấp sẽ được xác định thông qua đơn khởi kiện của nguyên đơn.
Thứ hai, để áp dụng thẩm quyền của TAND theo lãnh thổ đối với các
tranh chấp thừa kế nhà đất hoặc QSDĐ một cách thống nhất cần nghiên cứu hướng dẫn cụ thể về vấn đề này tránh những vướng mắc như trong thời gian qua. Hướng dẫn giải quyết có thể theo hướng áp dụng nguyên tắc nơi phát sinh sự kiện mở thừa kế để xác định thẩm quyền giải quyết vụ việc sẽ là TAND nơi mở thừa kế hay TAND nơi khai phát di sản.
Thứ ba, pháp luật đất đai cần làm rõ có sự phân biệt những loại tranh
chấp về QSDĐ nào khơng có thời hiệu khởi kiện và những loại tranh chấp về QSDĐ nào có tính thời hiệu khởi kiện. Có thể theo hướng những tranh chấp QSDĐ trong việc xác định "ai là người có quyền sử dụng đất"; "chia tài sản chung là quyền sử dụng đất của vợ chồng khi ly hơn" thì khơng tính thời hiệu khởi kiện. Đối với các tranh chấp về QSDĐ khác như tranh chấp về giao dịch
có đối tượng là QSDĐ; thừa kế QSDĐ... thì vẫn tính thời hiệu khởi kiện theo quy định của BLDS về hợp đồng dân sự, thừa kế.
3.2.1.4. Bổ sung quy định về giải quyết tranh chấp về hợp đồng tặng cho quyền sử dụng đất
Để thống nhất đường lối giải quyết tranh chấp về hợp đồng tặng cho
QSDĐ, đặc biệt là trong vụ án ly hôn, tác giả cho rằng cần bổ sung các quy
định với nội dung cụ thể sau:
Thứ nhất, đối với trường hợp sau khi kết hôn, vợ chồng về sống chung
với gia đình nhà chồng hoặc nhà vợ. Bố mẹ chồng hoặc bố mẹ vợ đồng ý để con trai, con dâu hoặc con gái, con rể sử dụng đất (làm nhà ở, canh tác…). Họ sử dụng đất ổn định lâu dài, đã đăng ký đất đai và được cấp GCNQSDĐ thì Tịa án cơng nhận việc tặng cho là hoàn thành, xác định đất này là tài sản chung của vợ chồng để chia khi họ ly hôn.
Thứ hai, nếu bố mẹ chồng đồng ý cho con trai, con dâu hoặc bố mẹ vợ
đồng ý cho con gái, con rể làm nhà ở trên đất. Trong quá trình sử dụng, họ
chưa đăng ký đất đai, chưa được cấp GCNQSDĐ… Khi ly hôn, bố mẹ chồng hoặc bố mẹ vợ địi lại đất thì Tịa án căn cứ vào quy định tại Điều 459 BLDS năm 2015 (tặng cho bất động sản) xác định việc tặng cho chưa có hiệu lực pháp luật. Trong trường hợp này, QSDĐ không phải là tài sản chung của vợ chồng mà vẫn thuộc quyền sử dụng của bố mẹ. Nếu người con dâu hoặc con rể có nhu cầu về chỗ ở thì TAND chia nhà đất cho họ và buộc họ phải thanh toán lại giá trị QSDĐ tương ứng cho bố mẹ chồng hoặc bố mẹ vợ.
Thứ ba, trong trường hợp tặng cho có điều kiện thì khi giải quyết tranh
chấp, TAND cần xác định rõ có hay khơng có điều kiện mà các đương sự đã nêu và điều kiện đó đã thực hiện hay chưa để giải quyết cho đúng (ví dụ: bố mẹ vợ cho con gái, con rể đất để làm nhà ở với điều kiện khi già yếu, con gái, con rể phải chăm sóc họ. Nay vợ chồng con gái và con rể ly hơn; cha mẹ vợ địi lại đất thì TAND căn cứ vào Điều 642 BLDS năm 2015 (tặng cho tài sản có điều kiện) để xem xét giải quyết.