3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật hòa giải ở cơ sở trên
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về hòa giải ở cơ sở
Đại hội XI của Đảng đã khẳng định cần:
Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là của dân, do dân và vì dân, do Đảng lãnh đạo [18, tr.246] và Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp [18, tr.247].
Điều đó cho thấy, việc xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền đang trở thành vấn đề thực sự có ý nghĩa cấp bách trong điều kiện và yêu cầu phát triển mới của đất nước. Vì vậy, việc Quốc hội ban hành Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013, Nghị định số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 Qui định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hòa giải ở cơ sở. Đây là hai văn bản pháp lý tương đối đầy đủ và có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với công tác hòa giải ở cơ sở trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013, Khoản 2, Điều 7 qui định tiêu chuẩn hòa giải viên phải là người “Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân; có hiểu biết pháp luật”. Đây là quy định con mang tính chung chung, khó xác định nên cần có văn bản hướng dẫn tiêu chuẩn cụ thể về vấn đề này mang tính định lượng thì sẽ dễ thực hiện hơn. Mặt khác, pháp luật về hòa giải chưa quy định, những nơi không có người tự nguyện tham gia vào Tổ hòa giải thì giải quyết như thế nào? Một đặc điểm trên địa bàn huyện đó là những người tham gia vào công tác hòa giải trình độ văn hóa còn thấp, kinh tế khó khăn không ổn định, việc hiểu biết pháp luật cũng còn hạn chế, họ tham gia với sự nhiệt tình. Bên cạnh đó, một số đủ điều kiện thì ngại tham gia và có tư tưởng “ăn cơm nhà vác tù và hàng tổng” còn khá phổ biến.
Để cụ thể hóa giải pháp này, cần thực hiện một số công việc sau:
Nhằm tiếp tục phát huy hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở trong thời gian tới, cần thực hiện một số công tác sau:
Thứ nhất, xây dựng hệ thống thể chế về hòa giải cơ sở đồng bộ từ trung ương đến địa phương. Hoàn thiện cơ sơ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của tổ hòa giải vừa là yêu cầu cấp bách do thực tiễn khách quan đòi hỏi, vừa là hướng hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ hòa giải. Pháp luật về hòa giải đã xây dựng các chuẩn mực pháp lý cho các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân thực hiện quản lý và tham gia công tác hòa giải và là cơ sở pháp lý để củng cố, kiện toàn tổ chức, tăng cường hoạt động của tổ hòa giải, bảo đảm các tranh chấp, mâu thuẫn, vi phạm pháp luật được phát hiện kịp thời và được giải quyết ngay từ cơ sở. Tuy nhiên để tiếp tục phát huy kết quả đạt được của công tác hòa giải ở cơ sở thời gian qua, từ Trung ương đến địa phương cần hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động này.
Đối với văn bản Trung ương, cần có quy định cụ thể thời gian tiến hành hòa giải và giới hạn số lần hòa giải không thành tối đa cho mỗi vụ, việc. Nếu không đạt kết quả hòa giải thành thì phải chuyển đến cơ quan chức năng giải quyết nhằm tạo thuận lợi để các bên giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp. Bên cạnh đó Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp cần sớm sửa đổi mức chi bồi dưỡng cho các hòa giải viên cho phù hợp với thực tiễn và sự phát triển của kinh tế - xã hội. Theo Khoản 19 Điều 4 Thông tư liên tịch số 100/TTLT-BTC-BTP ngày 30/7/2014 giữa Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp quy định: “Chi thù lao cho hòa giải viên trực tiếp tham gia vụ, việc hòa giải): mức chi tối đa 200.000đ/vụ, việc/tổ hòa giải. Với mức chi này cần phải nâng cao hơn nhằm khích lệ và góp phần nâng cao hiệu quả công tác hòa giải ở cơ sở. Mặt khác để cuộc hòa giải đạt hiệu quả Tổ hòa giải có thể mời những người khác không có trong
thành viên tổ hòa giải để tham gia hòa giải, đó là những người uy tín trong dòng họ, ở nơi dinh sống, nơi làm việc, người có trình độ pháp lý, có kiến thức xã hôi. Vậy nên cần có hướng dẫn cụ thể việc hỗ trợ chi kinh phí cho các đối tượng tham gia buổi hòa giải mà không là hòa giải viên trong Tổ hòa giải.
Quy định về phạm vi hòa giải ở cơ sở trong Nghị định số 15/2014/NĐ-CP cũng là một vấn đề cần lưu ý, kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Một trong những tồn tại, hạn chế về tổ chức hòa giải ở cơ sở và hòa giải viên được Bộ Tư pháp nhận định trong Báo cáo sơ kết 03 năm thực hiện Luật hòa giải ở cơ sở nêu ra là trình độ học vấn và trình độ hiểu biết pháp luật của đội ngũ hòa giải viên còn rất hạn chế. Phần lớn trong số hòa giải viên thiếu kỹ năng hòa giải ở cơ sở, không thường xuyên cập nhật kiến thức pháp luật nên gặp khó khăn trong quá trình hòa giải, đặc biệt là đối với những vụ việc phức tạp, liên quan đến nhiều chính sách, pháp luật. Hoạt động hòa giải ở cơ sở chủ yếu vẫn dựa trên uy tín cá nhân, kinh nghiệm sống, kiến thức hiểu biết xã hội của hòa giải viên mà thiếu đi các quy định pháp luật thực định... Hay cũng có trường hợp hòa giải viên còn lúng túng khi xác định vụ việc có thuộc phạm vi hòa giải hay không?
Vi phạm pháp luật được hiểu là hành vi trái pháp luật do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý xâm hại các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ và phải chịu chế tài thích hợp. Với vị trí của tổ hòa giải chỉ là một tổ chức tự quản tại cộng đồng, trình độ hiểu biết pháp luật của hòa giải viên còn nhiều hạn chế như nêu trên, thì việc xác định như thế nào là hành vi vi phạm pháp luật mà “chưa đến mức” bị xử lý vi phạm hành chính, cũng như xác định “vụ án đã được khởi tố, nhưng sau đó có quyết định của cơ quan tiến hành tố tụng về đình chỉ điều tra.... và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”, theo tôi, là thách thức đặt ra khó “khả thi” đối với hòa giải viên
khi tiếp nhận vụ việc hòa giải cụ thể. Bên cạnh đó, việc Nghị định số 15/2014/NĐ-CP quy định trường hợp “pháp luật quy định chỉ khởi tố vụ án theo yêu cầu của người bị hại, nhưng người bị hại không yêu cầu khởi tố...” được hòa giải là không có cơ sở thực tế vì trong những vụ án này, người bị hại có yêu cầu khởi tố bất cứ thời điểm nào trong thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự.
Ngoài ra, quy định tại khoản 1 Điều 5 Nghị định số 15/2014/NĐ-CP lại viện dẫn đến nhiều quy định khác nhau trong Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003. Song Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 đã được thay thế bởi Bộ luật tố tụng hình sự năm 2015 kể từ ngày 01/7/2016. Theo đó, một số điều luật được viện dẫn đã được thay đổi vị trí, được sửa đổi, bổ sung nội dung quy định mới cần được bổ sung thay thế trong quy định của Nghị định số 15/2014/NĐ-CP. Cũng tại điểm c khoản 2 Điều 4 Nghị định số 160/1999/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về Tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở quy định “kết hôn trái pháp luật” không thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở. Trong khi đó, điểm b khoản 2 Điều 5 Nghị định số 15/2014/NĐ-CP chỉ quy định “vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình mà theo quy định của pháp luật phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết...” mà không nêu hành vi vi phạm cụ thể không được tiến hành hòa giải ở cơ sở.
Tại Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 quy định: 2. Cấm các hành vi sau đây:
a) Kết hôn giả tạo, ly hôn giả tạo;
b) Tảo hôn, cưỡng ép kết hôn, lừa dối kết hôn, cản trở kết hôn; c) Người đang có vợ, có chồng mà kết hôn hoặc chung sống như vợ chồng với người khác hoặc chưa có vợ, chưa có chồng mà kết hôn hoặc chung sống như vợ chồng với người đang có chồng, có vợ;
cùng dòng máu về trực hệ; giữa những người có họ trong phạm vi ba đời; giữa cha, mẹ nuôi với con nuôi; giữa người đã từng là cha, mẹ nuôi với con nuôi, cha chồng với con dâu, mẹ vợ với con rể, cha dượng với con riêng của vợ, mẹ kế với con riêng của chồng;
đ) Yêu sách của cải trong kết hôn;
e) Cưỡng ép ly hôn, lừa dối ly hôn, cản trở ly hôn;
g) Thực hiện sinh con bằng kỹ thuật hỗ trợ sinh sản vì mục đích thương mại, mang thai hộ vì mục đích thương mại, lựa chọn giới tính thai nhi, sinh sản vô tính;
h) Bạo lực gia đình;
i) Lợi dụng việc thực hiện quyền về hôn nhân và gia đình để mua bán người, bóc lột sức lao động, xâm phạm tình dục hoặc có hành vi khác nhằm mục đích trục lợi
3. Mọi hành vi vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình phải được xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật.Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu Tòa án, cơ quan khác có thẩm quyền áp dụng biện pháp kịp thời ngăn chặn và xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình [36, Điều 5, khoản 2, 3]. Vậy, vấn đề được đặt ra là những vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình nào trong 09 nhóm hành vi vi phạm được liệt kê nêu trên, vi phạm pháp luật nào phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết để hòa giải viên xác định vụ việc không được tiến hành hòa giải ở cơ sở? Ngoài ra, việc quy định như tại điểm b khoản 2 Điều 5 Nghị định số 15/2014/NĐ-CP nêu trên còn có sự trùng lặp với ngay quy định tại điểm c, điểm d khoản 2 Điều 5 của Nghị định. Ví dụ, đối với hành vi của người đang có vợ, có chồng mà kết hôn hoặc chung sống như vợ chồng với người khác hoặc chưa có vợ, chưa có chồng mà kết hôn hoặc chung sống như vợ chồng với người đang có chồng,
có vợ, thì tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm mà có thể bị xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Nếu xử phạt vi phạm hành chính sẽ thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã; nếu truy cứu trách nhiệm hình sự sẽ thuộc thẩm quyền của Tòa án.
Từ những tồn tại, vướng mắc nêu trên về phạm vi hòa giải ở cơ sở, theo tôi, cần sớm nghiên cứu sửa đổi quy định về phạm vi hòa giải ở cơ sở trong Nghị định số 15/2014/NĐ-CP theo hướng:
Một là, quy định rõ hơn căn cứ để xác định phạm vi hòa giải tại điểm d khoản 1 Điều 5 Nghị định số 15/2014/NĐ-CP, cụ thể có thể sửa như sau: “Vi phạm pháp luật có tính chất và mức độ vi phạm nhỏ, chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự, xử lý vi phạm hành chính”.
Hai là, rà soát các quy định mới trong Bộ luật tố tụng hình sự năm 2015 để sửa đổi cho phù hợp;
Ba là, không quy định về việc hòa giải đối với hành vi vi phạm pháp luật hình sự và hành vi vi phạm pháp luật hành chính mà chỉ nên quy định hòa giải đối với mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh từ các hành vi quy định tại điểm đ, e khoản 1 Điều 5 Nghị định số 15/2014/NĐ-CP (như hòa giải phần trách nhiệm dân sự, bồi thường thiệt hại phát sinh do hành vi vi phạm hành chính, bồi thường thiệt hại gây ra...). Theo đó, các khoản này có thể sửa đổi như sau:
“đ) Mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh do hành vi vi phạm pháp luật hình sự trong các trường hợp sau đây:
Không bị khởi tố vụ án theo quy định tại Điều 157 của Bộ luật tố tụng hình sự và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật;
Pháp luật quy định chỉ khởi tố vụ án theo yêu cầu của người bị hại, nhưng người bị hại không yêu cầu khởi tố theo quy định tại khoản 1 Điều 105 của Bộ luật tố tụng hình sự và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử
Vụ án đã được khởi tố, nhưng sau đó có quyết định của cơ quan tiến hành tố tụng về đình chỉ điều tra theo quy định tại Khoản 1 Điều 230 của Bộ luật tố tụng hình sự hoặc đình chỉ vụ án theo quy định tại Khoản 1 Điều 282 của Bộ luật tố tụng hình sự và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật;
e) Mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh do hành vi vi phạm pháp luật bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn theo quy định tại Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30 tháng 9 năm 2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc có đủ điều kiện để áp dụng biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính theo quy định tại Chương II Phần thứ năm của Luật xử lý vi phạm hành chính;”
Bốn là, sửa đổi quy định cụ thể hành vi không được hòa giải ở cơ sơ về hôn nhân và gia đình tại điểm b khoản 2 Điều 5 như sau: “Kết hôn trái pháp luật, giao dịch dân sự vi phạm điều cấm của pháp luật hoặc trái đạo đức xã hội”.
Đối với địa phương, để triển khai thực hiện tốt Luật hòa giải ở cơ sở và các văn bản hướng dẫn thi hành, các địa phương cần kịp thời ban hành các thể chế phù hợp với quy định của cấp trên và tình hình thực tế tại địa phương tạo điều kiện cho việc củng cố, phát triển tổ hòa giải và nâng cao hiệu quả hoạt động hòa giải cơ sở hiện nay.
Thứ hai, các cấp, các ngành cần xác định công tác hòa giải ở cơ sở là một trong những nhiệm vụ trọng tâm góp phần đảm bảo trật tự an toàn xã hội nhằm tăng cường trách nhiệm, tranh thủ sự chỉ đạo, lãnh đạo của các cấp ủy Đảng, chính quyền, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức đoàn thể tạo sức mạnh tổng hợp thực hiện hiệu quả công tác hòa giải ở cơ sở.
Thứ ba, tổ chức các hội nghị sơ kết, tổng kết, tọa đàm trao đổi kinh nghiệm về hoạt động hòa giải ở cơ sở và công tác phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hoạt động hòa giải. Kịp thời tổng hợp ý kiến trong quá trình