các yêu cầu của Hiến pháp năm 2013
2.4.1. Về luật tổ chức Chính phủ
2.4.1.1. Ưu điểm
Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ là cơ sở pháp lý quan trọng và có mối quan hệ chặt chẽ, trong điều hành và hoạt động của Chính phủ. Trong đó, Luật tổ chức Chính phủ là đạo luật tạo cơ sở pháp lý quan trọng nhất cho toàn bộ tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Sau hơn hai mƣơi năm thực hiện Hiến pháp năm 1992; hơn 10 năm thực hiện Luật tổ chức Chính phủ năm 1992 và 13 năm thực hiện Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, có thể nói những cơ sở pháp lý này đóng vai trị rất quan trọng trong việc xây dựng hệ thống hành chính nhà nƣớc, trƣớc hết là trong việc xây dựng một Chính phủ trong sạch, vững mạnh, bảo đảm quản lý thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả; góp phần thiết
thực xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Những kết quả tích cực đó đƣợc thể hiện trên một số phƣơng diện cơ bản sau:
- Luật tổ chức Chính phủ đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc, thúc đẩy chuyển đổi phương thức hoạt động, đổi mới chức năng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và của các Bộ, cơ quan ngang bộ
Hiến pháp năm 1992 đã khôi phục lại vị trí của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khắc phục đƣợc quy định bất hợp lý của Hiến pháp năm 1980 coi HĐBT là cơ quan hành chính Nhà nƣớc cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cao nhất. Quy định này của Hiến pháp năm 1992 về Chính phủ bảo đảm vị trí độc lập tƣơng đối của Chính phủ và tạo cơ sở thúc đẩy cải cách hành chính, đổi mới cơ chế điều hành, chuyển đổi phƣơng thức hoạt động của Chính phủ phù hợp với điều kiện phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa theo nguyên tắc pháp quyền. Thông qua cải cách hành chính chúng ta đã bƣớc đầu điều chỉnh, làm rõ chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và của từng cơ quan trong hệ thống hành chính, khắc phục những chồng chéo, trùng lặp, lẫn lộn chức năng, nhiệm vụ trong hoạt động của bộ máy hành chính. Nhiều loại cơng việc trƣớc đây do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ giải quyết, quyết định nay đã đƣợc phân công cho các Bộ trƣởng, các ngành hoặc phân cấp cho chính quyền địa phƣơng thực hiện. Đồng thời, từng bƣớc xóa bỏ cơ chế chủ quản đối với doanh nghiệp, bảo đảm quyền tự chủ của doanh nghiệp trong sản xuất, kinh doanh; phân biệt, tách bạch hoạt động của cơ quan hành chính nhà nƣớc với hoạt động của đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công, từng bƣớc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện cho các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công.
Hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và các bộ chuyển từ quản lý vĩ mô, trực tiếp, chủ yếu bằng các mệnh lệnh hành
chính sang quản lý điều hành vĩ mơ trong cả nƣớc bằng pháp luật, tập trung chủ yếu vào thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc theo pháp luật trong phạm vi cả nƣớc trên tất cả các ngành, lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội; dành thời gian và nguồn lực vào việc thực hiện chức năng, thẩm quyền đích thực của mình là xây dựng, hồn thiện chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch; xây dựng và ban hành cơ chế, chính sách, pháp luật, đồng thời tăng cƣờng cơng tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện.
Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ đã cơ bản chuyển sang quản lý điều hành vĩ mô các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nƣớc bằng hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ. Chính phủ, Thủ tƣớng và các Bộ trƣởng chủ yếu sử dụng pháp luật làm công cụ quản lý, điều hành hoạt động kinh tế - xã hội.
- Những quy định Luật tổ chức Chính phủ năm 1992 và năm 2001 về Chính phủ bước đầu đã đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Hiến pháp năm 1992 đã loại bỏ những quy định về hoạt động của Chính phủ theo yêu cầu của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp và quy định mới nhằm mở đƣờng cho Chính phủ quản lý nhà nƣớc theo cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa (Điều 15 Hiến pháp năm 1992). Tiếp đến, Hiến pháp năm 1992 đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã chính thức quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” (Điều 2).
Sau hơn 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992 (đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2001) và các Luật tổ chức Chính phủ đƣợc ban hành trên cơ sở Hiến pháp này, hệ thống thể chế của cơ chế tập trung quan liêu bao cấp về cơ bản đã đƣợc thay thế bằng hệ thống thể chế mới theo tinh thần xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, từng bƣớc phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trƣờng và q trình dân chủ hóa đời sống kinh tế - xã hội và hội
nhập quốc tế. Chính phủ đƣợc hình thành, tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ các quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức chính phủ; pháp luật khơng ngừng đƣợc hồn thiện và đã trở thành công cụ chủ yếu trong việc lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ; mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với doanh nghiệp và ngƣời dân đã có bƣớc đổi mới cơ bản, theo hƣớng Chính phủ và cơ quan hành chính chuyển từ mối quan hệ “cai trị”, “áp đặt”, “xin - cho” sang mối quan hệ phục vụ, hỗ trợ, thực hiện cơng khai, minh bạch, đơn giản hóa các thủ tục hành chính. Nói cách khác, thơng qua q trình cải cách hành chính, tính chất pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ ngày càng thể hiện rõ nét, bƣớc đầu, Chính phủ đã hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, tuân thủ quy luật thị trƣờng, đề cao pháp luật, tôn trọng các quyền con ngƣời và quyền công dân, phục vụ ngƣời dân và doanh nghiệp.
- Luật Tổ chức Chính phủ đã đổi mới cơ bản cơ chế tổ chức và hoạt động
của Chính phủ
Theo Hiến pháp năm 1992 và đƣợc Luật tổ chức Chính phủ cụ thể hóa, định chế Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ đƣợc hình thành, thay thế cho định chế HĐBT, Thủ tƣớng Chính phủ có vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn riêng, độc lập với Chính phủ và hoạt động theo chế độ thủ trƣởng. Đây là sự đổi mới cơ bản về tổ chức của Chính phủ phù hợp với yêu cầu quản lý, điều hành của Chính phủ trong điều kiện cơ chế thị trƣờng ở nƣớc ta, cũng nhƣ phù hợp tƣơng đối với mơ hình Chính phủ phổ biến ở nhiều nƣớc phát triển trên thế giới.
Cụ thể hóa nguyên tắc tập trung dân chủ, Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ đã định ra ba nguyên tắc trụ cột cho tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Đó là:
Ngun tắc chính phủ “là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước
Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số” (Điều
Nguyên tắc Thủ tƣớng Chính phủ “lãnh đạo và điều hành hoạt động của
Chính phủ, quyết định những vấn đề được Hiến pháp và pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của mình.” (Điều 6 Luật Tổ chức Chính phủ 2001)
Nguyên tắc Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ “lãnh đạo, quyết định và chịu trách nhiệm về ngành, lĩnh vực hoặc về công tác được giao phụ trách” (Điều 6 Luật Tổ chức Chính phủ 2001)
Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Chính phủ, về nguyên tắc, Chính phủ hoạt động vừa theo chế độ tập thể theo những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ; Thủ tƣớng hoạt động theo chế độ thủ trƣởng, bảo đảm vai trò điều hành chung và thống nhất của ngƣời đứng đầu Chính phủ đối với hoạt động của hệ thống hành pháp và hành chính nhà nƣớc. Thủ tƣớng có tồn quyền quyết định đối với những vấn đề đƣợc Hiến pháp và pháp luật quy định thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tƣớng. Cơ chế này làm cho hoạt động của Chính phủ trở nên chủ động, linh hoạt, mềm dẻo, nhanh nhậy hơn, bảo đảm quản lý nhà nƣớc có hiệu lực, hiệu quả.
Các nguyên tắc nói trên đã tạo cơ sở cho việc phân định và tách bạch giữa chức năng xây dựng, hoạch định chính sách với chức năng tổ chức thực hiện chính sách trong hoạt động quản lý nhà nƣớc của hệ thống hành chính. Theo đó, chức năng của Chính phủ với tƣ cách là một tập thể là hoạch định và điều hành các chính sách quốc gia theo đúng định hƣớng chính trị đƣợc đề ra trong các Nghị quyết của Đảng. Chính phủ có chức năng hoạch định và quản lý chính sách quốc gia, còn việc tổ chức thực hiện chinh sách sẽ do các Bộ và chính quyền địa phƣơng đảm nhiệm. Bộ trở thành cơ quan điều hành, cơ quan chính thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nƣớc của Chính phủ và trách nhiệm của Bộ trƣởng trong việc quyết định những vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền của Bộ đƣợc tăng cƣờng. Bộ trƣởng trở thành ngƣời đứng đầu bộ máy hành chính về lĩnh vực mà ngành mình phụ trách; Thủ tƣớng là ngƣời lãnh đạo và điều phối các hoạt động của Chính phủ, là ngƣời bảo đảm
sự thống nhất trong hoạt động của Chính phủ, bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng, tính thông suốt trong hoạt động của hệ thống hành chính nhà nƣớc. Nguyên tắc phân công và tách bạch này phân định một cách rõ ràng chức năng, nhiệm vụ giữa Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và các Bộ trƣởng. Giảm bớt sự can thiệp tùy tiện của ngƣời đứng đầu Chính phủ vào cơng việc thuộc thẩm quyền của Bộ trƣởng và ngƣợc lại, không cho phép các Bộ đùn đẩy cơng việc của mình lên Thủ tƣớng giải quyết.
Theo các nguyên tắc trên, bộ máy Chính phủ cũng đƣợc cải thiện đáng kể, các bộ, ngành đƣợc sắp xếp lại theo hƣớng đa ngành, đa lĩnh vực, chuyên trách sâu, vị trí, vai trị của các cơ quan thuộc Chính phủ cũng đƣợc xác định lại theo hƣớng các đầu mối quản lý, nhà nƣớc trực thuộc, các bộ, ngành tƣơng ứng. Các bộ, ngành tập trung hơn vào công tác quản lý vĩ mô, phân biệt quản lý nhà nƣớc với chủ sở hữu tài sản nhà nƣớc tại doanh nghiệp nhà nƣớc, làm rõ trách nhiệm của chủ sở hữu và tiến tới sửa đổi các quy tắc ứng xử trong các đạo luật vì quyền và trách nhiệm của các chủ sở hữu và cơ quan quản lý nhà nƣớc
- Luật tổ chức Chính phủ đã xác định rõ hơn chế độ trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng theo tinh thần đề cao trách nhiệm chính trị của Chính phủ và trách nhiệm cá nhân của từng thành viên Chính phủ
Chính phủ chịu trách nhiệm trƣớc Quốc hội (không phải chịu trách nhiệm trƣớc Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ); Thủ tƣớng chịu trách nhiệm trƣớc Quốc hội (không phải chịu trách nhiệm trƣớc Chủ tịch nƣớc và trƣớc Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội); Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm trƣớc Thủ tƣớng, trƣớc Quốc hội (khơng phải chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ, trƣớc Chủ tịch nƣớc và trƣớc Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội)
Luật Tổ chức Chính phủ cũng đã phân biệt và tách bạch giữa vấn đề chịu trách nhiệm và việc báo cáo cơng tác của Chính phủ, của Thủ tƣớng Chính phủ và Bộ trƣởng. Về thực chất, đây là việc phân biệt 2 loại trách nhiệm,
trách nhiệm chính trị và trách nhiệm cá nhân trƣớc pháp luật trong việc giải trình các vấn đề mà Quốc hội hoặc nhân dân đặt ra [18, tr.9-13].
2.4.1.2. Hạn chế
Bên cạnh những đổi mới quan trọng, vẫn còn những quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Chính phủ 2001 về chế định Chính phủ cịn bộc lộ một số bất cập, hạn chế, chƣa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, chƣa phù hợp với tình hình mới, đó là:
- Quy định về vị trí, chức năng và sứ mệnh chính trị của Chính phủ
Với vị trí là định chế độc lập tƣơng đối trong bộ máy nhà nƣớc, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Theo lơgich quyền lực thì đây là một nhánh quyền do dân thành lập (thông qua Quốc hội). Nhờ có quyền lực này, sức mạnh của quốc gia mới phát triển, đáp ứng các yêu cầu của quản lý nhà nƣớc. Hơn nữa, quyền hành pháp đƣợc sáng lập bởi sự thống nhất, phối hợp của lập pháp và tƣ pháp. Do đó, khơng thể nói hoặc quy định quyền này cao hơn quyền kia và ngƣợc lại. Chính vì vậy, quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất (Điều 83 Hiến pháp năm 1992) và “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” không phản ánh lý thuyết pháp quyền và có sự nhìn nhận máy móc, khiên cƣỡng về quyền lực thuộc về nhân dân.
Với ghi nhận chức năng, vị trí pháp lý của Chính phủ trong Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Chính phủ 2001 đã làm cho Chính phủ khơng thực sự là một Chính phủ năng động, kiến tạo và phát triển. Điều 109 Hiến pháp 1992 quy định về chức năng và sứ mệnh chính trị của Chính phủ: “Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống
vật chất và văn hóa của nhân dân”. Theo quy định của Hiến pháp cũng nhƣ
thực tế quy định của các đạo luật hiện hành, khái niệm “Chính phủ thống nhất quản lý” bao gồm thống nhất quản lý nhà nƣớc đối với tất cả các mặt đời sống kinh tế - xã hội, đồng thời cũng thống nhất quản lý nhà nƣớc đối với từng ngành, lĩnh vực. Trong khi đó, Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ quy định, Bộ trƣởng có trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực, ngành đƣợc phân công phụ trách trong phạm vi cả nƣớc. Vậy trách nhiệm quản lý nhà nƣớc này của Bộ trƣởng có địi hỏi và đặt trong tính thống nhất của cả hệ thống không, trong khi nguyên tắc quản lý nhà nƣớc là phải đảm bảo tính thống nhất, thơng suốt, hiệu lực, hiệu quả; “thống nhất quản lý nhà nƣớc đối với tất cả các ngành, lĩnh vực” với “thống nhất quản lý nhà nƣớc đối với từng ngành, lĩnh vực”, với quản lý nhà nƣớc của Bộ trƣởng đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nƣớc có điều gì khác nhau khơng? Nếu khác nhau thì phân định nhƣ thế nào? Trong thực tiễn quản lý cũng nhƣ trong xây dựng, hoàn thiện thể chế, đây là những câu hỏi mãi mãi khơng có lời giải nếu còn quy định nhƣ trên [18, tr.15].
Một vấn đề khác, đó là Chính phủ “bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến cơ sở”. Về thực chất, vai trò này vƣợt quá khả năng của Chính phủ, bởi lẽ bộ máy nhà nƣớc bao gồm các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và cơ quan tƣ pháp. Chính phủ khó và cũng khơng có thẩm quyền bảo đảm hiệu lực (hiệu lực ở đây đƣợc hiểu là các điều kiện để thực hiện thẩm quyền) của các cơ quan lập pháp, cơ quan tƣ pháp và Kiểm toán Nhà nƣớc (trừ các yêu cầu về triển khai chi tiêu ngân sách đƣợc Quốc