2.2. Thực tiễn pháp lý quốc tế về quy chế pháp lý của đảo, quần đảo
2.2.2. Thực tiễn áp dụng của các quốc gia
Nhìn chung, khái niệm đảo khơng được đề cập trong phần lớn các văn bản quy phạm pháp luật quốc gia liên quan đến lĩnh vực quản lý biển đảo. Chỉ cĩ khoảng 13 quốc gia đưa ra định nghĩa về đảo một cách tương đối rõ ràng, theo đĩ đảo là vùng đất tự nhiên cĩ nước bao bọc, vẫn ở trên mực nước biển khi thủy triều lên. Trên thực tế, định nghĩa này chỉ là sự lặp lại quy định của Cơng ước Geneva năm 1958 về lãnh hải và vùng tiếp giáp và Cơng ước Luật biển năm 1982. Nĩ khơng cho phép giải quyết triệt để những vấn đề phát sinh trong thực tiễn, như việc lựa chọn phương pháp xác định ngấn nước thủy triều hồn tồn phụ thuộc vào ý chí của quốc gia ven biển.
Điều 121 Cơng ước Luật biển 1982 là tranh chấp về sự hình thành thực thể được gọi là đảo – Rockall ở biển Bắc Atlantic do Vương quốc Anh yêu sách như một phần lãnh thổ mở rộng của Anh. Rockall là một vùng trồi lên của đá granite, chu vi ước tính khoảng 200 feet (61m) và cao đạt khoảng 70 feet (21m). Rockall trải dài khoảng 200 hải lý từ bờ biển Irish của Donegal. Bề mặt granite dốc bậc khiến cho Rockall chỉ thích hợp sinh sống đối với lồi rong biển và chim biển.
Trong phần 1 của Đạo luật nghề cá năm 1976, Anh tuyên bố “ranh giới vùng đánh bắt cá của Anh mở rộng 200 hải lý từ đường cơ sở, tức là từ chiều rộng của lãnh hải tiếp liền tới Vương quốc Anh, nhĩm đảo Channel và đảo của Man đã được xác định”. Sau đĩ, một hải đồ đã được đính kèm theo thơng báo tới các nhà hàng hải vẽ 200 hải lý quanh Rockall. Năm 1977, Ireland đưa ra bản phản đối, trích dẫn một phiên bản trước đây nay đã trở thành khoản 3 Điều 121 như một bằng chứng rằng luật quốc tế khơng cho phép các đá và đảo nhỏ khơng cĩ đời sống kinh tế riêng hay thích hợp cho con người đến ở cĩ thể tạo ra vùng đặc quyền kinh tế. Bản lập luận cho rằng “yêu sách của Anh về ranh giới nghề cá cĩ thể xuất phát từ việc coi Rockall như là một phần của đất liền, điều này là trái với quan điểm của phần lớn các quốc gia trên thế giới cũng như quy định của pháp luật quốc tế”. Khi gia nhập Cơng ước Luật biển 1982 sau đĩ, Anh đã định nghĩa lại giới hạn khu vực nghề cá. Vương quốc Anh khoanh lại vùng nghề cá của họ và Rockall khơng phải là một điểm cơ sở cĩ giá trị đối với ranh giới này theo khoản 3 Điều 121.
Nam Phi đã yêu sách 12 đảo phân chim nhỏ bên ngồi bờ biển Namibia (Tây Nam Phi). Mỗi đảo gần bờ, các ngơi nhà sử dụng cho những người thăm dị phân chim cũng như các nhĩm khai thác cá được xây dựng trên 10 đảo trong số này. Do các đá này rất gần với bờ biển và đã từng được sử dụng, nên nĩ cĩ thể được chấp nhận để sử dụng như các điểm cơ sở thuộc về Namibia.
Tuy nhiên, các quốc gia khác cũng yêu sách chúng, bởi vậy, khĩ để xác định liệu tất cả các đảo cĩ tạo nên thẩm quyền hàng hải mở rộng khơng. Một nhà bình luận đã cho rằng các đảo này hỗ trợ “một cộng đồng người ổn định” và cho rằng giải pháp cơng bằng là cho phép các đảo chỉ được hưởng 12 hải lý thay vì vùng biển 200 hải lý.
Một trường hợp nhiều tranh cãi khác liên quan đến yêu sách của Pháp đối với vùng biển 200 hải lý xung quanh đảo Clipperton phía Nam Acapulco. Clipperton là một đảo san hơ vịng bằng phẳng với một đá núi lửa xuất hiện ở một đầu cuối. Chu vi của vịng khéo kín của đá vơi san hơ là khoảng 12 km và độ rộng trung bình của vịng này khoảng 200m [64]. Đảo Clipperton cĩ thảm thực vật ít và sớm được quan tâm trong thời kỳ trước chỉ đối với vấn đề phân chim trên đảo. Nếu Pháp đã được yêu cầu chứng minh Clipperton cĩ thể thích hợp cho con người đến ở hoặc cho một đời sống kinh tế riêng thì nĩ sẽ khĩ khăn để cho thấy rằng đảo này trên thực tế cĩ đời sống kinh tế và dân số ổn định chỉ với phân chim trên đảo. Các cộng đồng dân cư rất nhỏ sinh sống cùng nhau trong các điều kiện khơng chắc chắn giữa năm 1892 và 1917, tuy nhiên, sự tồn tại của họ phụ thuộc vào sự hỗ trợ liên tục từ bên ngồi. Ngày nay, đảo Clipperton khơng cĩ đời sống kinh tế riêng và đây là sự nghi ngờ đối với những ai từng cho rằng cĩ lợi nhuận từ phân chim trên đảo.
Hầu hết các yêu sách mở rộng vùng biển được các quốc gia Châu Mỹ Latin yêu sách đều ở phạm vi 200 hải lý. Brazil đã yêu sách vùng lãnh hải 200 hải lý “tính từ ngấn nước triều thấp nhất của lục địa và bờ biển đảo của Brazil” [53]. Yêu sách này sẽ phát sinh việc bao gồm khoảng cách giữa các đá St. Peter và St.Paul (St. Peter and St. Paul Rocks) – những đá khơng thích hợp cho con người đến ở, nằm trong khoảng 535 hải lý từ bờ biển thành phố Natal của Brazil [58]. Chile cũng đưa ra yêu sách tương tự cho vùng biển 200 hải lý tính từ bờ biển và đảo của mình. Yêu sách đã bao gộp các đảo khơng thích
hợp cho con người đến ở như Sala y Gomez (Sala y Gomez dài 3900 feet, tương đương với 1.2km và rộng 500 feet, tương đương với 152m, nằm ở vị trí trên 1790 hải lý từ bờ biển Chile). Năm 1985 Chile mở rộng yêu sách vùng thềm lục địa mở rộng 350 hải lý từ Sala y Gomez. Mỹ phản đối yêu sách này nhưng chỉ cho rằng yêu sách vơ lý vì khơng phù hợp với quy định tại Điều 74 Cơng ước Luật biển 1982. Khơng cĩ sự đề cập nào giải thích cho yêu sách của Chile trên cơ sở thực thể ngồi khơi khĩ cĩ thể phù hợp theo khoản 3 Điều 121 Cơng ước.
Các yêu sách vùng biển mở rộng cũng cĩ thể tìm thấy ở khu vực Thái Bình Dương. Yêu sách của New Zealand là một ví dụ, quốc gia này tuyên bố vùng đặc quyền kinh tế quanh “bờ biển của New Zealand bao gồm bờ biển của tất cả các đảo”. Yêu sách này bao gồm nhĩm đảo Kermadec, nằm trong khoảng 535 hải lý từ đảo phía Bắc của New Zeland. Số người cư trú trên nhĩm đảo nhỏ
(rocky group) của các đảo này là khoảng 10 người New Zeland, họ là nhân viên trạm khí tượng ở Raoul, cực Bắc đảo [52]. New Zeland cũng yêu sách vùng biển 200 hải lý quanh các đảo khơng thích hợp cho con người đến ở như Chatam, Antipodes và Cambell, phía Đơng và Nam các đảo chính [46].
Mexico đã yêu sách vùng biển 200 hải lý xung quanh nhĩm đảo Revilla Gigedo, nhĩm đảo này bao gồm đảo khơng thích hợp cho con người đến ở như Clarion, được biết đến với tên gọi Santa Rosa. Đảo này dài khoảng 8 km, rộng 3 km và cao hơn so với mặt biển 388 feet (tương đương 118 m). Santa Rosa đối diện với biển Thái Bình Dương và nếu được phép tạo ra vùng đặc quyền kinh tế, nĩ sẽ lấy đi vùng biển lớn khơng bị cản trở bởi các yêu sách hàng hải khác ở phía Tây. Tuy nhiên, trái ngược với yêu sách này, Mexico khơng đưa Alijos Rocks vào phần phía Bắc của nhĩm đảo Revilla Gigedo, mà chỉ cho độ cao 12 feet (4m). Mexico đồng ý Điều 121, khoản 3 đối với các thực thể hình thành lên đảo nhỏ hơn, nhưng khơng phải những đảo lớn hơn và
thực tế này đã hỗ trợ cho việc giải thích rằng các đảo đá (Rocks) cĩ kích thước nhất định khơng nên nằm trong phạm vi điều khoản này.
Fiji cũng thêm yêu sách vùng biển mở rộng đối với thực thể như là đá nhỏ ngồi khơi. Fiji yêu sách vùng đặc quyền kinh tế quanh Ceve-I-Ra, được biết đến là bãi ngầm Conway (Conway Reef), 1/6 và một nửa đảo cát khơng thích hợp cho con người đến ở, tọa lạc trong khoảng 270 hải lý từ nơi gần nhất lãnh thổ Fiji [28].
Hiện nay, một số hịn đảo mới đang từ từ định hình trên bề mặt địa cầu nhưng khơng phải do tự nhiên mà cĩ sự can thiệp của bàn tay con người. Thực tế cho thấy việc xây dựng các cơng trình nhân tạo đã được nhiều quốc gia tiến hành từ rất lâu. Đặc biệt, cùng với sự phát triển nhanh chĩng của khoa học cơng nghệ, con người bắt đầu nghĩ đến việc thực sự làm chủ đại dương, biến đại dương thành “ngơi nhà hành tinh” nhằm giải quyết chỗ ở, đáp ứng nhu cầu tăng nhanh dân số của thế giới. Ngồi những căn cứ chìm dưới biển, nhiều thành phố nổi trên biển đang và sẽ nở rộ vào cuối thế kỷ này.
Khai thác, sử dụng các tiềm năng của biển, con người cũng đồng thời phải đương đầu với những đe dọa thường trực đến từ phía biển. Sự dâng lên nhanh chĩng của mực nước biển do ảnh hưởng của tình trạng trái đất nĩng dần lên đang là mối quan tâm hàng đầu của nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia nằm dưới mặt nước biển và các đảo nhỏ. Vì vậy, việc xây dựng các cơng trình bảo vệ bờ biển cĩ tầm quan trọng to lớn và đơi khi là giải pháp duy nhất để chống lại sự xâm lấn của biển.
Quá trình khảo sát cho thấy, các cơng trình nhân tạo được xây dựng với nhiều mục đích khác nhau. Nếu trước kia, chỉ những nước phát triển mới cĩ khả năng xây dựng các cơng trình lấn biển thì ngày nay các cơng trình này tồn tại khắp nơi trên thế giới: ở châu Âu, châu Á, Mỹ, Úc và một số quốc gia quần đảo Thái Bình Dương. Ở châu Âu, Hà Lan, Đức và Đan Mạch là những
quốc gia thực hiện nhiều cơng trình lấn biển với 3 mục tiêu chủ yếu: bảo vệ bờ biển, phục vụ nơng nghiệp và phát triển cơng nghiệp. Các đê chắn sĩng được củng cố và xây dựng mới vươn xa ra phía biển, nhất là tại khu vực bờ biển Wadden: xây dựng đê chắn sĩng tại Lauwerssea (9000 ha), cảng Eems (800 ha); đê tại Balgzand (8100 ha), cảng tại Balgzand (350 ha), lấn biển tại Amelander Wad (17.000 ha)… Ước tính hơn 35.000 ha lấn biển được thực hiện trong vùng biển Wadden.
Mỹ cũng thực hiện nhiều cơng trình lấn biển như: đê chắn sĩng, cơng trình cầu cảng được xây dựng ở Seattle, New York và Long Beach. Do cấu trúc và địa hình bờ biển, các cảng của Mỹ khơng cho phép tàu chở dầu trọng tải lớn neo đậu và dỡ hàng. Vì vậy, Mỹ tiến hành xây dựng nhiều cảng nước sâu ngồi khơi xa bờ: cảng Seadock cách bờ biển Texas 30 hải lý, cảng Loop cách bờ biển Louisiane 21 hải lý và cảng Nadot cách bờ biển Delaware 8,5 hải lý.
Trong số các quốc gia châu Á, Nhật Bản được coi là đại diện tiêu biểu trong việc xây dựng các cơng trình lấn biển và cơng trình nhân tạo trên biển. Tại vịnh Osaka, Nhật đã lấn biển hơn 1.300 ha để xây dựng sân bay quốc tế Kansai, đồng thời xây dựng thành phố cho phép khoảng 10.000 người sinh sống. Nhiều cơng trình cũng được thực hiện tại vịnh Tokyo, Kawasaki, Yokosuka, Kỉaazu, Chiba và Yokohama. Trong thời gian tới, các cảng biển ngày càng được mở rộng và sẽ tạo thành một khu vực cảng liên kết chặt chẽ với nhau.
Cĩ thể thấy rằng, sự phát triển các cơng trình lấn biển và cơng trình nhân tạo trên biển là xu thế tất yếu trong những năm gần đây. Việc xây dựng và khai thác những cơng trình này sẽ làm nảy sinh nhiều vấn đề phát lý cần giải quyết như: ơ nhiễm mơi trường biển, cản trở quyền qua lại vơ hại của tàu nước ngồi trong lãnh hải, thay đổi cấu trúc, hình dáng bờ biển, gây ảnh hưởng đến việc hoạch định ranh giới các vùng biển cũng như việc xác định đường biên giới trên biển giữa các quốc gia.
Trong một chừng mực nhất định, các cơng trình lấn biển cĩ thể ảnh hưởng đến việc hoạch định ranh giới các vùng biển. Trên thực tế, cảng biển cũng như những cơng trình mở rộng cảng thường được sử dụng để vạch đường cơ sở, thậm chí ngay cả khi chúng vươn tương đối xa ra phía biển. Cơng ước Luật biển 1982 chỉ ghi nhận hiệu lực pháp lý của một số cơng trình nhân tạo nằm ngay sát và liên kết với bờ biển tạo thành một chỉnh thể thống nhất. Trong trường hợp được xây dựng ở ngồi khơi xa bờ, những cơng trình này sẽ khơng ảnh hưởng đến việc xác định và mở rộng các vùng biển.
Phù hợp với quy định của Cơng ước Luật biển 1982, các nước thường xác định các cơng trình, thiết bị cảng thường xuyên là bộ phận hữu cơ của bờ biển. Trong số 39 quốc gia quy định về cảng biển cĩ 7 quốc gia chỉ rõ những cơng trình, thiết bị được sử dụng để xác định đường cơ sở: cảng Taarbaek và đê chắn sĩng tại cảng Gilleleje (Đan Mạch); cầu cảng phía Tây của cảng Sạd (Ai Cập); các cơng trình cảng Ortona (Italy); các đê chắn sĩng ở Puerto de Sangunto và cầu cảng ở Arenys de Mar (Tây Ban Nha); đê chắn sĩng ở Scheveningen và Ijmuiden (Hà Lan); đê chắn sĩng phía đơng cảng Rinksi và Puhajogi (Estonia).
Trong quá trình hoạch định ranh giới trên biển, sự hiện diện của cảng và các cơng trình thiết bị cảng thường xuyên được các nước hữu quan ghi nhận là hồn cảnh đặc biệt cần tính đến để đảm bảo kết quả phân định cơng bằng. Ví dụ như Hiệp định phân định biên giới biển giữa Mỹ và Mexico ngày 04/5/1978 ghi nhận hiệu lực của cơng trình cảng Brazos (Mỹ); Hiệp định phân định lãnh hải và thềm lục địa giữa Anh và Pháp ngày 24/6/1982 sử dụng các cơng trình cảng Dover (Anh) và mũi Antifer (Pháp); Hiệp định phân định thềm lục địa giữa Anh và Hà Lan ngày 06/10/1965 sửa đổi bởi Nghị định thư ngày 25/11/1971 cĩ tính đến các cơng trình cảng thường xuyên tại Hoek van Holland, Scheveningen et Ijmuiden (Hà Lan) trong việc xác định đường cách đều; Hiệp định phân định lãnh hải và thềm lục địa giữa Bỉ và Hà lan ngày 18/12/1996 trao hiệu lực tồn
phần cho cơng trình cảng Zeebrugge (Bỉ)… Như vậy, thực tiễn cho thấy rằng các cơng trình cảng thường xuyên, thậm chí lấn hàng km ra phái biển vẫn được sử dụng để hoạch định đường cơ sở và các ranh giới biển khác, cĩ nghĩa, chúng được coi là một bộ phận khơng tách rời của bờ biển.
Một trong những vấn đề phức tạp là việc xây dựng cơng trình nhân tạo trên các bãi cạn lúc chìm lúc nổi, các đảo nhỏ và đá. Về mặt pháp lý, các bãi cạn lúc chìm lúc nổi khơng thể cĩ quy chế pháp lý của đảo, cho dù ở đĩ cĩ cơng trình nhân tạo thường xuyên nhơ trên mặt biển. Trong trường hợp những bãi cạn này nằm cách lục địa hoặc một hịn đảo trong khoảng cách khơng vượt quá chiều rộng lãnh hải, chúng cĩ thể được sử dụng trong hoạch định đường cơ sở thẳng phù hợp khoản 4 Điều 7 Cơng ước Luật biển 1982.
Đối với trường hợp đảo và đảo đá thì sự phân biệt chưa rõ ràng. Các quốc gia cĩ xu hướng giải thích mở rộng, gán cho đảo đá quy chế pháp lý của đảo. Họ thường khơng chỉ rõ trong hệ thống pháp luật quốc gia vai trị của từng hịn đảo hay các loại địa hình tương tự đảo: hoặc quy định chiều rộng các vùng biển tính từ đường cơ sở hoặc quy định tất cả đảo cĩ các vùng biển phù hợp với Cơng ước Luật biển 1982. Trường hợp Kolbeinsey thuộc Cộng hịa Ireland là một ví dụ điển hình. Kolbeinsey nằm cách bờ biển Tây Bắc Ireland khoảng 70 hải lý, cĩ chiều rộng 400m và dài 700m. Được phát hiện lần đầu tiên năm 1616, Kolbeinsey hiện chỉ cĩ diện tích khoảng 1.300m2
do bị xĩi mịn và đang cĩ nguy cơ chìm dưới mực nước biển. Vì vậy, Ireland quyết định xây dựng các cơng trình nhân tạo nhằm duy trì sự tồn tại cảu Kolbeinsey. Trong Luật số 41 về lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa năm 1979, Ireland đã áp dụng phương pháp đường cơ sở thơng thường với