1.3. Pháp luật bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm
1.3.4. Nội dung của pháp luật về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm tại Việt Nam
Việt Nam
Nội dung của pháp luật về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm được chia thành các nhóm chính, đó là các quy định về quản lý động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; các quy định về gây nuôi; quy định về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, tái suất, nhập nội từ biển, quá cảnh; các quy định xử lý vi phạm bao gồm xử phạt vi phạm hành chính, xử lý hình sự và xử lý tang vật là động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm sau tịch thu.
Nghiên cứu về pháp luật bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm ở Việt Nam, cần tìm hiểu về chính sách định hướng cho hoạt động bảo vệ ĐVHD nói chung và động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm nói riêng, các điều ước quốc tế mà Việt Nam đang chịu sự tác động, cũng như các văn bản pháp luật trong nước điều chỉnh vấn đề này.
Thứ nhất, các chính sách định hướng cho hoạt động bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm tại Việt Nam
Năm 1992, Việt Nam đã tham gia Hội nghị Liên Hợp Quốc về môi trường và phát triển tại Rio De Janeiro, sau đó đến năm 1994, Việt Nam đã chính thức ký kết Công ước ĐDSH (Công ước CBD). Kể từ đó đến nay, Việt Nam đã xây dựng một hệ thống chính sách khá đầy đủ nhằm định hướng cho việc quản lý và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường, trong số đó bao gồm cả các chính sách cụ thể về quản lý bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm. Nhận thức được giá trị của tài nguyên thiên nhiên và tiềm năng ĐDSH đối với việc phát triển kinh tế và xã hội, các chính sách đã nhấn mạnh và khuyến khích việc khai thác bền vững tài nguyên thiên nhiên và bảo tồn các loài nguy cấp, quý, hiếm. Cụ thể:
Từ những ảnh hưởng tiêu cực của nạn buôn bán động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm dẫn đến sự tuyệt chủng của các loài ĐVHD ở Việt Nam và suy giảm ĐDSH nói chung, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020 đã nhấn mạnh quan điểm: Kiểm soát chặt chẽ việc buôn bán các loài quý hiếm, có nguy cơ tuyệt chủng cao; loại bỏ các phương thức khai thác hủy diệt, đẩy mạnh các biện pháp bảo tồn nội vi kết hợp với bảo tồn ngoại vi [31]. Năm 2012, Thủ tướng chính phủ tiếp tục phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, theo đó: Chiến lược có mục tiêu kiểm soát, hạn chế về cơ bản vào năm 2020, ngăn chặn và đẩy lùi vào năm 2030 xu hướng gia tăng ô nhiễm môi trường, cạn kiệt tài nguyên và suy giảm ĐDSH. Chiến lược nêu ra các hành động cụ thể nhằm bảo vệ các loài nguy cấp, quý, hiếm như: Điều tra, nghiên cứu, lập danh mục các loài được ưu tiên bảo vệ, danh mục các loài cấm khai thác, hạn chế khai thác ngoài tự nhiên; ban hành quy định về chế độ kiểm soát việc khai thác, đánh bắt các loài hạn chế khai thác ngoài tự nhiên; Xây dựng và thực hiện các chương trình, dự án bảo tồn loài hoang dã thuộc danh mục được ưu tiên bảo vệ; phát triển hệ thống các cơ sở bảo tồn ĐDSH đáp ứng đủ nhu cầu bảo tồn chuyển chỗ theo vùng, miền và của cả nước; p dụng chế độ kiểm soát nghiêm ngặt để phát hiện các trường hợp vận chuyển trái phép, tiêu thụ các loài được ưu tiên bảo vệ, loài cấm khai thác ngoài tự nhiên; xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm [33].
Trong Kế hoạch hành động quốc gia về ĐDSH đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020, thực hiện Công ước CBD và Nghị định thư Cartagena về an toàn sinh học, Nhà nước ta nêu định hướng: xây dựng và phát triển mô hình sử dụng bền vững tài nguyên sinh vật; kiểm soát phòng ngừa, ngăn chặn và loại trừ việc khai thác, kinh doanh, tiêu thụ các loài ĐVHD quý, hiếm, nguy cấp [32]. Năm 2013, Chính phủ cũng đã thông qua Chiến lược ĐDSH quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 với mục tiêu cụ thể làcải thiện về chất lượng và số lượng quần thể các loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, bảo đảm việc số lượng loài bị tuyệt chủng không bị gia tăng, cải thiện đáng kể tình trạng một số loài nguy cấp, quý, hiếm, bị đe dọa tuyệt chủng và thực hiện việc kiểm kê, lưu giữ và bảo tồn các nguồn gen bản địa, nguy cấp, quý,
hiếm…[35]. Năm 2014, trong Quy hoạch tổng thể Bảo tồn ĐDSH của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 đã nhấn mạnh mục tiêu phát triển bền vững các nguồn tài nguyên sinh học, cụ thể là bảo đảm các loài và nguồn gen nguy cấp, quý, hiếm được bảo tồn và phát triển bền vững [36].
Năm 2013, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ra quyết định phê duyệt đề án “Tổng thể bảo tồn voi Việt Nam giai đoạn 2013 – 2020” với mục tiêu bảo tồn, phát triển bền vững những quần thể voi hoang dã và voi nhà hiện có ở Việt Nam; đồng thời kiểm soát các hoạt động buôn bán, vận chuyển trái phép ngà và các bộ phận dẫn xuất của voi, góp phần bảo tồn các quần thể voi trong vùng và trên thế giới [34]. Theo đề án này, ba vùng trọng điểm cần quy hoạch để bảo vệ loài voi được nêu trong Đề án là Nghệ An, Đắk Lắk và Đồng Nai.
Trong lĩnh vực bảo tồn loài hổ nói riêng, ngày 16 tháng 04 năm 2014, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 539/QĐ-Ttg Phê duyệt chương trình quốc gia về bảo tồn hổ giai đoạn 2014 – 2022 với mục tiêu: Bảo vệ, bảo tồn hổ, sinh cảnh và con mồi của hổ, góp phần ngăn chặn sự suy giảm, từng bước phục hồi, cải thiện và tăng số lượng hổ tự nhiên đến năm 2022 theo mục tiêu đã được xác định tại Chương trình bảo tồn hổ toàn cầu mà Việt Nam đã cam kết tham gia thực hiện [37].
Có thể thấy, qua các năm, Nhà nước đã phát triển nhiều Chương trình hoạt động định hướng và các Đề án nhằm bảo vệ, bảo tồn các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm. Tuy nhiên, hiệu quả của các chính sách này còn chưa cao do nhiều quy định còn thiên về phương hướng quản lý và thiếu tính thực tiễn. Hơn nữa, công tác quản lý của các cơ quan chức năng cũng còn nhiều bất cập do nguồn ngân sách hạn chế và nghiệp vụ của các cán bộ thực thi pháp luật còn chưa cao, đặc biệt là ở các khu vực vùng sâu, vùng xa luôn trong tình trạng thiếu nguồn nhân lực hoặc năng lực chuyên môn của nguồn nhân lực hiện có còn nhiều yếu kém.
Thứ hai, các c ng ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên liên quan đến bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm
Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề bảo vệ ĐVHD cũng như các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, Việt Nam đã ký kết một số công ước quốc tế
nhằm nỗ lực khắc phục những vấn đề môi trường và bảo tồn ĐDSH. Những cam kết quan trọng bao gồm:
Công ước về Buôn bán Quốc tế các loài Động vật, Thực vật hoang dã nguy cấp – Công ước CITES (Convention on International Trade in Endangered
Species of Wild Fauna and Flora – CITES).
Việt Nam gia nhập Công ước CITES năm 1994, trở thành thành viên thứ 121/178 quốc gia. Công ước CITES nhằm đảm bảo việc buôn bán quốc tế các tiêu bản của các loài động vật và thực vật hoang dã nhưng không đe dọa sự sống còn của các loài này trong tự nhiên, và trong đó cũng đưa ra các bảng danh sách (được gọi là Phụ lục) thể hiện mức độ đe dọa của loài và sự kiểm soát để bảo vệ hơn 34.000 loài động và thực vật (gần 5000 loài động vật và 29000 loài thực vật). Cụ thể: Phụ lục I gồm 1200 loài bao gồm các loài bị đe doạ tuyệt chủng và có thể bị ảnh hưởng do thương mại. Việc buôn bán các tiêu bản được thu thập trong tự nhiên của các loài này là phi pháp (chỉ được cấp phép trong một số trường hợp được cấp phép đặc biệt). Phụ lục II gồm khoảng 21.000 loài, là các loài chưa bị đe doạ tuyệt chủng, nhưng có thể xảy ra nếu việc buôn bán các loài này là đối tượng cần được quy định chặt chẽ để tránh việc sử dụng không phù hợp với sự sinh tồn của chúng trong tự nhiên. Ngoài ra, phụ lục II có thể bao gồm các loài đã được liệt kê trong các phụ lục khác. Thương mại quốc tế các tiêu bản trong phụ lục II có thể được phép bằng các giấy phép xuất khẩu hoặc tái xuất. Phụ lục III gồm khoảng 170 loài bao gồm các loài được liệt kê sau khi một nước thành viên yêu cầu các tổ chức khác CITES hỗ trợ kiểm soát buôn bán các loài này, các loài không thuộc diện đe doạ tuyệt chủng trên toàn cầu. Ở tất cả các nước thành viên, việc buôn bán các loài này chỉ được phép với giấy phép xuất khẩu tương ứng và chứng nhận nguồn gốc từ quốc gia thành viên đã liệt kê các loài này [18].
Công ước về Đa dạng sinh học năm 1992 – Công ước CBD (Convention on Biological Diversity - CBD).
Đây là hiệp ước khung được thông qua tại Hội Nghị thượng đỉnh về Môi trường và Phát triển bền vững năm 1992 tại Rio de Janero (Brazil). Việt Nam gia
nhập Công ước CBD vào ngày 16/11/1994. Thực hiện Công ước CBD, các nước cam kết tiến hành một số họat động chính trong đó gồm:
Một là, thành lập hệ thống các khu bảo tồn hoặc các khu cần áp dụng các biện pháp đặc biệt để bảo vệ ĐDSH.
Hai là, ở những nơi cần thiết, xây dựng các nguyên tắc chỉ đạo việc lựa chọn, thành lập và quản lý các khu bảo tồn hoặc các khu cần áp dụng các biện pháp đặc biệt để bảo vệ ĐDSH.
Ba là, điều tiết và quản lý nhằm bảo đảm sự an toàn ĐDSH dù chúng ở trong hay ngoài các khu bảo tồn.
Bốn là, thúc đẩy các công việc bảo vệ hệ sinh thái, các môi trường sống tự nhiên và công việc duy trì một số lượng quần cư đủ để các loài có thể tự tồn tại trong môi trường tự nhiên.
Năm là, thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ và lâu dài về mặt môi trường các khu vực liền kề với các khu bảo tồn nhằm bảo vệ tốt hơn các khu vực này.
Sáu là, khôi phục và phục hồi các hệ sinh thái đã bị suy thoái và xúc tiến khôi phục lại các loài đang bị đe dọa.
Bảy là, ngăn chặn việc đưa vào lưu hành, kiểm soát hoặc tiêu diệt triệt để các loài lạ đe dọa tới các hệ sinh thái, môi trường sống tự nhiên của các loài.
Tám là, hỗ trợ chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho sự tương hợp giữa sử dụng và bảo vệ ĐDSH hiện tại và sử dụng bền vững các bộ phận hợp thành của ĐDSH.
Chín là, thực hiện các biện pháp phục hồi và khôi phục các loài đang bị đe dọa và tái nhập chúng trở lại môi trường sống tự nhiên của chúng theo các điều kiện thích hợp [19].
Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương TPP – Hiệp định TPP (Trans – Pacific Partnership Agreement – TPP).
TPP là một hiệp định thương mại tự do giữa 12 quốc gia với mục đích hội nhập nền kinh tế khu vực Châu – Thái Bình Dương. 12 thành viên của TPP bao gồm: Úc, Brunei, Chile, Malaysia, Mexico, New Zealand, Canada, Peru, Singapore, Việ Nam, Mỹ và Nhật Bản. Việt Nam chính thức ký kết Hiệp định TTP vào ngày
4/2/2016. TPP đã đưa Công ước CITES vào nội dung bảo vệ ĐVHD nhằm giúp điều chỉnh thương mại quốc tế đối với các loài bị đe dọa và khiến Công ước CITES có sức mạnh hơn bằng cách liên kết việc thiếu tuân thủ công ước này với các nguy cơ trừng phạt kinh tế. Một số điểm chính mà TPP quy định các nước thành viên phải thực hiện để bảo vệ ĐVHD như sau:
Một là, mỗi quốc gia “sẽ thực hiện nghĩa vụ của mình” phù hợp với Công ước về Buôn bán Quốc tế các loài động thực vật hoang dã nguy cấp (CITES). Để bảo vệ các loài dễ bị tổn thương, các bên tham gia ký kết Công ước CITES có trách nhiệm đảm bảo việc nhập khẩu và xuất khẩu một số loài phải được cấp phép;
Hai là, mỗi quốc gia “cam kết có biện pháp thích hợp để bảo vệ và bảo tồn” loài ĐVHD được xác định là đang bị đe dọa trong lãnh thổ của mình;
Ba là, các quốc gia không được nới lỏng luật môi trường để thu hút đầu tư;
Bốn là, các quốc gia “sẽ chống lại và có biện pháp ngăn chặn” các hoạt động buôn bán ĐVHD bất hợp pháp [70].
Thứ ba, các quy định pháp luật trong nước liên quan đến bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm
Các văn bản quy phạm pháp luật trong nước về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm bao gồm các văn bản luật và văn bản dưới luật được phân chia thành các phạm trù chính như sau:
Một là, các quy định về quản lý động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm
- Luật đa dạng sinh học của Quốc hội khóa XII, kỳ thứ tư số 20/2008/QH12 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008, có hiệu lực từ 1/7/2009
Các loài động vật nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ được quy định tại chương IV của Luật ĐDSH năm 2008, từ điều 37 đến điều 41. Có thể thấy Luật ĐDSH năm 2008 ra đời đã tạo một hành lang thống nhất các quy định về quản lý ĐDSH mà trước đó nằm rải rác trong hàng loạt các văn bản pháp luật như Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, Luật bảo vệ môi trường năm 2005, … Bên cạnh các quy định về xác định các loài được đưa vào danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, thẩm định hồ sơ, quyết định đưa tên loài vào hoặc ra khỏi danh
sách loài được ưu tiên bảo vệ và bảo tồn các loài này, Luật ĐDSH năm 2008 còn quy định về Khu bảo tồn, phân cấp Khu bảo tồn và những hành vi bị cấm trong Khu bảo tồn. Ngoài ra, những quy định trong Luật ĐDSH năm 2008 đều là những nội dung được nội luật hóa từ Công ước CBD mà Việt Nam đã gia nhập năm 1994 [26].
- Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng của Quốc hội khóa XI năm 2004 kỳ họp thứ 6 số 29/04/QH11 thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004, có hiệu lực từ 01/04/2005 Theo Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng năm 2004, các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm được quản lý theo chế độ đặc biệt. Nhà nước đầu tư cho các hoạt động bảo vệ và phát triển các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm. Việc khai thác các loại lâm sản trong rừng không được gây ảnh hưởng đến động vật rừng nguy cấp, quý hiếm. Chính phủ quy định về chế độ quản lý, bảo vệ đối với những loài này. Ngoài ra, việc săn, bắt, bẫy, nuôi nhốt, kinh doanh, vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, tạm xuất tái nhập, quá cảnh động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và các sản phẩm của chúng phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tuân theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia [25].
- Nghị định số 160/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ
Nghị định số 160/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định hệ thống các tiêu chí để đánh giá và xác định loài ĐVHD đưa vào Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ. Nghị định cũng quy định nguyên tắc bảo tồn các loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và cơ chế chặt chẽ để quản lý việc khai