1.4. Pháp luật về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiế mở một số quốc gia trên
1.4.2. Kinh nghiệm của Namibia
Namibia là một quốc gia nằm ở Tây Nam Châu Phi có nguồn tài nguyên ĐDSH cao. Đây cũng là quốc gia đầu tiên của Châu Phi đưa những điều khoản bảo vệ môi trường vào Hiến pháp – đạo luật có hiệu lực cao nhất của một quốc gia. Điều 95 Hiến pháp Namibia nêu rõ: Nhà nước tích cực thúc đẩy và duy trì phúc lợi của người dân bằng cách áp dụng các chính sách quốc tế nhằm hướng đến: bảo tồn các hệ sinh thái,
các chu trình sinh thái thiết yếu, sự ĐDSH của Namibia, và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên trên cơ sở bền vững vì lợi ích của tất cả người dân Namibia trong hiện tại và tương lai. (Tiếng Anh: The State shall actively promote and maintain the welfare of the people by adopting international policies aimed at the following: maintenance of ecosystems, essential ecological processes, and biological diversity of Namibia, and utilization of living natural resources on a sustainable basis for the benefit of all Namibians, both present and future) [49, Điều 95].
Khác với Ấn Độ, Namibia đã hợp pháp hóa hành vi săn bắn ĐVHD và cho rằng săn bắn đang đóng góp lớn cho nguồn thu ngân sách. Ở Namibia, ĐVHD được chia thành 3 loại chính: Một là, loài thú săn được đặc biệt bảo vệ (specially - protected game), hai là, loài thú săn được bảo vệ (protected game) và ba là, loài thú săn thông thường (huntable game) [43, tr49]. Loài được bảo vệ chỉ được phép săn bắn khi có giấy phép của Bộ Du lịch và Môi trường – MET (Ministry of Environment and Tourism). Bộ Du lịch và Môi trường – MET cấp phép dựa trên các tiêu chí như loài động vật không còn khả năng sinh sản và gây hại cho các loài động vật cần được bảo tồn khác. Không chỉ có vậy, bên cạnh giấy phép do MET cấp, thợ săn còn phải trả một khoản phí cực lớn để được phép săn bắn các loài thú này. Khoản phí thu được ngoài việc xung công quỹ sẽ trả trực tiếp cho các cộng đồng bảo tồn để bảo đảm chi phí hoạt động và trả lương cho các thành viên của cộng đồng.
Về phương diện quản lý, Chính phủ Namibia đã trao quyền cho người dân quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên ĐVHD thông qua việc khuyến khích họ thành lập các cộng đồng bảo tồn. Theo Mục 2 Điều 3 Luật bảo tồn thiên nhiên sửa đổi năm 1996 thì bất kỳ nhóm cư dân nào sinh sống trong khu vực đất công có nguyện vọng tuyên bố vùng đất hoặc khu vực họ sinh sống trở thành khu vực bảo tồn phải lập hồ sơ nộp Chính phủ, trong đó hồ sơ phải đáp ứng các yêu cầu như: cộng đồng bảo tồn phải quản lý và sử dụng bền vững khu vực săn bắn; cộng đồng bảo tồn có đủ khả năng quản lý quỹ và phân chia đồng đều các khoản lợi nhuận từ việc săn bắn cho các thành viên của mình [44, Điều 3]. Như vậy, người dân Namibia không chỉ có quyền quản lý những khu vực này mà còn hưởng lợi trực tiếp từ chính công việc
đó. Nhờ có chính sách này mà hiện nay, có hơn 40% diện tích lãnh thổ Namibia là các khu vực bảo vệ ĐVHD.
Trong những năm 1970 và 1980, các loài ĐVHD ở Namibia được đánh giá là bị suy giảm trầm trọng về số lượng và có nguy cơ tuyệt chủng do nạn săn bắn động vật bừa bãi ở quốc gia này. Thêm vào đó, đến năm 1990, Namibia mới chính thức giành được độc lập sau cuộc chiến tranh Nam Phi kéo dài 24 năm. Ngay sau đó, nhận thức được tầm quan trọng của việc bảo tồn đa dạng loài và ĐDSH, các cộng đồng bảo tồn ở Namibia dần dần được thành lập và nhanh chóng lan rộng khắp lãnh thổ. Biểu đồ 1.1 và 1.2 cho thấy, giai đoạn đầu từ năm 1998 đến năm 2000, chỉ có một số lượng rất nhỏ các khu vực cộng đồng bảo tồn và hầu như không có thu nhập từ hoạt động này. Tuy nhiên, ở giai đoạn sau, các khu vực cộng đồng bảo tồn ĐVHD phát triển mạnh mẽ, từ một diện tích chỉ khoảng 12.000 km2 năm 1998, trong vòng 10 năm đã tăng lên gấp 10 lần - 125.000 km2, cho đến năm 2014, diện tích đã là xấp xỉ 150.000 km2, nguồn lợi thu được từ hoạt động này lên đến 90 triệu đô la Namibia mỗi năm.
Biểu đồ 1.1: Tổng nguồn thu và những lợi ích tƣơng đƣơng từ việc bảo tồn ĐVHD ở Namibia giai đoạn 1998 – 2014
Biểu đồ 1.2: Dân cƣ và những khu vực đƣợc cộng đồng bảo tồn quản lý ở Namibia qua các năm
(Nguồn: http://www.namibianembassyusa.org/)
Đóng góp vào thành công của Namibia trong việc bảo tồn ĐVHD, không thể không nhắc đến những hỗ trợ tài chính từ cộng đồng quốc tế như USAID, Quỹ tín thác bảo vệ các loài nguy cấp (Endangered Wildlife Trust), WWF, và Quỹ của Đại sứ quán Canada (Canadian Embassador’s Fund) trong việc duy trì và phát triển các cộng đồng bảo tồn. Năm 2012, Namibia tham gia vào Hiệp ước KAZA giữa 5 quốc gia khu vực Nam Phi gồm Angola, Botswana, Namibia, Zambia và Zimbabwe để bảo tồn ĐVHD. Khu bảo tồn Xuyên biên giới Kavango-Zambezi (KAZA) được đánh giá là dự án sinh thái lớn nhất thế giới trải rộng trên một phần năm đất nước Namibia, khoảng 440.000km2 và ảnh hưởng tới 250.000 hộ dân nông thôn ở đất nước này [57].
Số lượng tê giác đen ở Namibia năm 2013 là 1750, chiếm hơn 70% tổng số lượng tê giác đen ở châu Phi và có xu hướng ổn định. Namibia từng tuyên bố tê giác đen có nguy cơ tuyệt chủng ở quốc gia này nhưng với những nỗ lực của mình, Namibia đã thành công trong việc sở hữu số lượng tê giác đen lớn nhất thế giới hiện nay (theo bảng 1.2).
Ngoài ra, không chỉ tê giác mà trong một thập kỷ qua, số lượng voi ở quốc gia này đã tăng từ khoảng 13.000 đến 20.000 con. Ở phía Tây Bắc của đất nước, nơi số lượng sư tử đã từng bị giảm xuống còn hơn hai chục, hiện đã lên tới hơn 130 con [42].
Loài
C.s cottoni C.s simum D.b.bicornis D.b michaeli D.b.minor
Angola 1 Thấp nhất 1
Botswana 185 Tăng 9 Tăng 194
Kenya 4 394 Tăng 631 Tăng 1,029
Malawi 26 Tăng 26
Mozambique 1 Giảm ? ? 1
Namibia 524 Tăng 1,750 Ổn định 2,274
Nam Ấn Độ 18,910 Tăng 206 68 1,770 Tăng 20,954
Swaziland 84 Ổn định 18 Tăng 102
Tanzania 100 27 Tăng 127
Uganda 14 Tăng 14
Zambia 10 Tăng 27 Ổn định 37
Zimbabwe 283 Giảm 422 Giảm 705
Tổng cộng 4 20,405 1,957 799 2,299 25,464
Phân loài (Tên khoa
học)
Tê giác trắng Tê giác đen
Phía Bắc Phía Nam Xu
hướng Xu hướng
Tây Nam Phía Đông Trung Đông
Tổng cộng
Bảng 1.2: Số lƣợng tê giác ở Namibia và Châu Phi năm 2013
(Nguồn: http://africanindaba.com/2013/04/african-rhinoceroses-latest-trends-in- rhino-numbers-and-poaching-april-2013-volume-11-2/)
So sánh tình hình bảo tồn các loài ĐVHD của Namibia với Việt Nam, dễ nhận thấy số lượng các loài động vật nguy cấp, quý, hiếm ở Việt Nam đang ngày càng suy giảm. Mặc dù trong thời gian qua, Việt Nam đã có những động thái tích cực trong việc hợp tác quốc tế cũng như đã thu hút một nguồn quỹ không nhỏ trong công cuộc bảo tồn loài từ cộng đồng quốc tế như Quỹ bảo tồn thiên nhiên (Widlife Conservation Society), Quỹ cứu loài tê giác quốc tế (Save the Rhino International)…, tình hình tội phạm trong lĩnh vực này ở Việt Nam có xu hướng không hề thuyên giảm. Công tác quản lý ở Việt Nam cho thấy còn nhiều hạn chế, cùng với mức thu nhập của các cán bộ chuyên trách như kiểm lâm, cảnh sát môi trường còn thấp là một trong số những nguyên nhân ngăn cản Việt Nam bảo vệ thành công các loài động vật nguy cấp, quý, hiếm.
1.4.3. Bài h c inh nghiệm từ Ấn Độ và Namibia đối với Việt Nam trong việc bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm
Dựa trên kinh nghiệm của Ấn Độ và Namibia là hai quốc gia có nguồn tài nguyên ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm đa dạng, đã bảo tồn thành công các giống loài
này mặc dù từng trải qua giai đoạn suy giảm số lượng ĐVHD trầm trọng và đứng trước nguy cơ tuyệt chủng của một số loài, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong công cuộc bảo tồn như sau:
Thứ nhất, về công cụ pháp luật, có thể thấy các quốc gia trên đều có một đạo luật riêng quy định về việc bảo tồn ĐVHD, thể hiện rõ sự ưu tiên quốc gia trong việc xây dựng quy phạm pháp luật chuyên biệt làm nền tảng chung cho hệ thống các quy định về bảo vệ ĐVHD. Hơn nữa, các đạo luật này đều ra đời từ rất sớm với các quy định nghiêm ngặt thể hiện trong mức xử phạt và xử lý hình sự đối với tội phạm ĐVHD. Ở Việt Nam, pháp luật bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm ra đời muộn hơn so với các lĩnh vực pháp luật khác và có thể nói trong hệ thống pháp luật Việt nam thì đây là lĩnh vực mới nhất. Nguyên nhân là do vấn đề môi trường mới thực sự đặt ra những thách thức khi chúng ta thực hiện công cuộc đổi mới tới nay và ngày càng trở nên quan trọng hơn với sự suy giảm về ĐDSH, sự biến mất hoàn toàn của một số loài đang gây những ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề môi trường nói chung và đời sống của con người nói riêng. Các quy định về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm nói riêng và bảo vệ ĐVHD nói chung còn nằm rải rác trong nhiều các văn bản pháp luật khác nhau, dẫn đến sự chồng chéo, thiếu đồng bộ, thiếu đầy đủ và khó thực hiện các quy định pháp luật này. Hiện nay, khi BLHS năm 2015 chưa có hiệu lực thì các quy định về xử lý vi phạm vẫn còn lỏng lẻo, chưa đủ mức độ răn đe đối với các đối tượng vi phạm.
Thứ hai, về phương diện quản lý, ở Việt Nam, đối với các cán bộ hoạt động liên quan đến lĩnh vực động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, hiện tại vẫn chưa có cơ chế khen thưởng hoặc xử phạt dựa trên kết quả công việc, đồng thời mức lương cho cán bộ còn thấp, chưa đảm bảo được cuộc sống, do vậy chưa khuyến khích được năng lực làm việc của cán bộ. Hơn nữa, các đợt tập huấn, đào tạo cho cán bộ kiểm lâm, cảnh sát môi trường còn diễn ra chưa đồng bộ và đều đặn, do vậy gần như không tạo ra được ảnh hưởng nào đáng kể nào giúp nâng cao nghiệp vụ và nhận thức của lực lượng này. Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa Nhà nước và các tổ chức quốc tế trong việc nâng cao năng lực, nguồn nhân lực cũng như mức thu nhập cho
cán bộ, tăng cường hoạt động giáo dục bảo tồn cho người dân. Về cơ sở vật chất còn nghèo nàn, chưa đảm bảo điều kiện quan trắc, theo dõi, nghiên cứu các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm trong khu vực. Một kinh nghiệm rất đáng học tập từ Namibia đối với Việt Nam đó là thành lập ra các cộng đồng bảo tồn. Một là giúp nâng cao nhận thức của chính những người dân bản địa, đặc biệt là người dân ở khu vực vùng sâu vùng xa khó có khả năng tiếp cận với các phương tiện truyển thông về tầm quan trọng của bảo tồn các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm. Hai là tạo điều kiện cho chính những người dân này xóa đói giảm nghèo từ hoạt động bảo tồn. Người dân là những người trực tiếp tham gia vào công việc bảo tồn động vật, phát hiện, tố cáo những hành vi vi phạm, và được hưởng lợi nhuận trực tiếp từ hoạt động xây dựng, phát triển du lịch ở khu vực bảo tồn mà họ đăng ký, được khen thưởng khi phát hiện, tố cáo sai phạm. Để thực hiện được điều này, Việt Nam cần tăng cường hợp tác quốc tế về bảo vệ ĐVHD, thu hút các nguồn nhân lực cũng như tài chính từ các tổ chức và các quỹ quốc tế, tạo cơ sở cho việc bảo tồn thành công các loài động vật nguy cấp, quý, hiếm, hướng tới bảo tồn ĐDSH.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Qua phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, Chương 1 đã đưa ra khái niệm về động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, phân loại và tiêu chí xác định; khái niệm, đặc điểm và phương pháp bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; khái niệm về pháp luật bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, sự cần thiết phải bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm bằng pháp luật, các yếu tố tác động đến lĩnh vực này cũng như đưa ra bức tranh tổng quát về nội dung của lĩnh vực pháp luật về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật ở hai quốc gia Ấn Độ và Namibia và bài học cho Việt Nam. Có thể thấy, vấn đề bảo vệ nguồn tài nguyên tự nhiên động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm nói riêng và các loài hoang dã nói chung không chỉ là mối quan tâm của riêng bất kì một quốc gia nào mà là vấn đề toàn cầu. Vai trò của các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm đối với bảo tồn ĐDSH là vô cùng quan trọng, do vậy, pháp luật đã, đang và sẽ là công cụ hữu ích nhất để điều chỉnh lĩnh vực này. Nhận thức được điều này, Nhà nước đã tham gia vào nhiều Hiệp ước quốc tế cũng như ban hành các quy định pháp luật rải rác trong nhiều văn bản pháp lý trong nước để quản lý và bảo vệ các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm một cách hiệu quả. Tuy nhiên, những quy định hiện tại về bảo vệ động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm đã thực sự giải quyết được những vi phạm trong lĩnh vực này hay chưa? Điều này sẽ được chúng tôi nghiên cứu kỹ tại Chương 2 dưới đây.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ ĐỘNG VẬT RỪNG NGUY CẤP, QUÝ, HIẾM TẠI VIỆT NAM
2.1. Thực trạng quy định pháp luật về quản lý động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm tại Việt Nam
2.1.1 Thực trạng quy định pháp luật về quản lý động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm tại Việt Nam
Thứ nhất, về Danh m c động vật rừng nguy cấp, quý hiếm:
Căn cứ theo Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng năm 2004, ngày 30/03/2006, Nghị định số 32/2006/NĐ-CP về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm đã ra đời và là Nghị định quản lý trực tiếp các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm hiện nay. Danh mục Động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm theo Nghị định số 32/2006/NĐ-CP ngày 30/03/2006 bao gồm 62 loài thuộc nhóm IIA – Nghiêm cấm khai thác, sử dụng vì mục đích thương mại và 89 loài thuộc nhóm IIB - Hạn chế khai thác sử dụng vì mục đích thương mại.
Đến năm 2008, Luật ĐDSH ra đời với vai trò hệ thống hóa các vấn đề bảo vệ ĐDSH mà trước đó còn phân tán trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Nhằm cụ thể hóa việc quản lý và bảo tồn các loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ theo quy định của Luật ĐDSH năm 2008, ngày 12/11/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 160/2013/NĐ-CP về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (gọi tắt là Danh mục loài được ưu tiên bảo vệ).
Nghị định xác định Danh mục loài được ưu tiên bảo vệ là những loài thuộc những hệ sinh thái và môi trường sống khác nhau, bao gồm 17 loài thực vật, 83 loài động vật, 15 giống cây trồng, 6 giống vật nuôi. Định kỳ ba năm một lần hoặc khi thấy cần thiết, Thủ tướng Chính phủ quyết định điều chỉnh, bổ sung Danh mục loài được ưu tiên bảo vệ trên cơ sở đề nghị của BTNMT.
Tuy nhiên, hiện nay trong Danh mục các loài được ưu tiên bảo vệ ban hành kèm theo Nghị định số 160/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 có rất nhiều loài động vật trùng với Danh mục các loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm được ban hành